对我国中西部地区城市“低保”制度资金来源的博弈分析，本文主要内容关键词为：对我论文,国中论文,西部地区论文,低保论文,资金来源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国从1997年开始在全国范围内实施城镇居民最低生活保障制度（以下简称“低保制度”），截止2004年2月，低保制度已覆盖人口2260.1万人[1]，可以说这“最后的安全网”已基本织就，这是在中央和地方政府逐年加大财政投入的基础上完成了动态“应保尽保”的目标。下面，我们试图通过建立博弈模型来分析低保制度的资金问题。
一、低保制度资金来源的博弈模型
目前，我国低保制度的资金采用了多级财政共同负担的形式（中央财政不补贴北京、上海、江苏、浙江、福建、广东、山东等7个地方财政状况比较好的省市）。在1997年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》中规定低保工作的具体落实，由地方根据实际情况进行，中央政府给予必要的宏观调控与监督，对于城市低保工作，中央政府在宏观决策上负有主要责任。从开始的中央只出政策不拿钱到现在的多级财政共同负担，这一变化是各级政府博弈的结果。从表1可以看出中央财政从1999年起开始给低保资金补贴，以后补贴逐年增加。下面我们用博弈模型来分析这一格局的形成。
表1 1999～2003年中央和地方财政投入城市低保资金补贴
1999 2000
200120022003
中央财政投入（亿元）
4 8 23 46 92
所占比例（％） 27.02 42.44
42.32
60.93
省级及以下财政投入（亿元） 21.6
31.262.759
所占比例（％） 72.98 57.56
57.68
39.07
总计（亿元）29.6
54.2108.7
151
保障人数（万人） 265.9 402.6 1170.7 2064.7 2246.8
资料来源：《瞭望》2002年31期22～23，2002年数据来自《中国社会福利黄皮书2003》，2003年来自政府工作报告，民政部网站。
1.模型假设
①行为人有两个：上级政府和下级政府（包括中央政府与省级政府或者省级政府与地市级政府），两者均为理性行为人；②下级政府有先发优势。下级政府确定城市低保资金的总额时，根据自己的利益来核定城市低保对象总数，从而决定是否虚报人数。下级政府依照自己的价值取向选择行动策略，而上级政府则根据自己的价值判断来采取行动；③下级政府的行动有两种：实报低保对象数和虚报低保对象数。上级政府察觉虚报行为，就会选择惩罚或不惩罚；④上级政府不会因为下级政府当年的行为而对下年度的资金下拨产生影响。即这一博弈在下级政府首先采取行动后，由上级政府进行抉择，之后，二阶段博弈终止。
2.下级政府策略选择的损益
①下级政府实报城市低保对象时的收益为R[，0]R[，0]=I[，i]+∑M[，1]P[，i]，其中，I[，i]是地方贫困人口减少所带来的社会稳定及投资增长等社会经济收益。P[，i]分别是本地区符合城市低保条件的各类城市低保对象人数，M[，1]为本地区低保由上级政府负担的比例。成本为C[，0]=A+2∑M[，2]P[，i]，其中，A是本地区用于低保制度的其他支出，M[，2]为本地区低保由本级政府负担的比例。净收益为E[，0]=R[，0]=I[，i]+∑（M[，1]-M[，2]）P[，i]-A。
②下级政府虚报城市低保对象时的损益 虚报未被察觉而不受惩罚时的收益为R[，1]=I[，i]+∑M[，1]（P[，i]+△P[，i]），成本为C[，1]=A+∑M[，2]P[，i]，其中，△P[，i]为虚报的各类城市低保对象人数，净收益为E[，1]，E[，1]=R[，1]-C[，1]=I[，i]+∑（M[，1]-M[，2]）P[，i]-A+∑M[，1]△P[，i]。
