中国农业发展中的公共选择问题，本文主要内容关键词为：中国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家是人民共同的家园。如果这个命题成立的话，那么，这个命题至少应该满足这样的条 件：作为人民共同利益的代理人，应当尊重人民的选择，并且确保人民的共同利益不受侵犯 ；共同家园里的每一个人的个人权利是可以相互让渡的；公共权力必须能够强制实施，并成 为保护个人权利最有效的工具。这后一点就是所谓的国家观念。而公共选择恰恰就是国家观 念付诸行动的结果。也就是说，没有公共选择的集体行动的认同，公共权力就没有效力，强 制实施就成为不可能了。在社会主义中国，中央政府之于农业、农村和农民的粮食政策，就 是国家观念的具体体现。粮食政策的制定和实施，实际上是广大农民和城市居民的公共选择 的结果。
一、国家观念：中国九十年代粮食流通体制变迁的回顾
经济体制改革实质上就是人们之间利益关系的变革。经济学家在阐释体制变革的动因时， 通常假定处在变革中的人们具有经济人的特征，即他们是有理性和追求自身利益的。体制变 革或改革能否实际发生，取决于利益集团的预期是否大于选择成本。如果选择新体制，必须 支付额外成本，且摩擦的时间过长，这样，主张改革的集团可能会因磨合时间过长而失去耐 心，甚或丧失主导地位。因为时间也是一种资源，浪费时间就意味着交易成本过大。在这种 情况下，先前的改革集团也许会退回到原始状态；更具可能性的是，将由新生利益集团取而 代之另行其他改革路径。但是，改革的主体是政府，政府应体现国家观念，然而，国家观念 也应符合公共选择的意愿。确保粮食定购任务的完成和国家储备粮安全就是国家意志。而公 共选择则是一种农户行为集合。国家观念和公共选择，在市场经济条件下，就是不失国家意 志的自主选择。这是因为，在市场经济中，经济活动当事者对体制组织形式可以同意也可以 不同意，只要在法律允许的范围就是合理的。决定一项公共选择的因素是多元的，特别是象 中国粮食流通体制这样极为复杂的制度变革问题。
90年代初期，中国粮食生产的形势一直很好，虽然自然灾害年年有，但总产量却是稳定的 。1991年为4352.5亿公斤，1992年是4426.5亿公斤，1993年则突破了4500亿公斤，达到4564 亿公斤，登上了历史最高台阶。当年粮食消费虽有增长，但总量、商业库存和国储库都相当 充足。于是，中央政府开始酝酿“保量放价”改革，然而，由于流通体制不顺畅，刚到1993 年底，一些南方地区便出现了粮食供应的暂时紧张，发生了一些抢购和囤积粮食的现象，粮 食市场价格随之暴涨，甚至每天价格都在向上攀升。面对急转直下的粮食形势，中央认为， 这样有可能危及大局，立即选择了行政干预的办法，加强粮食合同定购，并将四种粮食（小 麦、稻谷、玉米、大豆）的综合平均定购价格从单价0.36元提高到0.52元，提价幅度为44.4% ，并高于当时的市场价，并要求按这个价格向农民收购9000万吨，其中统购份额为5000万吨 要落实到农户，并确保按量完成，还确定要由国家控制贸易粮的70～80%，同时，限定粮食 销价，以增强平价粮食，平抑物价，稳定市场的宏观调控能力；清理整顿粮食批发企业并关 闭市场，以恢复国有粮食部门的垄断经营。于是，1994年的中央32号文件就使一些原始政策 又得以复归。在1994年夏粮上市前，“保量放价”政策被“提价定购”取而代之了。当秋粮 上市时，市场粮价再次上涨。到9月底，市场粮价不仅比上年同期上涨了62.3%，而且比年初 也高出了39.8%，其中，稻米比上年同期上涨84.7%，比年初上涨了49.7%；小麦也分别上涨 了48.8%和31.6%；玉米则分别为40.1%和30.25。（注：陈锡文.当前中国的粮食供求与价格问题[J].中国农村经济，1995(1).）在这种情况下，更由于中央政府保量的强 制性命令，就大大加重了粮食收购部门的任务压力和加价费用；而中央政府又不许将加价费 用计入粮食的调运和销售成本，而必须由地方财政负担。这就表明，从中央政府角度，粮价 根本就没有放开，且又回归到了1992年以前的状态。
