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在欧洲一体化不断深化的同时，欧盟的规模也在不断扩大，已从最初的6国扩大到目前的15国，90年代末， 欧盟扩大计划又有新的突破，准备分几个步骤进一步东进和南下，力图将战后分裂的东西欧统一起来。欧盟将吸纳几乎所有的中东欧国家，包括波罗的海三国，同时正式确认了政治和经济重心主要在亚洲的土耳其的候选国地位，从而结束了多年以来与这个政教分离的伊斯兰国家的紧张关系。这一最新进程有可能使欧盟在2025年，最终扩展成一个由高加索到挪威北角、拥有28个成员国和5亿人口的联盟。届时，自20 世纪初以来饱受冲突和战争之苦四分五裂的欧洲大陆有望实现统一，欧洲媒体对此的评论是，“21世纪的欧盟开始形成”。
一、欧盟扩大进程的历史回顾与最新进展
1991年12月，欧盟（当时的欧共体）与波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克签订了贸易合作与联系国关系协定，之后到1996年，又先后与罗马尼亚、保加利亚、波罗的海三国、斯洛文尼亚签订了联系国协定，使欧盟同中东欧及波罗的海国家的经济关系大大迈进了一步。在1993年的哥本哈根首脑会议上，欧盟理事会提出，凡是与欧盟签订了联系条约国的国家，只要愿意成为成员国，都必须在“保护人权、巩固法制国家、引进市场经济体制”等方面达到入盟标准（注：1 ）政治标准：建立民主化的政体，国内政局稳定，实行多党制，尊重人才，尊重少数民族的权利；2 ）经济标准：实行能抵抗欧盟国家竞争冲击波的富有成效的市场经济体制，在欧盟内部统一大市场具备竞争力；3 ）法律标准：建立西方的法律制度，现有制度要同欧盟国家的法律制度相融合；4 ）同意马约规定的经货联盟和政治联盟标准，为将来加入经货联盟、实行单一货币、执行共同的外交和安全政策作准备。）。1994年底，欧盟埃森首脑会议提出了“东扩先期准备”战略，决定同中东欧联系国全面加强联系与合作，并决定邀请联系国首脑参加一年两次的欧盟首脑会议，正式提出联系国分期、分批或单个加入欧盟的构想。1997年6月， 对《马斯特里赫特条约》作出修改的阿姆斯特丹首脑会议虽未就内部机构改革达成协议，但仍宣布年底将公开参加入盟谈判的国家名单。1997年7月 16日， 欧盟委员会通过了《2000年议程》，建议从1998年1月起同6 国开始入盟谈判，同时提及因扩大而引出的2000—2005年共同农业政策改革、结构政策改革和财政框架问题。
在1997年12月召开的卢森堡欧盟首脑会议上，欧盟15国同申请入盟的中欧国家以及塞浦路斯启动了欧盟扩大进程。会议严格把关，决定将申请国分成两批，只准塞浦路斯等第一批6国从次年起参加实质性谈判，而认为第二批6国的条件不够成熟，只进行预备性谈判， 再根据它们的情况确定何时开始入盟谈判。欧盟希望以此减少中东欧国家的担心和疑虑。卢森堡会议为避免冷落了不能参加首批入盟谈判的国家，特应法国的倡议成立了“欧洲会议”，由欧盟15国和所有申请入盟的国家参加。但由于此次会议排除了土耳其进入下一轮扩大圈子的可能，安卡拉冻结了与布鲁塞尔的关系，拒绝参加欧洲会议。1998年3月， 欧盟开始与候选国中它认为政治和经济条件比较成熟的塞浦路斯、匈牙利、波兰、爱沙尼亚、捷克、斯洛文尼亚6国展开入盟谈判。
