分解福利——福利国家研究的角度，本文主要内容关键词为：福利论文,分解论文,角度论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于福利的定义
福利，无论在历史上还是在现代，都是一个被广泛应用的词语。在历史上，福利往往包裹着道德伦理的说教，在现代，福利通常被理解为具体的公共援助或者社会补贴项目。福利又是一个模糊不清的概念，可以演绎为价值观，也可以数量化、价格化；可以在市场的天平上根据特定的标准衡量轻重，也可以由人们根据各自不同的利益相互纷争短长。
和福利相关的学科专业门类繁多，虽然很少有人反对福利在社会中的存在和地位，但是却没有在福利的领域中产生专门性的学科，这是因为专门讨论福利的理论必须建立在跨学科的基础之上。如果说市场主要讨论资源的配置，那么福利就是重点探讨财富的分配，在探讨的过程中对于市场的原则和方式提出补充或者修正。这种补充和修正不仅仅是从社会的角度提出，而且也从经济的角度、政治的角度、历史文化的角度提出，是对于现代社会全方位、多层面的触及。在福利研究这个领域里，不同的学科从不同的角度对福利问题进行剖析。角度不同，关注的问题不同，文献不胜枚举。在实施方面，福利渗透在经济、社会和行政的领域；在理论方面，福利涉及法律、政治、经济学和道德伦理观念。
通俗地讲， 福利（welfare ）的意思就是“过好日子”（ farewell）。所以，福利又可以定义为能够让人们生活幸福的条件。让人们生活幸福的条件是随着时代的变化而改变的。在人类社会漫长的历史中，福利等同于慈善、救济、施舍的观念曾经长时间地占据着统治地位，市民社会的平等理论和实践开始赋予福利以平等权利的内容。功利主义哲学提出要给社会最大多数人提供最大幸福和最小痛苦，而福利经济学家们则从个人自由选择出发，论证了由于“边际效用递减”规律的存在，通过“收入转移”可以使社会福利的总量增大。马克思认为通过工厂法改善工人的工作条件是可能的，但是这只能产生边缘的效果。在他看来，资本主义的国家是为统治阶级服务的，所以实现人类福利的唯一永久和现实的办法是推翻资本主义政权，全面地改造社会制度，将国家福利或者社会福利扩大为全人类的福利。在过去的二三十年中，福利又出现于发展理论中，开始被解释为有益于人类发挥潜能的机制。在施舍性、恩赐性的福利尚未消失的当代，又有人开始要求获得有利于人类内在发展的外在经济条件、社会条件、政治条件、自然条件和文化条件。
对于福利的多种解释难免要导致对于福利服务的多种要求，而用于满足这些要求的资源是有限的。所以，在福利研究的领域里有必要首先确定到底什么是人类发展的必要条件。阿波拉汉·马斯娄对于人类基本需求的经典分析根据不同的经济社会条件，为人的需求分出了不同的层次：对于保存和提高生命的需求，对于社会关系和社会归属感的需求，对于参与有价值的、创造性的生产过程的需求，对于自我发现和自身发展的需求等等。这种对于人类基本需求的分层有一个重要意义，这就是承认人类需求的多层性和多样性，使福利提供者能够根据资源条件确定福利的取舍和优先次序。
诚然，在不同的时代，对于不同层次的需求也会有不同的解释或者侧重。例如，对于保存生命和提高生命的需求就既可以理解为要求满足温饱，也可以理解为要求控制、使用和保护人类赖以生存的自然资源。对于社会归属感的需求也可以引申为对于社会和公民的权利的需求，甚至引申为对于分享政治权力的需求。福利提供者在决定政策取舍的时候，不可能不受到时代和其他客观环境的影响。
在福利的实施领域里，我们看到的一方面是政府行为，另一方面是对于持续增长的政府行为的批评。在早期的批评者中有社会学家埃米尔·德克海姆，他曾经断言，通过政府政策实施的社会福利不可能给人类带来幸福，因为社会福利引起的社会结构性变化削弱了传统的企业协会，破坏了社会契约的理论和经济市场的伦理〔1〕。 持类似观点的还有赫波特·斯宾塞。斯宾塞反对将福利制度化，把福利变成固定的责任关系〔2〕。他认为，在社会结构变得更加复杂和多样化的时候， 新形式的社会整合就应当出现了。这种新形式的社会整合不应当是一种集体援助模式，因为那种“社会主义式”的援助遏制个人自由，使穷人的悲惨成为接受援助的当然原因，使援助者成为责任者〔3〕。 斯宾塞所预言的那种社会整合迟迟没有出现，相反，第二次世界大战结束以后，在西方社会得到迅速发展的恰恰是以福利国家为标志的、固定的社会责任模式。