那么，这样做的结果又怎样呢？
制度变迁是一个双面刃，它的正面影响是相当明显的。粮食价格的提高，不仅增加了农民 的收入，而且促进了农民种粮的积极性。
然而，它的负面效应也是越来越清楚的。(a)短期的问题相当明显，主要是地区封锁、市场 壁 垒、垄断经营和社会交易成本过高等。具体地讲，就是某些地方政府和粮食部门不仅定购任 务必须完成，而且将议购任务也当作定购任务，将两者掺和在一起一并下达给农户，使议购 也变成了定购；这样做，就造成了一种本来就不高的比较效益，还被粮食部门侵蚀了，这既 损害了农民的经济利益，也挫伤了农民的积极性；更严重的是损害了党和政府与农民的关系 ，使农民对中央的农业政策产生了怀疑和动摇。个别地方出于地方保护的本位考虑，搞地区 封锁和市场关闭，限制粮食外流，而本地又压等压价，使农民蒙受了不应有的经济损失，间 接地也使本地市场景气和财政收入受到相当影响。更有甚者重操“统购统销”的老办法，乃 至用过激的行动来层层加码，使农民不堪重负。(b)更加令人担忧的是由此而引发的长期期 问题。(1)粮食收购实行计划体制，而农业生产资料却通行市场规则，从而使粮食收购价格 的 提高永远也赶不上农业生产资料的涨价。农民因粮食收购价格的提高在夏秋两季获得的收益 ，在年底或次年初就被农业生产资料涨价冲刷得一干二净，甚至利润为负数。农民抱怨是在 给农资部门“扛长工”。(2)350万粮食部门职工与9亿农民利益的矛盾日益尖锐。当时农民 每年要向国家交售500亿公斤合同定购粮食，执行的是政府价格；政府既是买主又是出价人 ，农民处在被支配地位。当时对城镇居民的口粮补贴已不存在，城市居民的购粮本已很少使 用了；市场上也见不到平价粮食了，那么，这些平价粮食都去向何方了呢？仅500亿公斤中的 110亿公斤玉米的购销差价就十分可观，然而，这110亿公斤玉米的差价又流入何处了？实际 上，它们都转化为粮食部门的利益了。这就是说，350万粮食部门职工并不是国家养着的， 而是由9亿农民背着的。更令人们忧虑的是，几乎所有的粮食部门都政企不分，亏损严重 。(3)粮食的垄断经营和储备粮的分散储存，使储备粮被挪用于经营领域的可能性和易取性 都很大，甚至在一些地区这已是不争的事实。问题的根源在于政企不分和管理疏漏。其后果 是：一方面粮食企业可以操纵粮食价格，预谋市场走势，并与政府分庭抗礼；甚至出于本位 利益，往往借机给市场注入不安定因素，并乘机吞噬国储粮的财政补贴，化大公为小私；更 为严重的另一方面是，一旦突发灾荒和市场波动，中央政府将无粮可调，置国家宏观调控于 水火之中……这样说，并非主观臆造，而是有事实根据的。1993年的抢购粮食风波，就有国 有粮食企业参与抢购，随意定价，几天一个价，推波助澜，致使价格暴涨，人心惶惶。那么 大的风波，仅仅一些私商粮贩是难以为之的，只有拥有雄厚实力的大腕在幕后操盘，才能掀 起大浪。
这样，就提出了一个问题：在目前中国现实国情条件下，政府究竟如何干预粮市？如何从宏 观上保证粮食供求总量的平衡？
对于这个问题，江春泽同志认为，科学地制定配套的粮食波动政策应是当务之急。他指出 ：“现行的粮食收购体制和保证方法都不利于粮食生产的稳定和发展。政府是‘大买主’， 数量和价格都具有强制性，而政府的政策又有一定的摇摆性，不具稳定性和连贯性。本来， 在粮食供应总量偏紧时，农民观望惜售，政府应当宽松粮市环境，发布缓解人为短缺的信息 ，以对生产者和消费者两利；而实际的做法却是雪上加霜，更强化定购数量的指令性，加强 对价格的控制力度，其结果是人为地加剧短缺。反过来，当粮食供应总量相对宽松时，政府 本该按保护价格多收购些储备，可恰恰相反，政府却强调市场调节的作用，再加上市场体系 不 完善，流通环节多而成本高，渠道不畅，地区之间又有利益保护，市场分割，难以跨区域流 通，造成农户怕粮价再跌的心理，赶紧卖粮，加剧短期内粮食大量过剩的假象”。（注：江春泽.粮食政策要注意反波动[J].改革，1996(2).）这就表 明，政府的国家意志与农户的市场选择并非能够吻合，而是一个永远处于博弈状态的自然历 史过程。
