我国高等职业教育立法探究，本文主要内容关键词为：高等职业教育论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个法制完备的高等职业教育制度才是富有效率和充满活力的教育制度。20世纪80年代，中国高等职业教育处于初创发展时期，立法还是个空白。世纪之交，我国高等教育宏观结构调整取得重大突破，在短短数年内，高等教育迈入国际公认的“大众化”发展阶段，其中1999-2009年是高等职业教育跨越发展的“黄金十年”，从高等教育“从属”和“补充”的地位发展成为高等教育的“一个类型”和重要组成部分。随着国家一系列有关高等职业教育政策法规的相继颁布，我国高等职业教育的战略地位逐步确立，高等职业教育立法诉求成为必然，亟待确立高等职业教育在国民教育体系中的法律地位，这是一项宏大的法治工程。一方面，高等职业教育在改革发展中积累的成功经验，需要用法制手段加以确认和保障；另一方面，高等职业教育创造了具有中国特色的实践模式，需要纳入法律调整和规范的范围。
一、高等职业教育政策法规的成效
改革开放三十多年来，我国高等职业教育政策法规建设的主要成效，便是初步确立了高等职业教育的法律地位，基本形成了以教育法律为支架，以教育行政法规为主体，以部委教育规章和地方性教育法规规章为补充的这样三个层次的高等职业教育法律体系，由此奠定了高等职业教育的法治基础，架构了高等职业教育法律体系的基本框架[1]。
1.“五部现行法律”确立了高等职业教育的法律地位
(1)《中华人民共和国宪法》。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《宪法》规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”这是在中国宪政史上第一次明确了“职业教育”的宪法地位，将职业教育与义务教育、高等教育放在同等并列的位置，确定了教育法律的指导思想和最高的立法依据，标志着我国社会主义民主与法制建设的新纪元。
(2)《中华人民共和国教育法》。1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《教育法》规定：“国家实行职业教育制度和成人教育制度。”这是第一次确立了“职业教育”的法律地位，其中将原称“职业技术教育”改称“职业教育”，是为了与《宪法》在提法上一致，其基本内涵不变，标志着我国教育立法步入了健康有序的轨道。
(3)《中华人民共和国职业教育法》。1996年5月15日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《职业教育法》规定：“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。”“高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施。”这是第一次确立了“高等职业教育”的法律地位，成为“高等职业学校”办学的法律依据，标志着我国职业教育进入了法制化的阶段。
(4)《中华人民共和国高等教育法》。1998年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《高等教育法》规定：“高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人学校。”这就进一步确立了“高等职业学校”的法律地位，界定了“高等职业教育”的范畴，标志着我国高等教育法律体系初步形成。
(5)《中华人民共和国民办教育促进法》。2002年12月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《民办教育促进法》规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”这是第一次确立了“民办高等教育”的合法地位，从法律上为“民办高等职业院校”提供了生存和发展的空间，标志着我国教育法制迈向新阶段。
2.“四部纲领性文献”引领着高等职业教育的发展方向
(1)《关于教育体制改革的决定》。1985年5月27日，中共中央颁布《决定》要求：“积极发展高等职业技术教育，优先对口招收中等职业技术学校毕业以及有本专业实践经验、成绩合格的在职人员入学，逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理，与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。”这是我国第一次明确了“高等职业教育”是国民教育体系中一个有机的重要组成部分。