关于福利国家有过很多的论述，多数学者强调工业化和福利国家发展之间的联系，认为福利国家是现代西方社会工业化的必然产物，是经济利益和政治机构双重作用的结果，是现代西方工业社会中的一个完整庞大的调节机器，其关键在于政府保障所有公民享有最低标准的收入、营养、健康、住房、教育和就业的机会。这些保障表现为公民的政治权利，而不是以慈善的形式出现的〔4〕。有些分析认为， 西方工业社会的福利国家是对于资本主义市场经济的补充，是用于控制社会、防止社会动荡的机制，而且对于工会组织有分化瓦解的作用〔5〕。 还有些分析认为，福利国家是工人阶级进行长期的政治斗争，使资本主义社会的政治力量对比发生了重大变化的结果，所以福利的形式与实践在很大的程度上取决于西方社会的阶级力量对比，取决于西方的政党政治，甚至于取决于西方政治斗争的“游戏规则”〔6〕。另外还有分析认为， 福利国家受几种势力的左右，其中包括劳工，也包括资本，而且资本的作用还往往被人低估。是资本和商业界的结构性作用，结合以特殊的机构安排和深刻的经济结构变化带来的振荡，才促成了福利国家现在的这种个人、市场与国家之间的社会责任关系〔7〕。
对于福利国家这种福利的实施方式从一开始就有来自各方各面的批评。马克斯·韦伯认为，在西方国家里，由国家执行的“社会福利政策”正在向着官僚化的方向发展，因为“这些任务部分地是由利益集团强加给国家的，部分地是国家篡夺了来的，不是为了权力政治就是为了意识形态的动机”〔8〕。赫波特·马尔库斯认为， 福利国家使得劳动者丧失了自由，变成“发达的工业文明中的奴隶”，是“升华了的奴隶”，因为奴隶的地位不取决于劳动的强度，而取决于人的角色。因为人被降低为物，其地位仅仅是工具而不是自我发展的自由人，所以和奴隶无异〔9〕。换句话说就是：人为了福利而丧失了自由， 福利的发展以人的发展为代价。但是像一些主张自由经济的批评家一样，马尔库斯将人的自由摆在核心的地位，而忽略了人对于安全和保护的基本需求。弗洛姆则认为，人类的原始倾向是“自我加强”的本能，是“自发的建设性的生命”，这种倾向和本能既可以使人创造相互依存的社会系统，又可以使人反抗社会系统对于人类的障碍〔10〕。不过，要想从福利的角度考察人与人所创造的社会系统之间的真实关系，还需要进一步了解福利的类型。
二、关于福利的类型
将福利分解为不同的类型，西方的学者们有过多次的尝试。其中有一种为人们广泛使用的分类，这就是将福利分为“机制模式”和“残余模式”。机制模式将福利制度化，使之成为整个经济运行机器中不可分割的一部分，残余模式集中地解决遗留在机制之外的问题。罗波特·彭可说，“社会福利的残余模式和经济增长的‘乐观’理论密切相关”，因为“随着增长着的和多方面的繁荣，贫困的现象就会减少”。社会福利将目标“有选择地集中在一群残留的、人数不断减少的少数需求者”身上。用这种方法，有限的资源会使用得更加有效，如果配合以发展正常的市场，这种“有的放矢”的福利可以提供一个足够慷慨的支付水平，从而使社会环境得到显著的改善。相反，“社会福利的机制模式和关于经济增长的各种解释密切相关”。这种模式认为，贫困是工业化的伴随现象，会由于工业化的加速而持续和加剧。工业社会里依赖人口比例在增加，失业、贫困、文盲、疾病和无家可归现象在增多，这些问题的存在决定了在大范围内普遍地提供机制化服务的必要性〔11〕。
在彭可之前，现代社会行政理论的创始人之一，英国人理查德·梯特姆斯就已经将社会福利分为两种不同的模式。他在《对福利的承诺》一书中分析了以“残余”现象为目标的福利和以“权利”为基础的福利，认为权利不仅来源于政治、地理等因素，而且更重要的是工业化造成的普遍的“反福利”现象。福利政策的实施是对这种反福利现象的补救，所以“残余模式”又称为“补救模式”。在福利的实施方面，梯特姆斯提到了作为“自由选择”的职业福利，作为政府政策的服务性福利（包括社会保障），以及政府的财政性福利（包括减免税）。并且，他特别从社会的角度出发，否定了职业福利和福利市场的社会功用〔12〕。