1999年12月10日至12日，欧盟15国国家与政府首脑赫尔辛基会议在欧盟扩大进程上迈出了一大步，此次会议同意新增罗马尼亚、斯洛伐克、拉脱维亚、立陶宛、保加利亚、马耳他6国为候选国， 并决定放弃分批谈判的做法，改为同时与所有候选国进行谈判。会议取得的一大进展是正式承认了土耳其的候选国地位。不过，参加赫尔辛基会议的官员们表示，由于土耳其尚未达到哥本哈根规定的标准，与其他12国不同，入盟谈判不会马上展开。首脑会议的声明重申，全部候选国必须接受欧盟的准则，包括关注人权和和平解决边界纠纷，这显然是暗示土耳其和希腊因爱琴海岛屿而发生的纷争。此次土耳其获得候选国地位的附带条件是：1）要求土耳其与希腊双方在2004 年前和平解决爱琴海诸岛的边界纠纷，否则将诉诸海牙国际法庭，而土耳其一直拒绝承认国际法庭对此纠纷的管辖权。2 ）否认土耳其在分裂的塞浦路斯入盟问题上有否决权，承认二十五年来分离的塞浦路斯。由于欧盟在会议决议中不再把塞浦路斯的统一作为该岛国入盟的前提条件，希腊政府同意了土耳其的候选国地位，塞浦路斯问题仅成为政治对话的一个方面，一旦重新统一的努力失败，欧盟理事会保留是否单独吸收希统塞浦路斯入盟的决定权，这样，会议在历来争议颇大的塞浦路斯问题（注：自1974年希族叛乱、土耳其军队进驻该岛北部平叛以来，塞浦路斯一直分属土耳其、希腊两部分统治，希腊敦促无论分裂与否，都将塞浦路斯岛纳入欧盟，法国及其他几个欧盟成员国则主张将完全成员国关系与是否解决争端联系起来。欧盟理事会目前强调，政治解决将减轻塞浦路斯的入盟难度，但非前提条件。欧盟15国在一份声明中呼吁由国际法庭调解领土争端，但文本未包含“严格期限”，并决定分裂的岛国能否成为欧盟成员要待1998年已开始的入盟会谈结束之后决定。国际法庭应当在解决边界争端中起到作用，时间定为2004年，这是首脑会议规定的在未得到解决的情况下对事态作出评估的时间。）上迈出了一大步。
二、欧盟决定加快扩大步伐的原因
欧盟加快深化与扩大步伐是出于一些众所周知的考虑，这包括：
1.保障欧洲的和平与稳定；
2.提高欧盟在世界多极化政治格局中的地位，谋取更大影响；
3.在欧洲推广和确立共同的价值观和行为准则；
4.由富裕地区帮助贫困地区赶上经济发展步伐；
5.共同支持东欧“民主政权”，更有效地帮助发展中国家解决问题；
6.以共同的环境政策有效解决生态问题。
欧盟长期奉行“先深化，后扩大”的战略，将主要精力放在内部大市场的建设上，在东扩问题上原本选择的是缓慢而平稳的道路。新千年之初，欧盟为全面扩张和改革做准备、决定加快蓄势已久的东扩进程，是内外因素交互作用的结果，欧盟希望抓住随着经济区的扩大出现的巨大机遇，果断地推动政治联盟的建设，从而在全球竞争中能长期立于不败之地。英、德、法等欧盟大国出于各自的利益和需要，都希望欧洲一体化建设能够尽快深入到中东欧地区，但是，长期留给中东欧申请国的冷面孔使它们入盟的热情有所下降，这让欧盟担心可能由此丧失实现欧洲统一的历史机遇；而将土耳其拒之门外，也会迫使作为北约成员国的土耳其另择门户。
除了上述原因之外，科索沃战争的影响因素不容忽略。欧盟从科索沃战争结束后得出结论，认为“构筑欧洲和平的唯一机会，就是一体化”。由于在科索沃战争期间，保加利亚、罗马尼亚等国从不同层面支持了北约的军事行动，作为回报，欧盟同意接纳这些国家为候选国。而土耳其由于其重要的战略地位，尽管欧盟认为它在民主进程与人权方面还有待改善，但也终于被纳入候选国之列。当然，这与希腊不再坚持反对土耳其入盟不无关系。
三、欧盟新增候选国带来的冲击波
赫尔辛基会议于1999年12月12日结束之后，各国国家与政府首脑都盛赞此届首脑会议的历史意义，欧盟委员会主席普罗迪称这是欧盟历史的“新纪元”，“结束了欧洲的分裂时代”，“揭开了欧洲历史的新篇章。”英国首相布莱尔称这是“建设和平欧洲的重要一步”，当时的欧盟轮值主席国芬兰总统利波宁称：“我们——包括土耳其在内——都将是一个幸福的大家庭。”并表示相信，十年后大部分候选国都会进入欧盟。当然，欧盟内部也不完全都是赞同的声音，欧洲议会中的联合左翼团体（GUE／NGL）领导人乌尔茨认为，在可能的情况下，给予土耳其候选国地位是一个错误的信号，而解决塞浦路斯问题不再成为该岛国入盟的前提条件这一决定倒是比较有益的，“否则如果一个自25年以来无视联合国决议的国家（指土耳其）拥有否决权，这会闹笑话的。”
