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中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1009—3176（2006）03—066—（10）
一、中国已进入高社会风险的发展阶段
以市场经济为路径的工业化过程也是一个高风险的社会。在各种风险中，几乎所有社会群体都不可避免地面临着巨大社会风险，降低和化解社会风险依赖于国家的社会政策体系和社会的风险共担机制。
社会风险主要包括工伤、失业、生病、因年迈而失去劳动力、因贫穷失去教育机会、儿童因失去父母而无法正常成长、公共卫生危机及各种天灾人祸等。它导致一部分公民不能享有基本的生活条件，也失去平等的发展机会。社会政策的功能就是保障公民免除市场经济和工业化过程中的社会风险，主要通过建立工伤保险、失业救助、医疗保险、养老保障、义务教育、住房福利、最低生活保障和属于公共政策体系的公共教育、公共卫生体系等制度来保证。
改革开放以来，中国的经济发展伴随着巨大的经济转型和社会变迁。这种转型打破了中国原有的社会平衡状态，摧毁了一部分传统体制下化解社会风险的机制，致使社会风险在不同地区、不同群体中以不同方向、不同速度积聚起来。当前，中国整体上已进入一个高社会风险的发展阶段，其中有部分社会群体则进入高端社会风险区。
中国进入高社会风险的发展阶段后，农村居民和城市居民面临共同的社会风险，但享有的社会保障机制却有天壤之别，这对于化解中国整体的社会风险显然是很不利的。中国应当充分借鉴欧洲福利国家的经验，逐步建立全面、可持续的社会政策体系，提高社会保障的覆盖面，特别是向作为中国人口主体——农民倾斜，加强对社会弱势群体的保护，全面提高中国的社会安全度。
二、中国城市居民和农村居民面临的社会风险
在以工业化、城市化和市场化为特点的现代化变迁和经济转型中，中国农村居民面临的社会风险也从农业社会性质转向了工业社会性质，与城市居民面临的社会风险趋同。无论是在城市还是在农村，又都有相对弱势的群体，面临着更高的社会风险。
1.城市居民面临的社会风险
城市化伴随着工业化，城市居民面临的主要是工业社会的风险，具体体现在工伤、失业、疾病、养老、住房、公共卫生和教育等方面。在从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，城市居民从“单位人”向“社会人”转变，铁饭碗被打破，大部分社会风险从单位属性转变为社会或个体属性，社会风险的化解更多地依赖于整个社会的保障体系和抗风险机制，或者个人参与的商业保险。
市场经济体制的建立和完善、开放型经济的发展，极大地解放了生产力，充分释放了中国经济增长的潜力。但是，即使在作为社会中心的城市，也不是所有居民都均衡地享受到了经济发展带来的好处和利益。事实上，在经济转型和企业转制过程中，城市里出现了一个具有相当规模的城镇弱势群体。除了原有的城镇“三无人员”以外，城镇弱势群体主要包括下岗、失业、待业人员，效益欠佳企业的职工及部分离退休职工和他们的赡养人口。
城镇弱势群体由于收入微薄，而城市生活成本又相对较高，他们处于城市社会的边缘，面临的各种社会风险都相当高。而且，即使他们按照政策享有社会保障，但是在现实中由于种种原因并不能完全落实这种保障。城镇弱势群体应是城市社会保障体系需要重点考虑的对象，不仅应完善最低生活保障制度等社会保护机制，提高其抗御各种社会风险的能力，而且还要加强再就业和教育培训等社会促进机制，使其能有机会从根本上改变自己的弱势地位。
2.农村居民面临的社会风险
在改革开放以前，中国农村居民面临的主要是农业社会的社会风险，但由于具有以集体经济为依托的共同分担机制，个体风险相对较小，同时传统的靠子女赡养老人的家庭抗风险机制仍发挥着巨大的作用，农村居民很少面临失业、疾病、养老等社会风险的重大挑战。
改革开放以后，特别是随着工业化、城市化、市场化步伐的加快，农民面临的社会风险性质发生了根本改变，由农业社会的社会风险转变为工业化社会下的社会风险。农民开始同样面临工伤、失业等工业化风险，却没有和城市里一样的抗风险机制。农村的合作医疗制度也随着集体经济的瓦解而解体，疾病重新成为农民的重大社会风险，市场化条件下高昂的医疗费用成为农民潜在的巨大负担，因病致贫的现象相当普遍。农村居民子女数量减少、长期外出打工而收入低微等因素导致传统的子女赡养老人体系有所削弱，而且因为老龄化现象等因素导致赡养负担加重，农村居民的养老风险也在不断积聚。集体经济的解体也使农村失去了公共卫生的资源，使农村居民面临大范围的传染病和地方病的威胁，公共卫生状况严重恶化。农村的教育资源也远不如城市，农村孩子的教育机会往往因为贫困而被剥夺。