另一位社会福利理论的经典作家，哈罗德·威伦斯基也曾经论述过福利的分类问题。他分析了美国社会工作的状况，认为残余模式重视家庭和市场，但家庭和市场因为受其他因素驱动而不能纳入社会福利的范畴。机制模式不包含个人耻辱和反常状态等因素，在价值上承认现代生活的复杂性，用一定之规去应对社会的典型问题，从而能够体现公平的原则〔13〕。在以社会目标为依据的福利中，美国人更倾向于残余模式和有限政府干预，欧洲人则更倾向于普及性的机制模式和全面的政府干预。当然，无论是威伦斯基还是梯特姆斯都不否认，在现代，福利领域里的理论和实践是两种模式的混合，其中机制模式的福利强调优先解决普遍性的社会问题，补充以必要的补救性选择服务，而残余模式（或补救模式）的福利则显示出对于自由选择的价值承诺，要求首先解决社会失常现象，补充以必要的普及性服务。社会行政学家们各自强调不同的模式，但是由于他们的视野大都集中于社会行政的原则和作用的领域，所以职业福利的规律和作用往往遭到否定或忽视。
除了上述两种模式以外，对福利还有其他多种分类，例如有人把社会福利政策分为保守主义模式、自由民主主义模式、社会民主主义模式、费边主义模式和马克思主义模式，还有人以国家为分类原则，把福利制度分为英国福利国家模式、斯堪的纳维亚模式等等。因为这些都不属于本文探讨的范围，所以这里就不一一列举了。
归纳上述各家对于福利的分类，大致可以得出以下的结论：
1.补救（或残余）性的福利模式，作用于市场和家庭的功能崩溃之时，旨在向最没有特权的人提供最基本的服务。
2.财政机制性的福利模式，又称之为制度性再分配模式。它按照需要的原则，提供普及性的服务，这就是我们通常讲的狭义的社会保障。社会保障一般要由国家出面，通过社会行政向公民提供服务，而享受服务被看做是公民的基本权利，实施这种模式的主要目的在于维护社会的公平。
3.职业性的福利模式，这是一个被社会福利学家们忽略的模式，因为它是一种功绩福利：企业或机构按照各人的优点、工作表现及生产效率给雇员以相应的福利待遇。实施这种福利的目的在于提高工作积极性，使职工产生对于企业的忠诚感和对于自己的成就感，从而能够创造更大的价值。
补救模式和机制模式的福利都具有社会性，而职业福利并不具有社会性，这在中国是一个经常被混淆的概念。在中国经常谈论的“福利”一词，事实上包含了至少两个层次的含义，其一是以经济效率为目标的职业福利，其二是以社会公平为目标的社会福利。职业福利旨在鼓励和刺激生产和工作的积极性，而社会福利的基本准则是保护与生产力发展水平相适应的最低限度的社会公平。职业福利适用于微观的、企业或机构的人力资源（或称人事）管理；社会福利是宏观社会管理的重要环节，对于整个国民经济的发展和社会生活的正常运行有着举足轻重的作用。在西方，这两种福利从职能范围、组织机构、资金管理等方面都是截然分离的。
为了便于澄清这个概念，我曾经设计过一张福利分类简表。在简表中，我首先标明两种性质不同的福利，即“职业福利”和“社会福利”，然后指明它们所要达到的不同的基本目的，并且说明为达到这些目的而需要采取的不同的福利措施，指明措施背后的决定性因素，最后顺便提到不同性质的福利研究所属的不同学科领域。
福利的分类
职业福利——
基本目的：吸引人才、保留人才、培养人才、激励人才。
主要方法：附加养老保险、附加医疗保险等等企业自定的福利或奖励政策。
决定因素：市场竞争。
学科领域：人力资源管理。
社会福利——
基本目的：社会稳定、社会公平、社会再生产。
主要方法：根据社会需求进行的社会再分配，如退休福利、社会救济等。
决定因素：基本生存条件+社会价值观念。
学科领域：人类服务（社会政策与社会管理）。
不论是公营的还是私营的机构，要使本机构的工作效率优于其它机构，使本机构的产品质量高于其它机构，从而在市场竞争的条件下获胜，重要的一条原则是保持本机构工作者的工作效率和工作主动性，作为激励机制的职业福利正是为着这一目的而产生的。在制定职业福利政策的时候，各机构都参考本机构的工作性质和员工的特殊条件，想方设法通过职业福利为本机构吸引人才、保留人才、培养人才，激励这些人的工作主动性和创造性，从而使他们为本机构创造更多更大的财富。职业福利因机构而异，没有超越机构之外的功能。