德国总理施罗德称此次首脑会议“具有重要的历史意义”，他特别指出，欧盟是一个具有共同价值观的联盟，通过确立土耳其的候选国地位，可以推进该国的内部改革进程。但德国朝野各党对于欧盟此次对土耳其的做法多持担忧和观望的态度，认为欧盟可能走了一条非常冒险的路，它的新决定会给土耳其带来可以立即开始入盟谈判的印象，从而产生尽快加入欧盟的不切实际的期望。政要们警告不要过急吸收土耳其入盟，主张在吸收新成员之前必须就欧盟的地理边界进行彻底辩论，认为除了政治和经济标准之外，也要看到欧洲的文化和历史方面。他们认为，随着土耳其地位的确立，欧盟不得不接受一些无法履行的希望，并承担由此带来的巨大的政治与经济风险，确立太多的候选国只能延误与这些国家中进步最快、距离德国最近的国家例如捷克和波兰的谈判。当然，他们同时也承认，只要土耳其对候选国地位感兴趣，欧盟就别无选择，否则土耳其的内政可能会出现危险的发展趋势，逐渐背离欧盟的行为准则。
欧盟委员会扩大事务委员费尔霍伊根对于最新的发展趋势评价乐观，他认为“铁幕终于落下”，这是迈向联合欧洲的历史性步骤，他竭力为土耳其的候选国地位辩护，同时强调不向安卡拉作出其他承诺。德国联邦政府人权事务专员格尔特·波普警告，如执行对厄贾兰的死刑判决将是极大的退步，会在很长时间内排除土耳其与欧盟进入入盟谈判的可能，但认为土耳其总理在其他领域表现出积极合作的诚意，令人感到乐观。
由于宗教和文化的差异，土耳其人普遍有被欧盟疏离的感觉，在提出入盟申请长达12年之后，土耳其终于被吸纳入候选国俱乐部，这使得土耳其人终于可以“减轻心理障碍”。埃杰维特总理表示，这是最终认识到欧洲不能没有土耳其，而土耳其不能没有欧洲的结果。土耳其在同等条件下被接受为候选国这一事实是一大成功，土耳其在本地区发挥“关键作用”不仅对土耳其、而且对整个地区都是重要的一步。欧盟的决定最初在国内被大肆庆贺，塞姆外长称这是土耳其具有历史意义的一天，但是，最初的欢呼过去之后，人们已逐渐冷静下来，开始意识到土耳其在人权和经济方面任重道远，国内批评的声音越来越高，土耳其的报纸写道：“我们是候选国，但代价高昂”，“真正的问题现在才开始”。正如土耳其总理所说的那样：“有些东西是土耳其目前无法消化的，欧盟利用候选国资格这一强制手段向土耳其施压，要求其在几乎所有领域作出让步，土耳其被迫改变自己。
在土耳其的邻国希腊，欧盟的决定也引起了不同反响，支持和反对的力量持平，政府表示可以向土耳其提供本国在经济趋同中的经验，而反对党则认为政府改变态度是屈从于美国的压力。塞浦路斯（希属）总统克雷里德斯对赫尔辛基决议表示欢迎，再次邀请岛上的土耳其社会加入塞浦路斯代表团，一起与欧盟进行入盟谈判，而塞浦路斯土耳其人民团体领袖邓克塔什批评了欧盟的决定，认为欧盟基于“希腊的压力”作出了错误决定，并断然拒绝了克雷里德斯总统的邀请。
四、欧盟候选国范围扩大面临的问题
在经历了候选国范围的扩大之后，欧盟的扩大进程将面临真正的困难，这其中既有欧盟为东扩做准备、跟上变革的步伐完善自身的过程，也包括候选国本身的困难。
（一）欧盟机构改革
在为自己设定的2000年目标中，欧盟面临的最大挑战就是机构改革，欧盟希望在2002年底以前对它的机构进行全面而彻底的改革，以确保能够适应大规模扩张和吸纳新成员的计划，避免瘫痪，成为一个有效的管理机构。目前的机构是40多年前为只有6个成员国的欧共体设立的， 从未进行过彻底改革。赫尔辛基首脑会议决定，自2000年2 月初起启动政府间会议，开始就欧盟机构改革问题进行谈判，改建欧盟现有的决策和执行结构。
