农业环境改善政策中的费用负担规则，本文主要内容关键词为：负担论文,费用论文,规则论文,环境论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
农业经营活动既具有净化空气、形成景观等对环境的正面影响，也存在大量使用化肥、农药污染水体、过度开垦破坏植被等对环境的负面影响。而且，随着工业化和经济发展，农业对环境的影响变得越来越受人关注。一方面，当工业化进入中后期之后，随着生活水平的提高，人们对自然舒适性的需求越来越高。同时，随着工业污染和城市生活污染逐步得到控制，现代化农业对环境的负面影响相对变得越来越大。正是在这样的背景下，发达国家已经普遍地把改善环境作为农业政策的目标之一，农业环境政策已经成为其农业政策的重要组成部分（注：Harvey，D.R.Agriculture and the Environment：The Way Ahead？[A]in N.Hanley，ed.Farming and the Countryside [C].Wallingford：CBA International，1991）。
政策的制定必须依据一定的基本规则。众所周知，在决定环境污染控制费用负担时，一般必须遵循污染者支付的原则（PPP）（注：OECD.Recommendation on Guiding Principle Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies[R]，Paris：OECD，1972）（注：OECD.Recommendation on Implementation of Polluter—Pays Principle[R]，Paris：OECD，1974）（注：OECD.Agricultural and Environmental Policies：Opportunities for Integration[R]，Paris：OECD，1989）。但是， 在发达国家的农业环境政策中，客观存在着许多有悖于这一原则的政策。在农业污染控制中客观存在着污染者支付费用和共同负担费用两种方式。到底我们应该怎样来理解这种理论和现实的不同？在制定政策时又应该怎样根据不同情况选择不同的规则呢？本文将主要从环境效益的分享和环境财产权的分配的角度来探讨这些问题（注：也有从分配的公平性角度来分析这一问题的。认为农业环境政策不适用PPP的主要依据在于农民处于社会的低收入阶层，PPP原则的适用必将加剧社会分配的不公平）。
二、OECD的PPP原则及其适用的例外
污染者支付原则（PPP）是OECD理事会于1972年决定采用的环境政策基本规则。根据这一规则，污染防治和污染控制所需的费用原则上必须由污染者来支付（注：OECD.Recommendation on Guiding Principle Concerning International Economic Aspects of Enironmental Policies[R]，Paris：OECD，1972）。这个原则的目的在于避免在国际贸易和国际投资中可能出现的“扭曲”现象。如果环境对策费用不是由污染者自身负担而是由政府来负担，那么这些国家的企业就可能在国际市场竞争中处于相对有利的地位。为了避免出现这种不公平，使各国在国际市场上的竞争条件相等，就必须实行PPP规则（注：也有人认为，环境控制较为严格的国家的企业在国际竞争时处于相对不利的地位，只是反映了人们对环境产品的不同偏好，并不一定造成贸易的“扭曲”）。因此，PPP规则是决定国际贸易和国际投资竞争条件的“游戏规则”。
PPP规则作为环境政策的基本规则被广泛应用于各种污染控制的实践。但是，根据1974年与PPP规则执行有关的OECD理事会的法律规定，也允许存在如下的例外（注：OECD.Agricultural and Environmental Policies：Opportunities for Integration [R]，Paris：OECD，1989）（注：Tobey，J.and H.Smets，The Polluter-Pays Principle in Context of Agriculture and Environment[J]，World Economy，1996，19（1））：（1）为了更加顺利地实施某项特别严格的环境保护政策，在过渡时期采取的一些措施；（2）为了鼓励污染控制新技术和污染治理新设备的研究和开发而采取的一些措施；（3）为实现某些特别的社会经济目的，例如减轻地区间的重大不平等而采取的政策；（4）在征税制度框架中，经过适当设计的与收入再分配紧密结合在一起的特定的货币资助；（5）为了实现天然资源的合理利用而对其他政策起强化作用的支付。