社会福利就不一样了。无论在哪个国家、哪个地区，社会福利政策的主要出发点都是整个社会的需求。现在世界上大多数国家都向自己的公民提供各种类型的社会救济或社会扶助，可见这类福利在文明发展的现阶段已经被普遍地看做是人类社会生活的基本需求了。还有很多国家陆陆续续实行了全民的养老保障、普及的幼儿保护措施、公民义务教育、失业和就业服务，以及各种类型的医疗保障，显然享受这些福利的社会成员也已经认定这些福利是他们所在社会的生存必需。社会福利就其动因、就其目标、就其规模、就其职能、就其实施方式而言，都不可能混同于以部门利益为目标的福利政策。
从对于福利的分类和分解中，我们也可以看到社会福利和职业福利在实施方面存在着明显的区别，因为：
1.职业福利的最终目标是市场竞争和盈利，其结果可以作量化的分析，而社会福利的目的是再分配和提供服务，满足市场或家庭无法提供的社会需要，其成效不能单靠数量化的方法进行评估。由于目的不同，衡量的标准也会不同：社会福利以服务的质量、社会的效果为主要的衡量标准，而职业福利则要计算成本和机构的效率，让福利政策和企业的长短期盈利目标挂钩。
2.制定职业福利政策需要对于产品和人力市场具有丰富的知识，需要了解、把握、利用现有的福利架构，根据市场的环境和机构的需要制定政策。社会福利政策的制定者则需要更多有关人类需求和人的行为方式的知识，需要在不同的服务项目和领域之间进行协调，需要根据宏观的预测和计算确定有关直接干预的领域和幅度，需要间接鼓励、协调、指导、监督社会各界的努力。
3.职业福利遵守“市场规范”，而社会福利则需要考虑公平与社会道德伦理的问题。更简单地说，在欧美工业国家里，企业行政中的福利政策属于经济管理学科中的人力资源管理分支，而社会保障和社会服务、社会救助所代表的社会福利属于人类服务领域中的社会政策与社会管理学科，两者之间本来不会混淆。
社会福利又可以分为机制模式和补救模式。机制模式的核心是社会保险或社会保障，它通过建立固定的再分配制度解决工业化带来的社会问题。补救模式的基础是社会救济和家庭补贴，它针对市场的缺陷采取比较灵活的补救福利措施。在职业福利与社会福利之间存在着种互补的关系。
三、从比较中看分解福利的意义
对于福利的分解使我们可以开始用新的格式观察现代福利的责任关系，即通过国家、企业（或机构）、个人（家庭）责任的角度观察福利的实施情况，在福利的比较中进行这种观察更容易有所发现。
首先让我们比较一下德国、英国和美国的政府社会保障和社会福利项目（见表1、2、3）。我们看到，立法最早，覆盖面最宽的是德国。 德国实行的是典型的机制模式福利制度，它的三大主要项目：养老、疾病和工伤项目都是上个世纪的产物，覆盖面以就业和交纳社会保险税为根据，支付也以社会保险税交纳年限和一定的百分比（即标准）为依据。执行机构以社会保险机构为主，政府的劳工与社会事务部只负责监督。这种模式的特点是纳税责任和领取支付权利的统一，机制的相对稳定独立，以及较强的自我运行能力。相应地，对这种机制进行改革也比较困难。和德国不同，英国的社会保障制度和福利项目不是根据纳税人划界，而是以居住地划界，其最大的两个项目：养老与疾病保障，都是覆盖全体居民的。所以，在资金的来源方面，英国政府的责任明显地大于德国，在支付方面又有着更为明显的平均倾向。英国社会保障是从补救模式发展而来的，所以执行机构以政府的健康与社会保障部为主体，政府在整个制度中的作用比较大，因而也比较容易推行改革方案，降低支付水平。不过，英国社会保障制度受到居住地限制，不象德国的制度那样可以自动地覆盖境外的人员，因此在经济全球化的趋势下，英国只能通过在大幅度削减福利和鼓励制度外的职业福利来适应人员流动的新需要。美国政府对于社会的干预迟于欧洲工业国家许多年，而且覆盖面也相对狭窄，多数项目不包括农业劳动者及家庭就业者，在支付方面也有等级和时间的限制。在疾病保健的领域里，美国政府的项目只覆盖曾经交纳过退休养老税的那些退休者，而且立法较晚。美国政府承担责任的其他福利性、补贴性项目更大大晚于欧洲工业国家。很明显，美国政府将很大一部分责任留给了市场和职业福利。