(2)《中国教育改革和发展纲要》。1993年2月13日，中共中央、国务院颁布《纲要》要求：“各级政府要高度重视，统筹规划，贯彻积极发展的方针，充分调动各部门、企事业单位和社会各界的积极性，形成全社会兴办多形式、多层次职业技术教育的局面。”1994年7月3日，国务院颁发《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》要求：“积极发展多样化的高中后职业教育和培训。通过改革现有高等专科学校、职业大学和成人高校以及举办灵活多样的高等职业班等途径，积极发展高等职业教育。”这就进一步提出了我国高等职业教育改革发展的目标、战略、方针、政策及措施。
(3)《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。1999年6月13日，中共中央、国务院颁布《决定》要求：“高等职业教育是高等教育的重要组成部分。要大力发展高等职业教育，培养一大批具有必要的理论知识和较强实践能力，生产、建设、管理、服务第一线和农村急需的专门人才。”这是再次强调了“高等职业教育”属于高等教育的范畴。
(4)《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》。2010年7月29日，中共中央、国务院颁布《纲要》要求：“统筹中等职业教育与高等职业教育发展。”“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。”这是确定了我国新一轮高等职业教育改革与发展的战略目标和发展路径。
3.“三个国务院决定”推动了高等职业教育的快速发展
(1)《关于大力发展职业技术教育的决定》。1991年10月17日，国务院颁布《决定》要求：“积极推进现有职业大学的改革，努力办好一批培养技艺性强的高级操作人员的高等职业学校。”这是我国第一次出现“高等职业学校”的提法。
(2)《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》。2002年8月24日，国务院颁布《决定》要求：“积极发展高等职业教育，有条件的市(地)可以举办综合性、社区性的职业技术学院。”这是进一步发展我国高等职业教育政策措施的具体化。
(3)《关于大力发展职业教育的决定》。2005年10月28日，国务院颁布《决定》要求：“实施职业教育示范性院校建设计划，在整合资源、深化改革、创新机制的基础上，重点建设高水平的培养高素质技能型人才的1000所示范性中等职业学校和100所示范性高等职业院校。”这是第一次提出了建设高等职业院校“示范校”的概念。
4.“两个行动计划”制定了高等职业教育的发展方略
(1)《面向21世纪教育振兴行动计划》。1999年1月13日，国务院批转《行动计划》要求：“积极发展高等职业教育，是提高国民科技文化素质、推迟就业以发展国民经济的迫切要求。”这成为新世纪我国教育改革发展的行动方略。
(2)《2003-2007年教育振兴行动计划》。2004年3月3日，国务院批转新一轮《行动计划》要求：“大量培养高素质的技能型人才特别是高技能人才。”这成为重要战略机遇期实现我国教育新跨越的行动方向。
5.“一个若干意见”提出了高等职业教育的近期目标
教育部等七部委《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》。2004年9月14日，经国务院批准，教育部、国家发改委、财政部、人事部、劳动和社会保障部、农业部、国务院扶贫办以部委规章形式颁发《若干意见》要求：“2007年前专科层次的职业院校不再升格为本科院校。”这是国家第一次发布“禁令”限制高职院校“升本”。
二、高等职业教育法律规范的缺失
必须看到，我国教育法律正在成长建设中，无论是法律体系的建设水平，还是法律规范的构建水平，都反映出诸多问题。立法基础薄弱，立法严重滞后，立法层次较低，立法过于原则化、抽象化，可操作性差、可诉性弱，立法内容不够完善，覆盖面不全，数量明显不足。特别是高等职业教育法制建设远远落后于高等职业教育改革发展的实践，既没有独立特行的“专门法”，亦缺乏与之相应的“配套法规”[2]。主要表现在：法律上没位置、制度上无保障、体系上不完整、管理上不规范、投入上不到位、质量上难保证、社会上不认同等。从法律规范讲，高等职业教育法律体系极不完备，现有的关于高等教育和职业教育的规范，严重地不适应市场经济的要求，且零碎分散，难以更加有效地规范高等职业教育；从法律形式讲，高等职业教育法律更多的是以部委规章、地方性法规、地方政府规章形式出现，给法律实施造成了巨大的空间差异性和随意性；从法律效力讲，部委规章、地方性法规、地方政府规章效力较低，既造成法律与法规规章相抵触，又导致高等职业教育法规规章不能正常实施；从法律研究讲，我国对高等职业教育立法研究不充分，高等职业教育缺乏完整的制度建设和法律体系，到现在还没有制定出一部《高等职业教育法》。可以这样说，目前的高等职业教育存在的种种问题和困难都与法制不健全有关。
1.高等职业教育法律地位模糊