在中国农村中，有一些群体面临更大的社会风险，其中失地农民和农民工尤其值得我们关注。随着城市化进程加快，农村集体土地大量被征用，失去赖以生存土地的农民越来越多。土地对中国农民具有特殊的意义，它是大多数中国农民安身立命的基础，集多种功能于一身，是农民就业、养老的最基本、最可靠的保障。在现行的土地制度和政策安排下，农民失去土地等于失去了生产资料，失去了收入来源和生活来源，加上他们知识结构单一、综合素质低，缺乏应对市场竞争的信心和能力，失地就意味着失业，这部分人群社会保障能力比较差，面临巨大的社会风险。失地农民已经成为“种田无地、上班无岗、社会保障无份”的新“三无”人员，他们面临多重困难：法定征地补偿不足以解决长远生计；缺乏稳定、可靠的谋生渠道；缺乏基本的社会保障；从农民向市民转变需要经过较长的心理适应和磨合过程。我国快速城市化进程让失地农民数量越来越多，实际上把农村隐性失业问题转变成城市显性失业问题。据统计，全国享受最低生活保障线的群体中，约有20％是失地农民，有些城区高达80％以上，从而给城市就业和社会保障工作造成比较大的压力。
另外，随着改革开放的深入发展，大量的农村劳动力进入城市和沿海发达地区务工是我国工业化、城市化、市场化和农村现代化过程中的一个必然趋势。农民工群体的出现对中国城市和工业化地区的发展作出了重要贡献。但由于农民工自身受教育水平较低，又受到户籍制度限制和其他各种“社会排斥”等，长期以来，他们的社会地位和社会身份没有发生明显改变。现有的户籍管理制度是农民工所面临的劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面差别与歧视的制度基础，也是改革过程中迄今为止变化最小和最为缓慢的社会经济制度之一。城市农民工在就业上受到职业、工种限制，还经常强制性地被收取各种管理费；在社会保障方面，城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，而城市农民工则基本不享受这些保险待遇，用工单位很少为所雇佣的农民工办理社会保险，甚至就是保障人的生命健康的工伤保险，有的单位都不愿意办；观念上的歧视也是很明显的，城里人和农村人“同工不同酬”的现象很普遍。
3.农村居民面临的社会风险已与城市居民趋同
农村居民与城市居民一样，都面临工业化社会带来的各种社会风险，包括工伤、失业、疾病、养老、教育、公共卫生等多个方面。从社会风险强度看，农村居民在义务教育和公共卫生等方面的整体社会风险比城市居民大，很可能会在较大范围受到波及。由于农民收入水平总体偏低，发生工伤或生大病、重病，对农村居民的打击都是难以承受的，农村因病致贫、因病返贫的现象经常发生。失地农民和农民工是特别容易受到社会风险打击的群体，而且也是容易受到社会排斥和不公平待遇的群体。城市居民中，以下岗、失业人员、低收入职工、部分退休职工家庭为主体的弱势群体，教育、住房等方面的条件较差，在面临疾病、公共卫生、养老等方面的社会风险时，抗御能力较弱。
三、中国城市居民和农村居民的抗风险机制
中国当前的社会保障机制主要是为抵御城市化、工业化过程中城市居民面临的社会风险设计的，这套抗风险机制涵盖工伤保险、失业保险、医疗保险、基本养老保险、公共卫生体系、住房福利等领域，它覆盖了城市居民的主体。由于户籍制度的严格控制，农村居民几乎完全被排斥在国家社会保障体系之外。传统体制下农民赖以抵御社会风险的集体经济分配制度、农村合作医疗保健制度、集资办学制度、“五保”制度等也因计划经济向市场经济的转型而解体，农村居民就此完全暴露在工业化社会风险之下。
1.城市居民的抗风险机制比较完善
根据中国国务院新闻办公室2004年9 月发布的《中国的社会保障状况和政策》白皮书①，中国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。社会保险是社会保障体系的核心部分，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。从这个报告的通篇内容来看，这些社会保障制度主要是根据城市居民的特点来设计的。应该说，当前我国城市社会保障制度的框架已基本成型，正进入一个逐步健全和完善的阶段。
中国的基本养老保险最初只覆盖国有企业和城镇集体企业及其职工，从1999年开始逐渐扩大到外商投资企业、城镇私营企业、其他城镇企业、城镇个体工商户和城镇灵活就业人员。截至2003年底，全国基本养老保险参保人数达15506万人，其中参保职工11646万人。2003年，企业参保退休人员月平均基本养老金为621元。