表1 德国社会保障
项目覆盖面 资金来源 领取资格
养老、失去 养老、失业金
工作能力领取者、有组投保人、雇
首次立法: 织的个体和家主、政府补法定退休者
1889庭妇女、境外贴
德籍人
疾病、孕产 所有的工薪阶投保人、 疾病保险投保
首次立法: 层、学徒、失业 雇主、人、怀孕前投
1883金领取者、残政府补贴 保满12个月
疾人
工伤所有就业者、
首次立法: 多数自雇个体雇主、没有限制
1884学徒工 政府补贴
失业所有就业者,投保人、 领取前3年中
首次立法: 包括农业和全雇主、纳税满360天、
1927职家庭就业 政府补贴 注册寻职、
非自愿失业
家庭补贴有1名以上子
首次立法: 女的家庭、外政府承担全子女年龄在
1954籍工和境外家部费用16岁以下
庭
项目现金支付 医疗康复 行政机构
养老、失去 保险机构
工作能力
%×保险年限
%×保险年限劳工与社会事
首次立法: 务部负责监督
疾病、孕产 疾病:100%×
首次立法: 6周、80%×合同内医院、同上
1883
78周、孕产: 医生无限额
100%×6周
首次立法: 同上 同上
失业
41—69%工资
首次立法: 17—52周后: 同上
1927
35—60%
家庭补贴
固定标准 同上
首次立法: 普及发放
表2 英国社会保障
项目覆盖面 资金来源 领取资格
养老、失去 个人、年过65岁的男
工作能力所有居民雇主、人和年过60岁
首次立法: 政府补贴 的女人
疾病、孕产 疾病:疾病:26周连
首次立法: 所有居民全民健康 续就业
1911孕产: 服务部孕产:1年以
就业妇女 上纳税
工伤就业人员(不
首次立法: 含个体自雇 同养老没有资格限制
1897者)
失业一定收入以纳税
首次立法: 上的就业者 同养老非自愿失业
1911(不含个体和
注册寻找工
已婚妇女) 作
家庭补贴有1名以
子女年龄在
首次立法: 上子女的政府承担全16岁以下
1945家庭部费用52周中有6周
在本地居住
项目现金支付 医疗康复 行政机构
养老、失去 平均支付
工作能力
(附加养老按分层 健康与社会保
首次立法: 保险原则)障部、内务部
疾病、孕产 健康与社会保
首次立法: 同上 合同内医院、
障部、全民健
1911 医生无限额 康服务部
首次立法: 同上 同上
首次立法: 同上 同上
家庭补贴
同上 同上
首次立法:
表3 美国社会保障
项目 覆盖面资金来源 领取资格
养老、失去 有收入的就 个人
工作能力业(不含农业 雇主 年过65岁的
首次立法: 及家庭就业)
退休者
疾病、孕产 保险及政府
首次立法: 纳税退休者 (政府:65以保险者及家属
1965上的老人)
工伤受雇者(不含
首次立法: 农业及家庭 雇主 没有限制
1908就业)
失业就业者(不含
首次立法: 农业及家庭 雇主和政府各州不同
1935就业)
首次立法: 有幼年子女的政府承担全有幼年子女
1977贫困家庭部费用的贫困家庭
项目
现金支付 医疗康复
行政机构
养老、失去 人类健康与服
工作能力
有最高和最有最低和最 务部、社会保
首次立法: 低限度高限度 障署
疾病、孕产 人类健康与
首次立法: 服务
工伤
有最高和最
首次立法: 低限度劳工部
失业
50%的失业前
首次立法: 收入,有时间
同上
1935
限制
首次立法: 最低限额 社会保障署
资料来源：Social Security Programs Throuhgout the World,US Ddpartment of Health & Human Services,Research Report, No.59.1983.（注：表中所列均为西方福利改革前的情况，因为不影响说明基本道理所以没有更换新资料。最新资料于1991年出版。）
表4 社会保障与其福利责任比较
国家或地区美国 英国 德国 香港 新加坡
企业 个人养老 个人养老
养老帐户
与 医疗保险
个人
职业养老 职业养老
责任
职业医疗
个人住房 个人住房 个人住房
…………………… ………… ………… …………
