中国缔结条约程序法的新发展
——《缔约程序法》与《缔结程序法实施条例(征求意见稿)》的比较视角分析
徐若蓓
郑州大学法学院，河南 郑州 450000
摘 要 ：所谓国际条约，是指“至少两个以上国际法主体意在原则上按照国际法产生、改变或废止相互权利义务的意思表示的一致”。①为了规范缔结条约的程序，我国于1990年颁布了《中华人民共和国缔结条约程序法》(以下简称缔结条约程序法)，该法以其规范性、原则性著称，但从另一方面来说过度的原则性规定也对具体的实施工作带来了很大的困扰。经过长达27年的摸索，终于出台了《中华人民共和国缔结条约程序法实施条例(征求意见稿)》，(以下简称《实施条例(征求意见稿)》)。综合众多专家学者的建议和意见，新法具有实用性强、可操作性强等优点，但也仍有不足之处。
关键词 ：缔约名义；《立法法》；港澳特别行政区缔约权
自1978年实行改革开放以来，我国实行全方位、多角度的对外开放，其中一个最重要和突出的表现就是积极地同其他国家和国际组织缔结各种双边条约、缔结或者加入各种多边条约。《缔结条约程序法》是为了规范我国的外交方面的缔结条约行为，它渗透在国际经济、政治和文化等众多领域，该法的出台有两个显著的作用：一是奠定我国良好严谨的大国形象，二是“有理有据”的维护我国合法权益。近些年来，由于缔结条约行为的逐渐增多，原有的《缔结条约程序法》已经无法满足实践的需要。
前些年，曾有全国人大代表团专门提出修改该法的提案，②对此，外交部联合有关部委和学术机构进行了相关专题调研。直到现在，为了规范条约缔结，加强条约管理，外交部在认真总结实践经验的基础上，形成了《中华人民共和国缔结条约程序法实施条例(征求意见稿)》(以下简称《实施条例(征求意见稿)》)，于2017年3月15日至4月15日向公众公开征求意见。在此，谨对《缔结条约程序法》与《实施条例(征求意见稿)》进行对比研究。
土地承包，即将土地给某些组织或是个人承包。土地承包出现在改革开放之后，各家各户都按照人口数量分得了一定数量的土地。在改革开放前，国家将土地所有权收回，所以人民群众获得食物的方式就是集体劳作，按劳动实际情况分得相应的食物或是额外奖励。但是经过长时期的探索，国家人为地将土地进行划分，慢慢出现了按人口分配土地。尽管这个时期土地只是允许农民使用，但还是出现了很多农民在种植过程中对土地进行了交易，出现了土地流转，实际上，土地流转是对土地交易的又一解释。
一、《缔结条约程序法》与《实施条例(征求意见稿)》的对比分析
《中华人民共和国缔结条约程序法实施条例(征求意见稿)》分为八章，分别为(一)总则、(二)缔约名义、(三)条约谈判及签署、(四)条约审批、(五)条约审核、(六)条约审批后程序、(七)特别规定、(八)附则。全文共计五十五条。较之前的《缔约程序法》更加的具体明确，特别是对于一些条约谈判的细节规定。自1990年12月28日施行以来，已适用27年，它的规定较为原则，难以完全满足对外缔约的实践需要，所以实施条例的出台可谓是“及时雨”，在众多法学学者的企盼之下“千呼万唤始出来”，对此我们应该注意的是并非出台地实施条例，其体系与内容就都是妥善的，该征求意见稿就是让法学界同仁各抒己见，提出自己的看法和意见。
(一)关于法律适用方面：《缔结条约程序法》在第2条和第18条分别几乎以一样的结构和语言规定了我国与外国、国际组织缔结条约和协定的程序，外国与国际组织两个缔约对象分列于两个条文，一个列于约文首部，一个列于约文尾部，容易使人产生误解，似将缔约对象割裂开来，有等级划分之嫌，在《实施条例(征求意见稿)》将两个缔约对象合二为一，都并入第二条。随着全球化进程的推进，国际组织的发展与壮大不容小觑，成为第二大缔约对象，与实体国家的地位在缔约能力方面一式一样。