以上例外涉及的支付都是选择性的，有地区限定或时间限定（例如严格定义的过渡期），不能对国际贸易和国际投资产生重大影响（注：OECD.Agriculture and Environment：Issues and Policies[R]，Paris：OECD，1998）。只要符合以上的例外要求，即使污染控制费用是由政府财政负担的，也不能说违反了PPP规则。但是，OECD并没有对特定部门的特定活动给出严密的解释（注：Tobey，J.and H.Smets，The Polluter-Pays Principle in Context of Agriculture and Environment[J]，World Economy，1996，19（1）），从而为不同的解释留下了很大的余地。
三、农业环境政策负担规则的确定标准
农业环境政策是否属于以上的例外？为什么在现实中有些农业环境政策适用PPP规则，而有些又不适用PPP规则？为了回答这些问题，需要首先对确定农业环境政策负担规则的标准问题作一个系统的整理。
就农业领域而言，环境改善费用到底是应该由污染者负担还是应该由公共负担，分析的角度无非有以下两个：（1）环境改善到底是“环境污染的削减”还是“环境效益的增加”；（2）环境改善到底有没有侵犯农民的“财产权”。因为环境影响的改善具有公共产品的性质，所以“公共负担”与“环境影响改善的受益者负担”意义相同。
由农业引起的环境影响的改善到底是相当于“污染的削减”还是相当于“效益的增加”？有效的判断方法是“与自然状态相比较”。不进行农业生产的自然状态下是不可能存在农药和营养成份流失的，所以减少农药和营养成份的流失相当于“污染的削减”。从景观和生物多样性等角度看，农业生态系统则有可能存在比自然生态系统更好或者更差的两种情况。农业创造了好于自然的生态系统时，环境的改善相当于“效益的增加”；农业生态系统差于自然生态系统时，环境的改善相当于“污染的削减”。但是，在现实中决定污染防治所需费用应该由谁负担时，更优先考虑的是谁具有环境的财产权。如果污染者具有“污染权”，那么为了减少污染，必须由被害者支付费用。相反，如果被害者具有“污染权”时，那么为了获得排放污染的许可，必须由污染者支付费用。到底谁具有财产权则是制度形成和变革的历史结果（注：Tobey，J.and H.Smets，The Polluter-Pays Principle in Context of Agriculture and Environment[J]，World Economy，1996，19（1））。
为了更好地说明以上两个标准之间的相互关系，我们假定环境影响仅仅取决于现代农业投入的多少，即环境效益是农业集约度（以资本集约度为例）的函数。如图1所示，当农业集约度为零，即不进行农业生产的自然状态（0）下，表示农业影响的环境效益也为零；低集约度的农业对环境产生正面影响，环境效益为正；开始时环境效益随着集约度的上升而增加，当集约度为I[，1]时，农业产生的环境效益最大；集约度超过I[，1]之后，随着集约度的进一步上升产生的环境效益不断减少，当集约度为I[，2]之后，终于产生负的环境负荷，即对景观、生物多样性等造成影响（注：富冈昌雄.农业环境政策与污染者负担原则.日本农业经济学会.1999年度日本农业经济学会论文集，农山渔村文化协会，1999）。所以，I[，2]是可产生环境效益的最大临界集约度。随着农业集约度的增加，农业土地的纯收益也会不断增加，虽然递增的速度因为土地报酬递减规律的影响而逐步变小。到I[，3]之前，可以获得的农业土地纯收益大于环境负面影响的损失，外部不经济内部化的农民负担不会超出农业土地纯收益。农业集约度超过了I[，3]之后，农业土地纯收益开始小于环境负面影响的损失，外部不经济内部化的农民负担将超出可以获得的农业土地纯收益。所以I[，3]是现行财产权制度下最大容许的集约度。如果不考虑环境的负面影响，仅仅以追求农业土地纯收益最大为目标，那么农业集约度将达到I[，4]。