二、蛛网循环与农业保护
农产品的供求周期变化，与其它产业的产品周期变化很不一样。农业是一种生产周期相当 长的产业，而市场又是瞬息万变的。因而农产品的市场波动更成为一个带有普遍性的问题， 于是，便有了蛛网循环问题。
所谓蛛网循环是指生产周期长的一类产品在市场上的周期性波动。生产者的预期是由现时 销售价格高低的诱致做出的，而实际上生产者现时决策所依据的市场价格则是由前一周期的 生产规模所决定了的。这就是说，生产者的预期总是慢了一拍。于是，这样的情况便产生了 ：某个较低的初始供给量导致了较高的第一周期价格，而这一高价将刺激生产，使下一个周 期的供给量上升；于是就供过于求，将原本过高的预期价格压至均衡点以下；这一低价又将 第三个周期的供给水平压至均衡点以下；从而使下一个循环的高价串了上来，……这样循环 下去，就形成了经济学上的“蛛网循环”。在蛛网循环条件下，当消费者和生产者对价格变 动同样敏感时，市场均衡便难以实现，只能趋近于市场在过剩与短缺之间反复震荡的准均衡 状态，形成“恒定蛛网”。更可怕的情形是，往往生产者比消费者对价格更敏感，甚或操纵 之，从而形成“发散型蛛网”。这是最具破坏性的，也是我们最不愿意见到的情形。
正是由于农业生产的这种特殊性，才使之更加需要“国家观念”。市场经济是崇尚竞争， 反对保护的。然而，对于农业这个产业，世界上几乎所有国家都不同程度地对其实行了形式 大同小异的保护政策，为什么在市场经济条件下农业保护政策的推行还会如此普遍呢？探究 明了其中的因由，对于搞市场经济取向改革的中国是非常有意义的。
“什么是农业保护政策？国内学术界目前主要有如下两种观点：一种观点认为，所谓农业保 护政策，一般是指政府为了把一国农产品价格维持在一个高于国际市场价格的水平而采取的 一系列外贸壁垒和价格、收入支持等干预手段。这使国内农产品价格的形成与国际市场农产 品价格相脱节，这种政策体系可称作农业扭曲政策。当执行这种扭曲政策是为了使农业生产 有 利可图而保护农民收入时，这种扭曲政策则为农业保护政策。另一种观点认为，农业保护政 策，本质上是一种产业政策，它强调一个国家在处理农业产业和其它产业的关系时，对农业 这个基础产业部门，在政策上给予扶持和保护。因此农业保护政策的基础含义可概括为：政 府为了保证国民经济协调稳定发展、社会安定和良好生态环境，对农业所采取的一系列扶持 与保护政策的总称。”（注：吴晓华.市场经济条件下的农业保护政策（上）[J].管理世界，1995(5).）
自1773年英国议会通过旨在限制谷物进口，实行农业保护的第一谷物法以来，国家对农业 实行保护政策已有二百多年的历史了。纵观这二百多年来农业保护的嬗变演进过程，我们大 致可以做出这样的判断及描述：
(1)推行农业保护绝非是市场经济国家的情愿选择。
“政策不是中性的，即不会是对所有人、所有集团一视同仁的。因此，预期会受到一种政 策影响的个人或集团就会千方百计影响政策的制定，目的是使政府选择的政策对自己有利。 哪些人或哪些集团最终对政策制定的影响力大小，取决于他们的谈判地位和力度。具体到农 业政策的选择，与之相关的至少可以划分为两个大的利益集团，一个是作为农业生产者的农 民，另一个是非农产业的生产者暨农产品消费者。”（注：蔡昉.农业保护政策：国际经验与中国现实[J].当代经济科学，1997(1).）
这样，问题就会表现为两个方面：一 方面，在很大程度上是一国各利益集团进行政治经济斗争中的一个筹码，是一个是否能够实 现国家社会政治安定的妥协产物。各个政治利益集团大都极力寻求将这一妥协产物法律化以 求永固，从而避免政策的随意性。这一点在英美等国的农业政策演变中表现得相当明朗。另 一方面，它又是农产品贸易在国际市场竞争和冲突中出于缓和矛盾，主要是农业比较效益低 与农民种粮积极性的矛盾的一种被迫选择。这就是说，农业保护并非政府单纯的主观愿望的 产物，而是具有一定客观必然的国际现象。这一点在WTO规则中表现得相当充分。