虚报被察觉而受到惩罚时的收益为R[，2]=I[，i]+∑M[，1]P[，i]-αK，成本为C[，2]，C[，2]=A+∑M[，2]P[，i]+αH+αK，净收益为E[，2]，E[，2]=R[，2]-[，2]=I[，i]+∑（M[，1]-M[，2]）P[，1]-A-2αK-αH，其中，α为上级政府察觉的概率，0≤α≤1，K为上级政府制定的惩罚性扣除，H为上级政府的惩罚给下级政府带来的声誉损失。
3.上级政府策略选择的损益
上级政府在下级政府实报城市低保对象时的收益为R′[，0]=I[，i]+L[，i]，成本为C′[，1]=∑M[，1]P[，i]，净收益为F[，0]，F[，0]=I[，i]+L[，i]-∑M[，1]P[，i]。上级政府对下级政府的虚报有两种选择：惩罚与不惩罚。
①上级政府不惩罚的收益为R′[，1]=I[，i]+L[，i]，其中，L[，i]为该地区贫困人口减少所带来的全国社会经济协调发展的收益，成本为C′[，1]=∑M[，1]（P[，i]+△P[，i]）。净收益为F[，1]，F[，1]=I[，i]+L[，i]-∑M[，1]（P[，i]+△P[，i]）。
②上级政府惩罚的收益为R′[，2]=（I[，i]+L[，i]）（1-β）+αK，成本为C′[，2]=αQ+βG+∑M[，1]，P[，i]，其中，Q为上级政府对下级政府的监管成本，G为低保制度外部（即来自纪检、监察、法律等其他政府部门）对下级政府的监管成本，p为政府信息公开化的程度，0≤β≤1，净收益为F[，2]，F[，2]=（I[，i]+L[，i]）（1-β）+αK-（αQ+βG ∑M[，1]P[，i]）。
4.上级政府与下级政府的行为机理
现在我们根据图1所示的博弈模型进行倒向归纳。首先从第二阶段分析上级政府的策略选择，然后再从第一阶段分析下级政府的策略选择。
（1）上级政府的策略分析 从上述模型可以发现上级政府是否惩罚下级政府的边界条件为：F[，2]=F[，1]如果有F[，2]＞F[，1]，上级政府就会采取惩罚策略，即：
（1-β）（I[，i]+L[，i]）+αK-αQ-βG＞I[，i]+L[，i]-∑M[，1]△P[，i]若有∑M[，1]△P[，i]+αK＞αQ+βG+β（I[，i]+L[，i]）——等式1，成立，则F[，2]＞F[，1]。
等式左边有两项，∑M[，1]△P[，i]是下级政府通过虚报城市低保对象人数而从上级得到的财政拨款，在各地区低保水平已经公布的条件下，取决于虚报的人数厶△P[，i]，在上级政府严格检查下，△P[，i]是非常有限的，所以，∑M[，1]△P[，i]的值也是一个确定的量。K为上级政府对下级政府为惩罚性扣除，如果K较大，则下级政府无力承担，而且，在下级财政紧张的条件下，扣除将减少城市低保资金，直接影响城市贫困人口的生存，从而威胁到地区社会经济的稳定发展。如果出现这样的结局，与建立城市低保制度的初衷背道而驰，这是各级政府都不愿出现的事情。在我国城市低保制度的实际运作中，由于上级政府确信在严格管理下，不会出现虚报人数的现象，因此，也没有制定相应的惩戒措施。所以，惩罚性扣除只能很少，甚至近似于没有，即K≈0。在上级政府对下级政府的作弊行为觉察概率α较小的情况下，左边实际只剩一项∑M[，1]△P[，i]。
等式1的右边有三项，β（I[，i]+L[，i]）是政府信息公开对该地区和全国社会经济发展的影响，这是目前无法精确测定的值。其余两项中的一项是上级政府对下级政府的监管成本αQ，目前，在低保制度中，上级政府对下级政府的监管主要是通过年末的检查，在政府信息公开化程度β较低的情况下，上级政府要想经常了解下级政府的行为，只能依靠下级政府的汇报，上级政府想得到下级政府的真实信息比较困难，成本较高。另一项是来自低保制度外部的监管成本βG，在β较小时，来自外部的监管成本也很高，而且，由于同级政府部门利益的相关性，来自同级政府其他部门的监督力度相对不足。