附图
图 1
在各个不同的阶段，为了改善环境应该采用什么样的费用负担规则呢？一般情况下农业总是存在污染等对环境的负面影响，所以从0到I[，1]阶段的情况一般是很少存在的。在I[，1]到I[，2]之间，减少农业集约度可以增加对环境的正面影响，所以由公共负担是合理的，这是“通过共同负担实现外部经济内部化”的阶段。在I[，2]到I[，3]之间，即使让农民负担对环境的负面影响，也会因为它比相应集约度时的农业土地纯收益更低，使得农民缺乏降低集约度的动力，所以也必须由公共来负担为削减对环境的负影响而支付的费用，这一阶段可以称为“通过公共负担实现外部不经济内部化”的阶段。最后在I[，3]到I[，4]之间，因为环境负面影响部分大于合理的农业土地纯收益，所以从经济上看只要将负面影响内部化就可以促进农业集约度的降低而改善环境，这是“通过污染者负担实现外部不经济内部化”的阶段。
由此可见，在确定农业环境改善政策的费用负担规则时，以下两点十分重要：（1）环境改善费用公共负担（或共同负担）的根据主要有二：一是对于环境来说，农业生态系统比自然生态系统可以产生更大的环境效益；二是从历史进程看，应该承认农民为了农业生产具有在一定程度上污染和破坏环境的权利。前者基本上可以由自然科学来判断。某种农业的经营方式是否可以产生环境效益，可以由“生物多样性”等指标来评价。这种评价是不会随时代的变化而改变的客观判断。与此相反，后者则是政治经济制度历史变迁的产物，随着时代的变化而变化。例如，随着人们的偏好从农产品转向越来越重视农业和农村的环境效益，I[，3]就会向左方移动，而移动的极限是I[，2]点。（2）明确与农用地利用相关的一定的环境污染状况是农民有权利污染的“合理农业标准”（注：OECD.Agriculture and Environment：Issues and Policies[R]，Paris：OECD，1998）（注：OECD.Agriculture and Environment：Issues and Policies[R]，Paris：OECD，1998）。这个准则将成为区分环境效益增加和环境负荷减轻的“政治基准”。一旦确立了这样的标准，那么只要高于这一标准的就会被看作是“效益的贡献”，就可以适用PCP。在现实中，“合理农业基准”既不是零污染（I[，2]）也不是最佳污染，将通过谈判或交涉而确定。“合理农业基准”可以说是发挥着对现行财产权“下定义”的作用。
四、农业环境政策的实践与费用负担规则
对化肥、农药等农业现代投入的使用进行收费是农业环境政策的重要组成部分。瑞典从20世纪70年代开始对化肥使用、1986年开始对农药使用征税，即根据所用化肥中氮和磷的纯含量以及所用农药中活性成分的含量征收20％的价格调节税和5％的投入税。奥地利也在1986年引入一项政策，通过对化肥的有效成分征税或收费来保护土壤性状，这些税被称为“化肥税”或“土壤保护税”。在芬兰也存在着类似的对生产者的化肥使用征税的制度。在荷兰，为了减少由于牲畜排泄物造成的硝酸盐污染，1988年引入了一般收费和超额收费制度。对所有的畜牧养殖者征收一般费用，用于与排泄物有关的研究和咨询服务。对超出每年预期硝酸盐排放定额量的排泄物征收超额费，用于动物排泄物的清除、处理等费用（注：OECD.Agriculture and Environment：Issues and Policies[R]，Paris：OECD，1998）。
这类农业政策适用PPP原则是符合我们以上分析的。首先，对化肥或者农药征税或收费的目的是为了减少使用量，减轻农业生产的环境负荷，属于“环境污染的削减”而不是“环境效益的增加”。其次，在这些地区相对于农产品需求而言，已经存在相对较高的环境需求，一般认为过量使用化肥和农药已经超出了历史形成的农民财产权的范围，农业对环境造成的负面影响已经侵害了一般消费者的环境财产权。
在农业环境政策中，一些国家虽然认可了PPP原则，但是多少有一些保留。依据PPP原则，农民需要支付更多的污染控制费用，同时政府也给予一定的财政支持。例如，芬兰政府既支持这一原则，也对液体粪便的存放设施建设提供补贴（注：横川洋.发达国家的农业与农村环境政策.嘉田良平，西尾道德.农业与环境问题.农林统计协会，1999）。