现行教育法律在立法时，我国高等职业教育还处于初创探索阶段，对高等职业教育的性质地位、任务作用、体系制度、管理体制、运行机制、办学条件、经费来源、企业职责、学历学位、评价标准等，都未能作出具体而详尽的规定。例如，《高等教育法》共69项条文，主要是规范普通高等教育的，对于作为高等教育“一个类型”的高等职业教育则没有任何规定，仅在第六十八条附则中出现一处“高等职业学校”的字样。又如，《职业教育法》实际上通篇主要是规范中等职业教育的，也是仅有一处提到了“高等职业学校教育”，且对高等职业教育界定不明、没有规范，对其性质、任务、目标、课程、师资、教学、实习实训基地等均无涉及。尤其是高等职业教育人才培养目标与培养途径没有法律依据；高等职业教育经费投入与拨款机制没有法律保障；高职学生升学深造与就业创业没有法律支持；高职“双师型”教师队伍建设与师资培养没有法律支撑；高职就业准入制度与职业资格证书制度没有法律规范；等等。高等职业教育法律关系中的主体身份不平等，客体立法不全面，有损法制的完整统一。从实体性法律内容看，高等职业教育权责关系不一致，与宪法、民法和行政法的基本原则相悖；从程序性法律规范看，目的正当性充分与程序合法性不足之间的矛盾以及可行性和合理性也存在着相当的问题。
2.高等职业教育法条刚性不足
现行有关高等职业教育的法条大多是原则性内容多、程序性规则少；“柔性”多，“刚性”少；甚至有一些笼统的模棱两可的规定和表述，达不到应有的法律效果；再加上相关配套法律法规难以及时出台，要么比照或类推其他法律条款，要么依靠政策力量不断调节；不仅容易变成口号式、宣传式的一般性文件，而且可能成为一纸空文，不能产生规范和调整作用，影响公正执法的效率。从传统的法律分类出发，也比较容易忽视教育法律的特殊价值，认为教育法律大多属于“宣言性”立法，强制性不够是个“软法”，不能像刑法等法律那样硬性规定，加上教育法律本身的适用性、执行力和法律责任方面存在着一定缺陷，实施起来较为困难。比如，《高等教育法》就缺少“法律责任”或“罚则”一章；《职业教育法》也同样没有“法律责任”这一章节。一些地方制定的《实施办法》或《实施细则》在内容上不够完备，有些应当量化的东西没有量化，没有对相关主体的法律责任特别是违法责任作出规定，由谁来承担责任、谁来处罚、怎样处罚等都没有明确。人们都说现在已是法治社会了，但是还有哪个领域、哪个行业，像高等职业教育领域这样存在着如此“无法无天”的状况呢？由于社会上对高等职业教育发展普遍重视不够，在贯彻执行相关法律法规方面，不同程度地存在着责任不明、措施不力、无法可依、违法不究等现象。
3.高等职业教育政策与法律相悖
现行教育法律立法质量不高，有不少漏洞和瑕疵，法律与政策“撞车”严重，影响了实施效果。例如，1995年9月实施的《教育法》第三十六条规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”而1999年1月教育部印发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》指出：“按新的管理模式和运行机制举办的高等职业技术教育为专科层次学历教育，其招生计划为指导性计划，教育事业费以学生缴费为主，政府补贴为辅。毕业生不包分配，不再使用《普通高等学校毕业生就业派遣报到证》，由举办学校颁发毕业证书。”其核心内容是“三不一高”，这是明显违反了《教育法》，实际上是一种新的教育歧视，高等职业教育被认为是“高考落榜生的教育”、“亚高等教育”、“淘汰教育”等。又如，《职业教育法》第三十二条规定：“职业学校、职业培训机构可以对接受中等、高等职业学校教育和职业培训的学生适当收取学费。”高职院校教学设施不足、实训实验设备缺乏、办学条件远不如普通高校，但收费却要大大高于普通高校，而高缴费却不能享受相应的优质教育以及与普通高校学生的同等待遇，政策与法律相悖，弱化了高等职业教育与普通高等教育的等值性，造成了新的教育不公，高职学生被看做“矮人一头”、“二等公民”、“三流学生”等。
三、高等职业教育法制建设的要求
高等职业教育法制建设是对高等职业教育基本规律的客观反映，基础在于立法。高等职业教育的基本职能决定了高等职业教育的立法目的，主要是为高等职业院校师生从事教学科研、社会服务和学习成才提供制度保障。其立法原则是：彰显高等职业教育法律的主题是育人为本；强调高等职业教育法律在立法、执法和守法中的教育与导向功能；加大高等职业教育法律的司法程序和执行力度[3]。实际上为高等职业教育立法，就是要解决“无法可依”的问题，将高等职业教育一般的公共问题演进为公共政策，进而上升到公共法律的层面。
1.将高等职业教育法律纳入社会主义法律体系