…………
住房补贴 住房补贴 公共住房
公共住房
政府家庭补贴 家庭补贴 家庭补贴
或 失业保险 失业保险 失业保险
社会基本养老 全民养老 养老保险
的 退休医疗 全民医疗 医疗保险 公共医疗
公共医疗
职能
工伤保险 工伤保险 工伤保险 工伤保险
工伤保险
社会救济 社会救济 社会救济 社会救济
社会救济
如果我们把三个国家的社会保障和社会福利项目放在一张图表上，就三个国家在社会责任的构成方面尝试作一番粗略的比较，同时对比以非西方社会的状况，那么我们又可发现一些新的问题（见表4）。
从这张难免有些简单化的图表上，我们至少可以在福利项目的责任方面总结出以下一些基本点：
第一，现代工业社会对于什么是必不可少的人类基本需求已经达到了某种共识。济贫救灾的工作在各国各地都是政府和社会的职责，这在东方社会里也不例外。工伤保险本来是雇主保险，但是考虑到国家在其中的强制性作用， 工伤保险也应算作是政府或社会的责任。 在表中的5个社会中都实行了工伤保险， 可见工伤保险和工业社会密不可分的关系。在医疗健康方面，虽然各个社会也都承认对于社会成员负有一定的责任和义务，但是履行责任的方式方法就大相径庭了，英国实行的是全民医疗，而美国的医疗保障只覆盖那些交纳过社会保障税，而且已经退休了的人。在西方工业社会里，基本养老保障也是政府和社会的职责，但实施的方式和覆盖面也有不同，在香港和新加坡，养老的安排安全不同于西方。这一方面说明了养老保障对于工业社会发展的重要性，另一方面也促使我们进一步研究造成这些差异的原因。
第二，如上所述，比较促使我们对于福利制度的政策选择原因进行思考。例如美国在各项社会立法方面都晚于欧洲工业国家，如果说这个现象可以用工业化进程来解释，那么美国社会保障覆盖面的狭窄又当如何解释呢？这个现象看来不能简单地用工业资本主义的共性来解释，而只能从美国的幅员和人口构成等特殊条件中寻找原因了。当然，这样的比较最好是在各种条件极不相同的社会中间进行，那样可以有一个鲜明的对照。这里仅举香港和新加坡为例：两个社会都有被英国统治和管理的历史，但是社会保障和社会福利制度却完全不同于英国本土的制度。香港和新加坡虽然出于自然地理和历史的原因采取了公共医疗政策〔 14〕， 但是对于代表工业社会保障的一些基本项目（如普及性的失业保险和养老保险）却反应迟缓。相反，在香港和新加坡都有西方工业社会少见的大规模的政府住房计划，40%以上的居民享受这种福利待遇。显然有某些特殊的原因对这类模式起着比政治统治和社会管理更重要的作用，如果我们考查一下香港人口流动的情况和就业的情况就会发现，香港的就业率相对较高，失业率远远低于许多工业社会，而且人口的流动量很大。如果这种人口流动的基本条件不改变，又要生搬硬套西方的失业保障，就会显得无的放矢。相反，香港地少人多，住房问题十分突出，成为稀缺的生活基本需求。所以，香港在本世纪50年代初期制订了廉租公屋计划，用以保障对于香港人来说是最基本的生活需求，其中的理性思维和欧洲国家在工业化时期最早实行工伤保险和养老保障是一致的。这样的分析使关于“福利国家完全与否”的命题变得不能成立，也使我们摒弃简单的类比和直接的模仿，而去观察社会福利项目背后的制约因素：人口的、地理的、自然环境的、文化的、历史的、经济的、政治的、社会条件的等等。
第三，表4 给我们的另一个启示是：政府提供的社会福利项目显然是不全面的。那么政府与社会机构没有覆盖的那些生活需求怎样才能够得到满足呢？这张图表很清楚地显示了其它渠道的存在和作用，这些“其他渠道”包括了企业、团体、家庭和个人采取的或提供的福利和保护性措施。企业提供的福利可能是经济性或职业性的措施（例如美国的医疗保险、年金计划等），团体提供的福利可能是互助性的，个人帐户完全是储蓄性的，但是因为它们都间接地起到了某些社会保护的作用，所以也可以被看做是社会稳定的支柱。这样，维护资本主义工业社会发展的就不单单是社会保障和福利制度一条腿，而是由社会福利、职业福利、个人和家庭积蓄这三根支柱，或者更多支柱共同支撑的一把社会保护伞〔15〕。其中政府和社会承担了社会保障、社会救助项目，以及其他对于特定的社会来说是关键的项目，借以维持国民最低限度的生活需求；企业和机构提供年金等福利，使得企业雇员和团体成员能够为高于最低生活线的目标而努力工作；个人和家庭在经济条件许可的条件下为退休之后的舒适再做努力；慈善团体提供社会互助，进一步补充着整个制度。