更多的农业环境政策并不适用PPP原则。在德国1986年实施了一项试验性绿色休耕计划。政府根据土壤类型，向农民提供每公顷1000～1200马克的补贴，以换取农民将20％的土地休耕一年的承诺。在瑞典，根据1987年引入的一项计划，政府向1987年夏季至少休耕10％以上的耕地而秋季正常播种的农民支付每公顷100～2400克朗的补贴。同样在瑞典，愿意减少家畜生产的农民可以获得补贴。在西班牙，根据政府要求拆除一部分葡萄园可以获得50％来自葡萄牙政府、50％来自欧盟的补贴。在美国则规定耕种易受侵蚀土地的农民将会失去参加大多数政府补贴计划的资格（注：OECD.Agriculture and Environment：Issues and Policies[R]，Paris：OECD，1998）。上述政策主要是通过降低农业集约度，从而减少农业对环境的负担。之所以采用公共负担的方式，历史形成的农业财产权起到重要的作用。
PPP原则是与负的外部性的内部化相对应的原则。与此相反，与正的外部性内部化相对应的原则可以想象成“生产者补偿原则（Producer Compensation Principle，PCP）”。正的外部性内部化时可以对追加费用或损失利益进行补偿，即对环境效益的公费支付也很难说违背了PPP原则（注：OECD.Agricultural and Environmental Policies：Opportunities for Integration[R]，Paris：OECD，1989）。以下的农业环境政策与环境效益的增加有关，属于这一类型。在澳大利亚，对那些签订保护特定景观、野生生物栖息地协议的农户给予土地税减免的待遇。在欧盟的许多国家，对采取保护自然栖息地、自然资源、景观、野生动植物为目的的可持续农业方式给予补贴（注：OECD.Agriculture and Environment：Issues and Policies[R]，Paris：OECD，1998）。
我国从1999年开始启动的退耕还林还草工程，从环境改善的意义上讲可以认为是一种农业环境政策。根据规定，政府对参加退耕还林还草的农户给予粮食和现金的补贴。这项政策采取了公共负担的规则，但是其基本含义不尽相同。退出粮食种植改种经济林时，减轻了土壤流失等的环境负荷，属于“通过公共负担实现的外部不经济内部化”。而退出粮食种植改种生态林时，除了以上效果之外，还有环境效益增加的效果，同时包括了“通过共同公共负担实现外部经济内部化”的内容。
最早实施了ESA（环境易受破坏地区）计划的英国，进入20世纪90年代以后开始支付阻止农用地弃耕的补贴。与以上我们提到的一般农业环境政策不同，这样的补贴不是为了阻止集约农业经营，不是要“放弃”什么，而是为了从环境效益的角度增强农业经营，而是要求农户“做”什么，这种补贴被称为“积极支付（positive payment）”。这类政策的前提是，与弃耕相比环境负担极小的粗放式农业生产具有环境看护人的作用。
五、结论
OECD承认PPP原则是以建立公平的国际经济竞争秩序为目的的。PPP原则实施所依据的环境基准原本是各国不同的。尽管统一了费用负担的原则，只要各国仍然保留决定环境标准的自主性，就仍然存在反映各国特殊情况的余地。但是，如果由WTO建立统一的环境标准，那么各国强调各自独立性的余地就会进一步变小。因此，提出“财产权的分配状况”可以留下反映各国特殊情况的余地。从中可以窥视到国际化与国家主义之间的相互矛盾之处。
在刺激生产、扭曲贸易的农业补贴被否定的过程中，以环境为理由可以维持、调整或者新导入的公共支付，主要包括：（1）以收入补偿和生产调整为主要目的，以环境保护为次要目的的支付；（2）属于PPP原则适用例外的范围，为了减轻对环境的负面影响的支付；（3）虽然明显违背PPP原则，但是由于技术或者政治、经济、社会的原因不得不给予的支付；（4）适用PPP原则，购买与污染排放（环境破坏）有关的农民财产权的支付；（5）根据PCP原则，作为环境效益代价的支付。
在自由贸易不断推进、PPP原则的适用更加严格、需求从农产品向环境效益转移等前提下，农业环境政策的公共支付中，今后最有可能增加的恐怕是第（5）项。