我国1999年颁布的《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位及其职工必须参加失业保险。2003年底，全国参加失业保险人数达10373万人，全年共为742万失业人员提供了不同期限的失业保险待遇。失业保险金标准由各地方政府按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平确定。失业人员在领取失业保险金期间患病，可领取医疗补助金；在领取失业保险金期间死亡，其遗属可领取丧葬补助金和遗属抚恤金；在领取失业保险金期间还可享受职业培训和职业介绍补贴。同时，1998年以来，中国政府还建立了以国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障为内容的“三条保障线”制度。从2001年开始，实行国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险并轨，国有企业不再建立新的再就业服务中心。
在先行试点的基础上，中国政府于1998年颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国推进城镇职工基本医疗保险制度改革。截至2003年底，全国参加基本医疗保险人数达10902万人，其中参保职工7975万人，退休人员2927 万人。基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位和职工，包括所有机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位的职工和退休人员。城镇灵活就业人员也可以参加基本医疗保险。
中国政府还建立了职工的工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的工伤保险制度。2004年1月，国家颁布的《工伤保险条例》实施后， 工伤保险的覆盖范围迅速扩大，截至2004年6月底，参加工伤保险的职工人数达4996万人。国家于1988 年开始在部分地区推行生育保险制度改革。2003年底，全国参加生育保险的职工有3655万人；2003年全年共有36万名职工享受生育保险待遇。
1999年，中国政府颁布《城市居民最低生活保障条例》。条例规定：对持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活标准的，均可从当地政府获得基本生活物质帮助；对无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，可按当地城市居民最低生活保障标准全额救助。保障标准的制定主要依据城市居民的人均收入和人均生活消费水平、上年物价水平、生活消费物价指数、维持当地最低生活水平所必需的费用、需要衔接的其他社会保障标准以及维持吃穿住等基本生存所需物品和未成年人义务教育费用等，同时还考虑当地经济社会发展水平、本地符合最低生活保障条件人数以及财政承受能力等情况。城市居民最低生活保障资金由地方政府列入财政预算。对财政确有困难的地区，中央财政给予支持。截至2003年底，全国领取城市居民最低生活保障金的人数为2247万人，月人均领取58元；当年全国各级政府财政支出最低生活保障资金156亿元，其中中央政府对中西部困难地区补助92亿元。
城镇居民还根据自身条件享受不同层次的住房福利。1994年，住房公积金制度在城镇全面推行。1999年，国家颁布《住房公积金管理条例》，并于2002年重新发布，使住房公积金制度逐步纳入法制化和规范化轨道。住房公积金具有义务性、互助性和保障性特点，是中国政府为解决职工家庭住房问题的政策性融资渠道。住房公积金由国家机关、事业单位、各种类型企业、社会团体和民办非企业单位及其在职职工各按职工工资的一定比例逐月缴存，归职工个人所有。截至2003年底，全国建立住房公积金职工人数达6045万人，累计归集公积金5563亿元，职工因购建住房和退休等支取1743亿元，累计发放个人住房贷款2343亿元，支持327 万户职工家庭购建住房，为改善居民家庭住房条件发挥了重要作用。1998年，中国还确定发展经济适用住房，由政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，向符合条件的城镇居民家庭出售或出租具有保障性质的政策性商品住房。从1998年到2003年，经济适用住房竣工面积达4.77亿平方米。1998年以来，中国政府还积极推进廉租住房制度建设，不断完善廉租住房保障政策，以财政预算安排为主、多渠道筹措廉租住房资金，实行以住房租赁补贴为主，实物配租、租金核减为辅的多种保障方式，对住房面积和家庭收入在当地政府规定标准之下的家庭，根据一定程序给予安排，保障其基本要求。2003年，全国已有35个大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。