图1 下级政府与上级政府的两阶段博弈模型
由此可见，右边的三项之和大于左边的∑M[，1]△P。所以，等式1不成立，即F[，2]＞F[，1]不成立，则上级政府不会采取惩罚策略。
（2）下级政府的策略分析 下级政府在预期到惩罚行为成为上级政府的绝对劣势策略后，选择策略前只需要比较不虚报的净收益E[，0]和虚报不被惩罚时的收益E1。如果有E[，1]＞E[，0]，下级政府就会选择虚报，反之亦然。即：
I[，i]+∑（M[，1]-M[，2]）P[，i]-A+∑M[，1]△P[，i]＞I[，i]+∑（M[，1]-M[，2]）P[，i]-A——等式2，由等式2可得∑M[，1]△P[，i]＞0成立，则E[，1]＞E[，0]。成立，即可得到下级政府的策略选择是：虚报。
至此，我们证明了下级政府和上级政府在虚报-惩罚博弈中的纳什均衡：下级政府选择虚报，上级政府选择放弃惩罚。
二、对策建议
“全国总工会2002年完成的一项调查显示，东部地区的城市贫困人口占全国城市贫困总人口的21.9％，中部地区占52.9％，西部地区占25.2％。”[2]中西部地区城市贫困人口多，地方经济不发达，仅靠地方财政解决本地区的城市低保资金有困难，所以中央财政从1999年开始对中西部地区城市低保资金提供补助，这一举措部分缓解了中西部地区资金缺口大与城市贫困人口集中的矛盾。但是，中西部地区城市低保资金缺口依然存在，低保制度给地方财政带来了压力，[3]而且，比较而言，中西部地区城市最低生活保障线普遍偏低，但是因为缺乏相应的监管制约措施，中央财政也不能全部承担西部地区城市低保资金。城市低保资金由最初的全靠地方财政逐步发展到目前的多级财政共同负担。这一机制是在上级政府和下级政府的博弈中形成的，多级财政共同负担是为了防止地方政府虚报人数的一个不得已的选择。
目前，我国城市低保资金主要来源于各级政府财政，这反映了国家在社会救助及城市反贫困方面不容推卸的责任。一些国际知名学者也肯定了这样的模式，巴尔（Nicholas Barr）认为“在中国这样一个地域如此之辽阔、情况如此之复杂的国家，建立全国的贫困救济体系是不可行的，建议贫困救助的组织工作应在国家的次级层面上进行。然而，如果中央政府承担贫困救济的费用，而由下级政府来管理的话，那么，下级政府就不会有积极性去考虑成本的约束。”[4]
从前面的博弈分析可以看出，目前，由于各级政府信息公开化程度不高，从而导致对下级政府的监管成本较高，这样，下级政府在核定城市低保人数中的虚报行为就有可能存在。解决这一问题的核心是政府体制的改革，政府信息公开化程度提高了，监管成本才可能下降，上级政府的博弈策略才有可能转向惩罚，从而将这一博弈的纳什均衡变为惩罚-不虚报。因此，加快政府信息公开化进程对解决城市低保资金问题有积极的作用。
应该看到政府体制改革并非朝夕可变，在这一相对缓慢的变化中，城市低保制度只有依靠本身的制度创新来保证它资金来源的可持续性，才能保证低保制度的可持续性。比较而言，下级政府对本地区城市贫困人口的信息了解程度要高于上级政府，信息经济学的发展使得委托-代理模型对这类信息不对称问题有了深入的研究，借助于这些研究成果，我们可以在城市低保制度的具体实施中引进新的组织管理形式。
已有其他国家的社会救助工作由社会中介组织来具体实施，例如，澳大利亚的社会救济由社会中介组织（Centerlink）来实施，政府将救济金发放委托给该组织（Centerlink），并由它来负责救济者资格的认定和救济金的发放。鉴于我国目前社会中介组织发展还不完善，有必要在民政部的领导下，将地方和基层的城市低保具体实施工作独立出来，发挥城市志愿者和有劳动能力的贫困人口来充实基层管理工作，培育和发展社会中介组织加入到城市反贫困工作中。对城市低保制度的组织管理创新研究是低保制度研究的一个重要方面，对我国城市低保制度的进一步发展完善有突出重要的意义。