我在表4 的中部还用虚线将政府的职责和个人私营企业的职责分开。用虚线而不用实线，说明虚线上下的部分可以根据客观条件的变动而上下移动。既然决定福利政策的是人口、地理、自然环境，以及政治、经济、社会、道德、文化、历史等因素的综合，那么这些因素的变化必然引起福利政策的变化，使福利成为一种不断地发展变化的政策，如穆奈尔所说：“假如要使社会保障成功，它必须跟随改变的经济、社会和行政机构的环境的变化而调整。”〔16〕
通过分解福利我们看到，把欧洲的福利制度，或者把美国、日本、拉美的福利制度作为衡量福利的标准或楷模是多么的文不对题。因为每一个社会的自然环境，以及政治、经济、社会和文化历史背景都不相同，人们的基本需求构成也会因而各异，社会福利为不同社会提供的资源构成和提供方式也注定会不相同。如前所述，新加坡是都市国家，都市国家自然条件的特点是地少人多，因此新加坡的福利政策中就有了大规模的和养老挂钩的公共住房计划。但是这种公共住房计划不管设计得有多么精密，如果照搬到幅员辽阔、住房宽敞的美国去实施，那是注定要失败的。
通过分解福利我们还可以看到，西方关于福利的文献所探讨的理论领域是限定的领域，是不能超出其限定的范围而推广应用的；其方法也是限定的方法，同样不会简单地运用于限定的范围之外。
在福利的限定中首先是区域的界定，无论哪类福利模式都不宜在界外简单重复使用。在农业社会里，生产和产品的地域性很强，相应地，对于劳动者的保护措施也局限在劳动者狭小的活动领域中，保护方式以个人的实物转让为主。当着商业和海外贸易将产品和劳动者带到了远离原有的保护圈之外的陌生地段时，人类自我保护的本能就使他们创造了各种各样的危险，用以保障财产所有者的财产和外出者家庭的生活。
以疆域划定界限的福利是自从政府出现以来就有的。政府在各自的辖区内履行济贫救灾的职能，超出辖区或疆域的地方就是其他政府的职责了。界的概念还同样地体现在职业福利中：每个企业每个机构都有各自的福利政策和措施（也称人力资源政策），职业福利只提供给本机构的工作人员，一旦工作人员离职他去，其在本机构获得的福利待遇就将中止。
在界的范围内，福利也是有限度的。福利措施的实施受资源的约束，相对匮乏的资源为福利规定了标准和限度。除了资源的约束以外，福利的限度还取决于不同国界、省界、区界里的自然环境、生产状态、政治制度、经济秩序、社会结构、道德标准等诸多因素的平衡，其中道德标准的因素是不能被忽视的，假如有谁想把美国人用于福利救济的贫困线标准拿到欧洲福利国家去实行，那肯定是让欧洲人无法接受的。同样，如果把新加坡和香港的公屋政策，瑞典的家庭福利移到美国去，也会显得无的放矢。所以，分类和划界使我们能够更清楚地了解西方国家福利制度的异同，理解其中的原因。
在福利问题的探讨中，划界和分类同等重要，因为界内各种因素的构成决定了福利政策的选择取舍，也决定了权利和义务统一的方式。权利和义务的统一是具体的而不是抽象的，只有在特定的范围内，权利和义务的统一才有意义。分类和划界可以帮助我们认识现代福利国家的局限，理解经济全球化对福利国家权力和利益的挑战，从而更好地把握福利国家的发展方向。
研究福利问题和福利政策虽然有了分类、划界、综合比较这样几种固定的方法，但福利本身确是不固定的。福利内容和实施模式与社会生产经营规模密不可分，决定福利制度和福利标准的客观条件是在不断发展变化的，所以福利的制度、政策和措施也要随时更新，以便适应现实生活中人的基本需求。人类早期的福利模式多是家庭的、氏族的、村落的，后来发展到手工作坊的、职业工会的、地区的、全国的，甚至国与国之间的社会政策协调。福利的内容也从实物的，发展到现金的、财政的、服务的。总之，人劳动的足迹走到哪里，就把福利的疆界拓展到那里，就开始创造适应劳动生产力和社会生活的福利模式和福利内容。分解福利可以使我们借助各种福利模式去观察现代各种经济力量的消长和各种社会责任的转换，从而不至于过分落伍于时代。