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(四)关于增补香港和澳门缔结条约的规定③。在《缔结条约程序法》中，不难看出，没有丝毫关于香港和澳门特别行政区(以下简称：港澳)的规定。《缔结条约程序法》是1990年批准实施的，当时港澳还未回到祖国怀抱，至今这两个地区已经回归了二十几年。《缔结条约程序法》对此应该早有规制，却空白已久，这里面的原因是多样性的。实际上由于港澳在我国的特殊地位，《香港基本法》和《澳门基本法》通过授权的方式使港澳在与其它区经济、社会事务有联系的方面获得了较广泛的缔约权，但《香港基本法》和《澳门基本法》对港澳缔约权的具体问题也没有做出规定。④虽然从理论上说，一个国家内部的地方实体是可以成为条约的缔结主体，但是从根本上来说还是应该看国内法是否给予其必要的授权。虽然条约的缔结适用国际法，但缔约机关的资格却取决于有关国家的国内法。以香港为例，有统计数据显示，截止到2012年1月1日，仅双边协定一类，香港回归后根据中央授权自行缔结并生效的就有124项。⑤《实施条例(征求意见稿)》在第七章特别规定之中，对于香港澳门地区缔结条约征询意见的内容、程序在第51条至54条做出了明确规定。
(三)条约谈判、签署及审批问题。在新的《实施条例(征求意见稿)》中，三个缔约主体进行双边及多边条约谈判，增加了具体的谈判、签署和审批的细节问题，比如谈判和签署需请示的具体要求和内容，全国人大常委会决定批准和报请国务院核准的相关材料。第13条的签署请示的内容要求，第21条和22条还有关于报送审核应当附送的材料的具体显示，这无疑在一定程度上增强了可操作性，对于启动谈判的请示及报送审核等一系列问题都有具体的时间规定，比如不少于20个工作日等。对于条约生效的审批问题，我们看到在《缔结条约程序法》中的第7条和第10条，规定了批准、核准、备案和登记四中生效方式。而《实施条例(征求意见稿)》对这四种形式特别是批准、核准这两种形式进行了细化，位于第17条和第18条。
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(二)关于缔约名义方面，《缔结条约程序法》指出了拥有缔约名义的主体有三个，分别是中华人民共和国、中华人民共和国政府和中华人民共和国政府部门。只是简单的列举，并没有具体阐明三种主体具体的缔约能力与范围，这有很大的模糊性，在实务中很难操作。《实施条例(征求意见稿)》对此进行了细化，分别用具体条文来规定了三个缔约主体的缔约范围，使得各个主体都有其对应的缔约范围，避免了交叉与竞合，更能明确各自的职能范围，防止错漏与空白之处，形成严密的体系性。需要补充的是，例如关于全权证书的体现，《维也纳条约法公约》第7条第2项第1款有相关规定，按照国际法，特别是依循联合国大会和安全理事会的实践，国家元首、政府首脑和外交部长，只要是进行缔约的相关行为，就无须出具全权证书，直接被认为代表其本国进行谈判。关于条约法的谈判、约文的起草和议定问题在《缔结条约程序法》及《实施条例(征求意见稿)》中是没有太多的体现的。国际法与国内法的衔接与过渡，这一点值得关注。
二、《缔结条约程序法》及《实施条例(征求意见稿)》仍有不足
②2008年3月全国人大会议期间，海南省代表团曾向大会提交了尽快修改《中国人民共和国条约程序法》的议案[EB/OL].http: // www. hinews. cn/ news/ system/ 2008/03/14/ 010214417. shtml，2017-6-15.
并发恶性心律失常的急性心肌梗死患者血清25-羟维生素D3、中性粒细胞／淋巴细胞比值及心肌酶学指标的变化…………………… 李长风 周彬 石光耀 等（6）767
还有，对于港澳自行缔结条约的问题，应该制定一些限制，不能缔结有关外交和国防的国际条约。有学者认为，《香港基本法》第151条和《澳门基本法》第136条赋予了港澳有权在经济化等非政治性领域签订和履行有关协议，所以对于这类协议可以不上报全国人大批准而直接由特区政府批准，这种观点的确是值得商榷的。⑥
①李浩培.条约法概述[M].法律出版社，2003.1.