除了以上社会保险和住房福利制度逐步完善、覆盖面进一步拓宽以外，中国城市的社会福利、优抚安置、社会救助制度也比较完善，并得到较好地落实。可见，大部分城市居民已经基本具备抵御社会风险的各种机制，城镇弱势群体也已被纳入考虑。
2.农村居民的抗风险机制相当薄弱
中国农村人口占全国人口的大多数，经济发展水平较低，正因为如此，虽然改革开放后农民已被卷进市场经济和工业化浪潮、面临与城市居民同样的社会风险，国家在农村还只能实行与城镇有别的社会保障办法，农民依然只能依靠家庭供养、自我保障、家族互助式的传统保障机制来抵御和化解社会风险。但是，随着计划经济向市场经济体制转型过程的进行，农村集体经济解体，失去了分散社会风险的组织基础和物质基础，传统的农村合作医疗保健和公共卫生体系、由子女赡养老人、集资合作兴办教育以及“五保”等传统抗风险机制也都瓦解或削弱。城乡二元分割体制又使农村难以获得更多的公共财政支持来化解风险，农村居民依靠传统机制根本就无法抗御工业化带来的社会风险。
面对这些严峻挑战，国家也在农村养老保险制度、农村合作医疗制度、农村社会救助制度等方面进行了新的探索和试点。上个世纪90年代以来，我国部分地区根据农村社会经济发展实际，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，建立了个人账户积累式的养老保险制度。2003年底，全国有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5428万人参保， 积累基金259亿元，198万农民领取养老金。2004年，中国政府开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点：农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金，直到亡故为止， 奖励扶助金由中央和地方政府共同负担。
另外，为保障农民的基本医疗需求，减轻农民生大病带来的经济负担，缓解因病致贫、因病返贫现象，国家从2002年开始尝试重建以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，政府、集体和个人多方筹资，在30个地区的310个县（市）进行试点。截至2004年6月，覆盖9504万农业人口，实际参加人数6899万人；共筹集资金30.2亿元，其中地方各级财政补助11.1亿元，中央财政对中西部地区补助3.9亿元。
在社会救助方面，1994年国务院颁发《农村五保供养工作条例》，规定对农村村民中符合条件的老年人、残疾人和未成年人实行保吃、保穿、保住、保医和保葬（未成年人保义务教育）的五保供养。为解决部分生活不能自理五保老人的照料问题，各地相继兴办敬老院，将这些人员集中供养，并逐步发展成为五保供养的一种重要形式。2003年底，全国实际五保供养人数为254.5万人，敬老院2.4万所，集中供养五保对象50.3万人。在农村低保方面，国家针对各地区经济发展不平衡和地区间财政经济状况差异大的实际，鼓励有条件的地区探索建立农村最低生活保障制度，其他地区则坚持“政府救助、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，建立特困户基本生活救助制度。同时，对患病的农村困难群体实行医疗救助。截至2003年底，全国享受最低生活保障和特困户生活救助的农村特困人数为1257万人。
四、中国城市居民和农村居民的抗风险能力和社会风险承受程度
改革开放以来，中国经济快速增长，城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入都稳步提高，但是在城乡居民人均收入水平稳步提高的同时城乡居民收入差距却越拉越大。这使得农民在面临与城市居民同样的工业化社会风险时，不仅没有相应抗风险机制，而且与城市居民相比抗风险能力要弱得多。由此可以看出，综合评估中国城市居民和农村居民面临的社会风险、拥有的抗风险机制和具备的抗风险能力，农村居民处于明显弱势。
1.农村居民的抗风险能力比城市居民弱
农村居民的抗风险能力比城市居民弱，可以从城乡收入分配和再分配差距不断扩大的趋势中看出。我们下面来考察城乡居民人均收入水平差距、金融资产差距和社会保障差距这三个方面的城乡收入分配差距。