(2)农产品价格保护是实行农业保护的通行做法和支柱措施。
世界上多数国家推行的是以支持生产为主的单一目标政策。政府通过无追索权的信贷机制 来支持可贮存的农产品的价格。为确保能够生产出足以保障供给的农产品，必须建立农产品 价格支持制度，严格控制农业生产资料价格并进行价格补贴，防止谷贱伤农和农业利益严重 流失。能够平抑市场波动的粮食储备制度的建立和稳定也有赖于价格保护政策的支持。
(3)财政支持是农业保护政策得以存在和发展的重头戏。
大幅度的财政投入，主要用于农业基本建设，农业科技进步，灾害以及土地休闲的补贴， 其实，国内农产品价格补贴和出口农产品价格补贴，也都出自财政支持。
(4)发达国家的农业保护是多数人对少数人的保护。
这样保护的深度和力度很可观，并且这是在其经济相当发达了的情况下所显示的特征。其 实，世界许多国家，当然发达国家更无一例外地在农业保护上都经历了一个程度不尽相同的 反反复复的波折过程。这就是说，对于农业产业的保护并不总是一贯的和稳定的，这也从另 一个方面反映了农业产业不稳定的特殊性。农业是一个非常重要的基础产业，又是一个经常 被忽视、轻视乃至歧视的产业。在我看来，今后它还会是一个让人追悔莫及的产业。现在是 亡羊补牢、犹未晚矣！
这是国外农业保护最主要的经验。中国作为世界人口大国，农业、资源稀缺大国，实施农 业保护，对于今天和未来都是不能不为的大事情。正如马克思所指出：“最文明的民族也同 最不发达的未开化民族一样，必须先保证自己有食物，然后才能去思考其他事情；财富的增 长和文明的进步，通常都与生产食品所需要的劳动和费用的减少成相等的比例。”（注：马克思.马克思恩格斯全集[M].第9卷，347.）
三、结论性评论
通过以上的分析，我们可以作出这样几点结论性评论：
第一，计划经济下的粮食购销体制是国家对农民利益的一种保护。
由于这种保护，总是把国家观念和市场行为不和谐地掺和在一起，从而使之演变成了国家 与农民的博弈过程。并且，在这场博弈中，政府和政府想要保护的对象都付出了代价，而从 中渔利者却是政府所委托的代理人。因此，计划体制必须予以改革。中国的粮食流通体制应 逐步向市场化过渡，由市场化、社会化而推向国际化。
第二，实施农业保护是一个十分复杂的事情。
全球经济一体化和中国农业的国际化，特别是中国加入WTO以后，将使原本就复杂的问题更 加扑朔迷离。这种状态可能主要来源于实施农产品价格保护这种政策已经越来越变得困难了 。价格保护政策是农业保护的关节点。这是因为所有保护最后都可能集中在这一点上。这就 使农业保护变得越来越困难了。
第三，中国的农业保护任重道远。
这是因为，中国农业所处的国情与那些发达国家有很大的不同。发达国家是多数人保护少 数人，是富人保护穷人，它们保护得起。而我们则不同，是少数不甚富裕的人保护绝大多数 更不富裕的人。大约是7%的城市人保护40%以上的种粮农民。这就使我们很难保护得起。撑 起这片天，国家财政负担的压力是极大的。
第四，我们的保护只能是有限的保护。
这种保护的结果可能是既搞保护又未能得到根本的保护。所以，我们的农业保护要在认真 贯彻实施《农业法》的前提下，把着眼点放在保障农产品，特别是粮、棉、油料等主要品种 的安全供给和保障农民收入稳定增长上，并在此基础上，健全国家对农业的支持和保护体系 ， 并使之制度化、法律化；使农业的可持续发展得到长期而又稳定的保障。
第五，农业保护也要讲求价值规律。
市场机制是价值规律在市场经济条件下发生作用的最基本的形式。在这里必须指出，农业 保护毕竟是一种政府行为。政府行为不能替代市场机制而对农业资源配置和价格形成起基础 性作用。因此，我们的农业保护必须克服政府行为和市场机制的缺陷，避其短而扬其长，把 我国的农业搞得更好。
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