欧盟在东扩之前必须完成的机构改革中的核心问题是，如何在大国和小国之间保持力量平衡，包括部长理事会的表决制和欧盟委员会的规模。这里涉及到是否所有成员国都有资格在委员会派驻代表，是否应进一步削弱成员国的否决权（注：这样才能大胆放弃施加影响的可能，否则欧盟仍会对补贴和贸易利益争论不休。）。机构改革中几个最重要的既定目标包括：在欧盟的决策机构欧盟理事会中更多地以有限制的多数表决制取代一致表决制，以提高共同行动的能力；明确委员会委员人数、来源地及各自职责，在欧盟理事会中重新确定投票的分配，以便更好地反映各国的人口和经济实力；研究如何使欧盟的行政机构——欧盟委员会进行机构精简以调高工作效率；加强欧洲议会的作用。目前欧盟委员会的委员人数固定由20人组成，东扩之后，包括德、法、英、意、西在内的5个欧盟大国必须将派驻委员的人数由2名减少至1名。扩大到20 多个成员国之后势必有些国家无法参加委员会，这也可能引发新的矛盾。目前适用的规则有利于小国，而在申请入盟的国家中，只有波兰希望争取大国的地位。
欧盟委员会在1月份发布的机构改革白皮书中， 对提高这一欧盟行政管理机构的效率、简化程序作出一系列建议（注：包括对财务管理进行彻底调整，建立独立的审计部门；根据业绩和纪律考核来评估工作人员；在一些关键岗位——例如控制大部分欧盟支出的农业总干事——的任命上打破束缚；设立特别体制，有效管理委员会的一些特别业务；公布工作人员廉政准则等。）。在同有关国家政府、官员和欧洲议会进行磋商后，欧盟委员会将于3月份发表最后正式的改革战略， 其目的是在“文化、行为和态度方面带来根本性的变化”。计划于2000年底之前结束谈判，提交改建结果。
出于预算方面的考虑，欧盟必须在接纳新成员之前完成共同农业政策和结构基金政策改革。现在欧盟每年大约49%的预算资金用于共同农业基金，33%用于共同结构基金，在成员扩大之后，为援助新加入成员，估计欧盟要增加财政预算50—60%，这笔费用如何分摊又是问题，而且如何改革共同农业政策还难以定夺，赫尔辛基会议要求欧盟委员会制订协调欧盟整体财政援助的统一框架，以便为接纳新成员作准备。无论如何，由于机构和预算改革直接触及各国的根本利益，将会经历艰难的历程。
（二）候选国的问题
欧盟在加大扩大步伐的同时，丝毫没有放宽入盟标准，不提出统一的时间表，坚持“成熟一个，发展一个”的做法，在赫尔辛基会议上，各国首脑指出，目前在谈判之中的入盟候选国取得了重大进步，要求继续加强努力，欧盟将根据每个新的候选成员国的具体条件进行谈判，坚持个体性原则。
在进入候选国的圈子之后，中东欧国家都迫切要求尽快成为欧盟成员国，但是它们仍有漫长的路要走，在诸如核电站的安全和核政策、环保、消费者权益保护和自由商业竞争等领域还远未达到欧洲的标准。经济发展水平较高的波、匈、捷、斯洛文尼亚等国有望在3至5年内入盟，其中波匈捷三国一直是领头羊，这些国家的经济自1989年以来经历了衰退期和高增长期，目前已进入平衡发展的阶段，但还面临诸如产业结构不合理，管理机制落后，法制不健全等深层次问题。波兰经济在去年进入发展减缓期后，1999年经济增速继续放慢，全年为3.5%， 目前经济上仍存在诸多症结，包括生产结构不合理，大中型企业解困乏力。捷克虽然1999年全年经济仍为负增长，但由于执政的社民党将恢复经济增长作为优先发展的目标，2000年经济可望缓慢增长。匈牙利政局稳定，虽然受到科索沃战争及国内洪灾的影响，估计1999年经济仍旧可在1998年5.1%的增幅基础上达到4%。斯洛文尼亚经济总体出现上升趋势，估计1999年全年经济增幅可达3.5%，2000年可望增长4%。斯洛伐克是中东欧国家中吸引外资最少的国家，经济形势不容乐观，保加利亚、罗马尼亚也处于困难时期，保加利亚1999年全年增幅仅为1.5%左右， 罗马尼亚1997、1998年经济分别下降6.6%和7.3%，1999年仍有4.8 %的下降，但欧盟委员会主席普罗迪2000年1月13日在布加勒斯特之行中表示， 欧盟的目标是在几年之内使罗马尼亚在政治和经济上成为欧盟的一部分，欧盟打算于本年度提供6.4亿欧元的财政援助， 以实施具体的改革计划，这是罗往年从欧盟所获援助的4倍。