从1978年至2002年，城镇人均可支配收入从343.4元增加到7702.8元， 按可比价格计算年均增长6.68％。同期，农村人均纯收入从133.6元增加到2475.6元，年均增加7.18％。在城乡居民收入都不断提高的同时，城乡居民人均收入水平差距总体呈现出不断扩大的趋势，从1978年的2.57倍增加到2002年的3.11倍，平均差距为2.34倍，年均增长0.80％。不过，在这个过程中，城乡居民收入差距也有一些反复（见图1）。具体来说，中国城乡居民人均收入水平差距经历了先缩小、后上升、 再缩小、再上升的过程。从1978年到1984年，农村经济体制改革先行一步，农村居民人均纯收入迅速增加，而城市经济体制改革尚未全面展开，城镇居民人均可支配收入增长幅度不大，城乡居民收入差距迅速缩小，达到了改革开放以来的最低点，由1978年的2.57倍下降至1984年的1.54倍。从1984年到1994年，城市经济体制改革全面展开，城乡收入差距急剧扩大，由1984年的1.54倍上升至1994年的2.86倍，到达一个高点。从1994年到1997年，国家采取了一些提高农村收入水平、缩小城乡收入差距的措施，使得城乡收入差距从1994年的2.86倍下降至1997年的2.47倍。但从1997年开始，城乡收入差距重新扩大，并达到新的高点，由1998年的2.47倍扩大到2002年的3.11倍。②
图1 中国城乡收入差距变化趋势（1978—2002年）
随着城乡居民人均收入水平差距的扩大，城乡居民金融资产的差距也在逐渐扩大，而且金融资产的差距更甚于收入的差距。在改革开放之初城乡居民收入差距是收入分配差距的主要表现形式，随着城乡居民收入水平的不断提高，居民多余的收入转化为存款、债券与股票等金融资产，由于城乡居民在收入水平以及在转化金融资产能力与便利条件等方面的差异，导致城乡居民金融资产差距持续扩大。据有关调查，城乡居民总量金融资产差距由1980年的2.1倍上升到2000年的4.0倍。1980年城乡居民金融资产总量之比小于收入之比，但到2000年，城乡居民总量金融资产的差距明显高于收入的差距。同期，城乡居民人均金融资产差距更高，由1980年的9.5倍上升到2000年的11.1倍（见表1）。
表1 城乡居民总量金融资产与人均金融资产比较
年份 居民总量金融资产居民人均金融资产
城市（亿元） 农村（亿元） 总量比 城市（元） 农村（元） 人均比
1980 542
258
2.1 305 32 9.5
1985 2745 1140 2.4 1276135 9.5
1990 9519 3387 2.8 3113405 7.7
1991 14588 3225 4.5 5217367 14.2
1992 18588 4270 4.4 6733477 14.1
1993 23361 5559 4.2 8315614 13.6
1994 30397 7289 4.2 10574
800 13.2
1995 37711 9159 4.1 12617
100312.6
1996 46987 10874 4.3 15219
118812.8
1997 54369 14677 3.7 17030
160110.6
1998 62599 19488 3.2319321
21099.2
1999 68079 20422 3.3 19805
22318.9
2000 83874 20746 4.0 24828
223511.1
资料来源：转引自“中国改革与发展报告”专家组《中国财富报告——转型期要素分配与收入分配》，上海远东出版社2002年版，第183—184页。
城乡居民除了收入差距和金融资产差距外，在收入再分配或社会保障方面也存在相当的差距，这点在前面分析抗风险机制的时候已经提到。事实上，城乡居民的社会保障差距在原来传统的计划经济体制下已经存在，而改革开放以来城乡居民社会保障方面的差距呈现愈加扩大之势。建国之初，国家就通过颁布有关法规，在城镇构建了较为完备的社会保障体系，在养老、医疗和其他方面为城镇职工提供了较好的保障。而在农村则并不存在与城镇相对应的社会保障体系，国家在农村推行的是以集体经济为依托和家庭保障为核心的社会保障体系，无论是保障水平还是保障范围都大大低于城镇的社会保障。改革开放以来，随着经济体制的转型，原先在计划经济体制下的农村社会保障制度的基础趋于瓦解。随着经济体制改革的逐步深入在城镇以养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等为主要内容的社会保障体系在逐步完善。而农村社会保障制度的发展要缓慢得多。城乡社会保障差距较原来传统计划经济体制下城乡社会保障的差距更大。农村居民与城市居民相比，抗风险能力显然要弱很多。