最后，因为和福利的理想不同，福利的实施和水准是受限于上面讲到的多种因素的，所以福利机制作为社会再分配的形式，其直接目标有时并不是社会进步和人类发展，而是达到政治、经济和社会的平衡。这种平衡在特定的条件下可以成为提高人民福利的机制和手段，在有些条件下则成为阻碍社会进步和人类发展的羁绊。通过对于福利的分解，还可以使我们更清楚地认识西方福利国家的制度共性与政策个性之间的关系，并且透过福利研究去认识西方社会的现实和隐藏在这些现实背后的原因。
注释：
〔1〕Emile Durkheim,The Division of Laour in Society,Free Press,Glencoe,1964,p.11.
〔2〕Herbert Spencer,The Study of Sociology,Williams & Norgate,London,1894,p.407.
〔3〕Donald G.MacRae,ed.,The Man versus the State, Lon-don,p.82.
〔4〕Harold L.Wilensky & Charles N.Lebeaux,Industrial Society and Social Welfare,Free Press,New York,1965,p.Ⅻ.
〔5〕Peter Swenson,Labor and the Limits of the Welfare State,in "Comparative Politics",July 1991,pp.379-399.
〔6〕Walter Kropi,The Democratic Class Struggle, Boston:Routledge and Kegan Paul,1983.
〔7〕Paul Pierson,Politics, Markets,and the Formation of the American Welfare State,Presentation at the Annual Me-eting of the American Political Science Association,September 3-6,1992,Chicageo.
〔8〕H.H.Gerth and C.Wright Mills,From Max Weber, Rout-ledge and Kegan Paul,1961,P.213.
〔9〕Herbert Marcuse,One-Dimensional Man,Beacon
Press,Boston,1966,pp.32-33.
〔10〕Erich Fromm,Escape from Freedom, New York, AvonBooks,1971,pp.47-48,289-290.
〔11〕Robert,Pinker,Social Theory and Social Policy, ELBS,p.99.
〔12〕Richard Titmuss, Commitment to Welfare, GeorgeAllan & Unwin Ltd.,1968,pp.138-152.
〔13 〕Harold Wilensky & Charles Lebeaux, IndustrialSociety and Social Welfare,The Free Press,New York, 1965,pp.138-140.
〔14〕由于早期英国殖民军倍受香港和新加坡湿热气候和流行瘟疫之苦，所以实行了公共医疗制度。
〔15〕Bargo,E.M.,"Averting Old Age Crisis," A World BankResearch Report,1994.
〔16〕A.H.Munnell, The Future of Social Security,Brookings Institution,Washington,D.C.,1977,p.1.
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