土耳其埃杰维特总理已明确宣布，土耳其达到具体谈判和成员国资格条件的速度“将快于预期”，但该国在人权和经济问题上无疑将面临艰难的历程，至少德国朝野的欧洲政策领导人一致认为它离一个完全民主的国家“差距甚远”，纷纷表示，吸收进入候选国的圈子不等于今后十年内就可以成为欧盟成员国，土耳其达到民主、人权、主要是经济的入盟标准还需要几十年时间，坚决拒绝仓促许诺，让土耳其尽快加入欧盟。就土耳其而言，欧盟特别强调其人权状况，这尤其针对库尔德工人党领袖阿布杜拉·厄贾兰（注：厄贾兰99年6 月以谋反罪及多重谋杀罪名被土耳其法庭判死刑。）的死刑判决，目前欧盟的所有成员国都已经取消了死刑。对此，埃杰维特兑现了他在赫尔辛基会议上的诺言，2000年1月12日，在联合政府会议上宣布暂缓执行厄贾兰的死刑， 先压住他的案子不递交给对此事有最终决定权的国会，安卡拉政府圈内人士猜测，土耳其希望以此决定尽快取消死刑，加快入盟进程。土耳其将和其他入盟国一样，得益于一项引导战略，激励国内变革，并获准参加共同体的项目和机构，从引导战略资金中，在今后三年共可望获5.4亿欧元，并可获准一系列至今被封锁的资金， 例如关税联盟财政备忘录资金、EIB信贷等。
五、欧盟扩大谈判的具体进程及前景
自2000年2月14日起，欧盟已与赫尔辛基会议上新确定的6个候选国正式开始接受加入欧盟的谈判，现在，欧盟同时在与12个候选国进行谈判。
每个有入盟意向的国家都必须接受严格评估，新开始谈判的国家可以紧接着其他国家，新的战略没有保证所有候选国将同时加入欧盟，或这些入盟谈判以同样的速度进行，新确定的候选国“有可能会在可接受的时间内超过那些已开始谈判的国家。”前提是在准备入盟的工作中取得进步，欧盟扩大委员费尔霍伊根将评估进步情况。入盟谈判的具体内容围绕总共30个主题进行，将避免过于繁冗的程序，在就每个主题谈判时，候选国应陈述自己的立场，表明什么时候自己将在何种条件下接受或实行欧盟的规定、指示和决定，尤其是声明是否需要过渡期。 在同6个老候选国的谈判中已就23个主题开展了谈判，有8到12 个主题的谈判已经结束，尚待谈判的一些最困难的题目包括：农业，结构基金，人员自由往来，司法与内务，财政监督和预算。2000年初，欧盟扩大委员费尔霍伊根打算提交一份若干国家履行哥本哈根经济标准的进展报告，而同6个新候选国的谈判实际上要到3月28日才能开始，欧盟的想法是就较容易的主题，如工业政策、中小型企业、教育、对外关系等同所有候选国谈判，而同进步较快的候选国，例如立陶宛、马耳他、斯洛伐克等将增加两三个主题。
很多申请入盟的国家政府坚持认为，它们将于2003年做好加入该组织的准备，并不断为使日期的确定明朗化而加紧施加压力，2000年欧盟15国将不得不确定谈判结束的期限，但也许没有一个候选国能够在赫尔辛基会议确定的接纳首批新成员的2003年1月之前做好入盟准备。 虽然欧盟各国首脑对赫尔辛基决定的历史意义评价一致，但对入盟日期态度谨慎，都不愿明确具体的入盟时间，对于候选国能否单独加入还是成组进入也是说法不一。欧盟官员多数人都认为2003年这个日期是不现实的，东扩更有可能在2004年或2005年变为现实。
虽然候选国数目的扩大可能会使得欧盟扩大进程拥挤难行，但总而言之，欧盟赫尔辛基首脑会议为20世纪欧洲的一体化进程划上了句号，也为21世纪欧盟前进的方向划出了路标，在世界政治格局多格化的发展进程中，赫尔辛基会议对于推动欧洲一体化建设前进具有深远的意义。