2.城市居民和农村居民社会风险承受程度的综合评估
农村居民与城市居民相比，面临的社会风险趋同、抗风险机制却相对贫乏而抗风险能力又非常弱，这三种因素综合在一起，可想而知，农村居民承受的社会风险压力有多大（见表2）。
表2 中国城市居民和农村居民社会风险综合评估
城市居民农村居民总体判断
面临的社会风险 工业化社会的各种社会风险： 工业化社会的各种社会风险： 面临共同的社
工伤、失业、疾病、养老、教育、 工伤、失业、疾病、养老、教育、 会风险
公共卫生、住房等公共卫生、住房等
抗风险机制 建立了比较完整的社会保障基本养老保险、合作医疗保险 农村居民明显
体系框架，涵盖社会保障（养 只在部分地区试点；社会救助 弱于城市居民，
老保险、失业保险、医疗保险、制度很不健全；义务教育和公 缺乏有效的抗
工伤保险和生育保险）、社会 共卫生资源严重缺乏；工伤保 风险机制
福利、优抚安置、社会救助和 险、失业保险、住房福利等还
住房保障等方面 是空白
抗风险能力 收入水平较高；金融资产总量 收入水平较低；金融资产拥有 农村居民与城
和人均值都较高；再分配制度 较少；在收入再分配制度中处 市居民有较大
比较完善，受保障程度高 于不利位置，受保障程度低差距
综合评估基本能有效抵御社会风险 难以抵御面临的社会风险 农村居民处于
明显弱势地位
从表2可以看到，无论是个体还是整体， 中国农村都比城市承受了更大的社会风险压力。中国农民面临的社会风险和拥有的抗风险机制与能力之间的不对称性，是中国建构社会政策体系需要考虑的最大国情。
五、中国发展社会政策体系的基本理念
中国发展社会政策的基本理念应是确保每个公民都具有平等的社会发展权利，这代表了现代条件下的社会公正和公平。从中国的国情来看，虽然完全实现这个目标要经历一个很长的发展阶段，但是它应该是一个明确的发展目标和指导社会政策发展的基本理念。
按照这个理念，现在城市居民和农村居民面临的社会风险已相差不大，而城市居民的总体抗风险能力要远强于农村居民，因此在社会政策体系的建设过程中，必须优先考虑农村居民的社会风险和照顾他们的利益。
在考虑发展社会政策的同时，必须考虑到我国目前在资源有限的条件下，如何最有效地使用这些资源，以最大程度地降低和分散社会风险。根据这个要求，就需要对公共政策领域和社会保障领域里的社会政策实施做出优先顺序排列，优先考虑最迫切需要解决的社会政策项目。
在社会政策的对象上，应该从过去的以城市居民为优先的资源分配导向，转变为以农村和农民以及进城务工者为优先的导向。集中资源，由中央政府为主来解决在社会风险中的突出问题。
从目前农村所存在的问题来看，我们认为，需要优先解决的是义务教育、就业和存在严重的传染病和地方病地区的基本公共卫生保障问题。义务教育保障的是公民的基本素质，以提高他们的就业机会，减少各种风险对他们造成的损害。就业保障的是公民的基本生活条件。在我国目前条件下，无论城镇和农村都存在着巨大的就业压力。在农村至少存在着1.5亿劳动力的失业和半失业的问题。不解决就业问题，失业者也就失去了基本的生存条件，更不用说发展机会了。而在目前条件下几乎无法对数量那么巨大的人群提供失业保障或最低生活保障。因此，扩大就业面成为社会政策中的一个关键问题。在我国，一些严重的传染病和地方病严重地危害和威胁着人们的健康。这些问题不解决，不仅无法发展，而且人民群众的生命安全也受到严重威胁，因此必须集中资源突出地解决这些问题。
公共政策领域中，有关社会政策的优先排列顺序为：义务教育、基本的公共卫生、就业。在社会保障领域，我们建议的优先顺序为：最低生活保障与救助（应从城镇居民扩大到包括农村在内的全体居民）、医疗保障（城镇的基本医疗保障和农村的合作医疗）、失业保障（从城镇居民逐步扩大到进城的务工者）、养老保障及住房保障。
对社会风险的基本评估，和对社会政策实施的优先排序，给了我们一个在目前条件下如何用好有限资源来最大地减少和分担社会风险，为人民群众提供社会安全保障的路线图。这是发展社会政策所必须做的一项基本工作。
收稿日期：2006—01—01
注释：
① 中华人民共和国劳动和社会保障部网站（http://www.molss.gov.cn/news/2004/0907c.htm）。这本白皮书分前言、养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障、农村社会保障和结束语共12个部分。
② 刘社建、徐艳：《城乡居民收入分配差距形成原因及对策研究》，《财经研究》2004年第5期。