三、结语
③张磊.论香港特别行政区与澳门特别行政区缔结国际条约的法律权力——以修订我国《缔约条约程序法》为视角[J].政治与法律，2014(9)：24-35.
[ 注 释 ]
最后，在条约解释方面，无论是旧法还是新法都无太多涉及。我国的《缔结条约程序法》只规定了作准文字，并没有具体规定解释主体、解释效力和规则、解释的权力制约及程序等相关内容。根据我国法律，最主要的解释机关是全国人大常委会，但在现实生活中，却是最高司法机关。“国际法规则鲜少能获得精确表达”，不同的国家对《维也纳条约法公约》第31条、第32条的解释是不同的，条约解释是需要专门的程序和准确的解释的。⑦我国宪法及法律目前还没有对条约解释的相关内容进行明确的规定，这点是需要学术界来建言献策的。
我国《缔结条约程序法》规定具体化，但并没有规定国家主席缔结条约的资格。我国《宪法》第67条第14款明确规定全国人大常委会“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”，第81条规定国家主席“批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”。《缔结条约程序法》第3条第3款的规定可以看出，国家主席没有主动缔结条约的权力，一切还需要看全国人大常委会的决定，这是完全与事实不符的。从近些年的实践可以看出，国家主席同外国国家元首缔结的条约不在少数，主要都是一些友好合作条约，多半是“睦邻友好合作条约”，这是一种体现国家之间密切关系的双边条约，是十分重要的外交成果的展现。立足于理论与实践的结合，《缔结条约程序法》是原则性的内容，而《实施条例(征求意见稿)》是偏重于实体性的内容，所以原则上没有规定，则后者也未添加进去，这到目前为止的确还是一个亟待解决的问题。
《缔结条约程序法》和《实施条例(征求意见稿)》在我国外交的缔结条约发展上起到了重要的作用，说明了我国逐渐的重视程序法规则，提倡“有法可依”，增强了对外缔结条约的规范性，保障了我国对外交流与合作的安全性，进而促进其健康发展。但并不表示已经无须修改，还是存在不切合实际的部分，所以借鉴国外先进国家的实践经验，结合本国的实际情况，继续完善下去，便能成为一部全面、系统的《中华人民共和国缔结条约法》。
④曾令良.论我国《缔结条约程序法》的完善[J].政治与法律，2014(9)：2-9.
⑤徐树，李浩然.论香港特别行政区参与国际条约的理论与实践[J].甘肃政法学院学报，2012(11)：114-122.
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⑥袁古洁，丘志乔.香港、澳门回归后的部分缔约权及条约适用[J].华南师范大学学报(社会科学版)，2001(2)：17-22.
⑦See Richard K Garadiner，Treaty Interpretation，Oxford University Press，2008，at 29.
参考文献
[1] [英] 安托尼.奥斯特，著，江国青，译.现代条约法与实践[M].北京：中国人民大学出版社，2005.
[2] 《中华人民共和国缔结条约程序法实施条例(征求意见稿)》[Z].2017.
[3] 《中华人民共和国缔结条约程序法》[Z].1990.
[4] 国际条约.《维也纳条约法公约》[Z].1980.
[5] 冯寿波.论我国条约解释主体制度的完善[J].政治与法律，2014.
[6] 谢新胜.中国的条约缔结程序与缔约权——以《缔结条约程序法》立法规范为中心的考察[J].华东政法大学学报，2012.
中图分类号 ：D
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379-(2019)04-0140-02
作者简介 ：徐若蓓(1992-)，女，汉族，河南鹤壁人，法学硕士，郑州大学法学院，国际法专业，研究方向：国际法。
标签：缔约名义论文; 《立法法》论文; 港澳特别行政区缔约权论文; 郑州大学法学院论文;