我国教育法体系呈纵横二维结构。纵向结构，具体是指以教育法的效力等级为主，由不同层级的教育法律法规组成的等级有序的纵向关系，表现为教育法律法规是由哪些层次的教育法形式所组成，以及它们之间的从属关系。横向结构，具体是指根据调整教育关系的对象和相应类别的不同，由一系列教育法律法规组成的不同称谓的教育法子部门。依据教育立法体系，教育子部门法的确立和划分，主要是以教育类型为主要划分标准，与此同时，还应充分考虑现代教育的最新发展和教育事业的特殊性质。在子部门法内部或者几个子部门法之间，又包括各种教育制度。由于教育制度是由若干具有一定质的独特性的规范联结而成，这部分教育法律具有交叉关系，是以子部门法为原则，由教育法律、教育行政法规和教育规章等规范合成。我国教育法律基本上是结合教育关系与教育制度，同时兼顾教育类型与教育层次的构成要素。按照教育法的性质，将高等职业教育法律作为教育法的组成部分纳入社会主义法律体系，体现出教育法在我国法律体系中应有的独特地位，既是社会主义法律的重要特征，更是真正法的精神的本位回归。因此，我国法律部门的划分不仅应当具有科学性和实用性，而且应当具有新的法理理念和相应的体系架构。作为教育子部门法之一，进一步构建和完善高等职业教育法律体系成为当务之急。
2.将高等职业教育的有关政策上升到法律层面
我国社会传统中缺少法治底蕴，政策与法律的关系一直是建设社会主义法治国家面临的突出问题。由于社会价值取向偏差，在教育领域一直较为重视政策的作用而忽视法律的规范，以至于形成“政策至上”、“政策大于法律”、“政策本身就是法律”、“一切按红头文件办事”等根深蒂固的思想观念。可以看到，我国高等职业教育发展大多是通过政策规定来推动而不是通过法律规范来促进的，出现了一方面党和政府高度重视发展高等职业教育，另一方面高等职业教育法律法规极不健全的现象：没有及时将政策上升到法律层面，降低了法律权威性和长期有效性，影响了司法价值和司法成效；有时政策与法规相互矛盾、不断“打架”，最终还是政策说了算，法律则形同虚置。尽管党和国家的方针政策与国家法律法规在本质上是一致的，但两者严密程度是不同的。法律是政策的具体化、条文化、规范化，其特点是普适性、规范性、明确性和强制性；政策往往是通过合法化的途径(立法合法化和行政合法化)进入执行阶段，而一般的政策性文件效能有限，具有一定的灵活性、缺乏普遍的约束力、没有强有力的执行保障，加上地域性差异、职能部门的重视程度和执法者的主观性等因素，在目标上存在不一致，在要求上存在一些弹性空间，在实施中存在一些不到位乃至不实施、不兑现的现象。因而，高等职业教育改革发展中出现的新问题、新矛盾，根本的一条还是要靠法治、靠制度来解决，要求更多地运用法律手段来加以调整和规范。
3.将高等职业教育法制统一性与多层次相结合
高等职业教育立法，就是要按照法制统一的原则，明确立法权限和效力等级，规范创制程序，划分若干层次，确立从属关系，使处在高层次的法对低层次的法起统率制约作用，处在低层次的法对高层次的法起延续补充作用，从而形成一个内容全面、规范严谨、形式完整、上下有序、层级分明、点面结合、左右协调、完整统一、互相衔接的高等职业教育法律体系。对高等职业教育具有全局性、原则性的重大问题，由全国人大常委会依照法定职权和法定程序制定单行法律，如《高等职业教育法》或《高等职业教育促进法》。为高等职业教育发展提供更清晰、更明确、更具体的法律指导主要是由行政法规来承担。对高等职业教育带有一般性、专项性的重要问题，由国务院依照宪法法律和《行政法规制定程序条例》，制定发布高等职业教育行政法规。在我国高等职业教育的行政管理活动中，部委规章作为教育法律法规的外部表现形式之一，发挥着十分重要的作用。对高等职业教育发展的局部性、单一性的问题作出具体的规定，由国务院有关部门(主要是教育行政部门)根据法律法规和《规章制定程序条例》，在本部门的职权范围内制定发布部门规章。我国地域广阔、各地差异较大，国家尚未制定相关高等职业教育法律、行政法规的，各地方可以自行探索有效的做法，但不得与宪法、法律、行政法规相抵触；国家已经制定相关法律法规的，各地方可以进一步细化或具体化，由省、自治区、直辖市(包括较大的市)等地方国家机关，依据法定权限和法定程序，因地制宜地制定具有特殊性、区域性、促进本地区高等职业教育发展的地方性法规和地方政府规章。
4.将高等职业教育立法及早摆到重要议程上来
随着经济社会的发展，民生问题更加突出，教育这个最大的民生问题日显重要，我国法治发展需要高度关注民生，尤其是教育问题。国家立法机关民生立法取向日趋清晰，正从民生视角开始由注重经济立法向注重社会立法的重要转型，一些教育法律空白正在加紧填补。在高等职业教育的立法程序方面，要加强立法前期的调查研究和科学论证，对现行的行政法规、部委规章进行认真梳理，积极做好拟制定的法律草案的可行性论证，实现立法的科学化和民主化。在各地尝试制定此类法规规章的成功经验基础上，应重视对相关地方性法规规章的体例、内容、结构和技术等研究，认真吸收其中具有普遍适用性和较为成熟的制度、措施、条款，从中提炼出应用面更广、操作性更强、效果更好的规范性内容。在高等职业教育的立法技术方面，要着力提高表述法律语言的严谨性、确定性和协调性，逻辑结构完整、条文设置合理、内容明确具体、文字简洁规范。在高等职业教育的立法步骤方面，可先修订现行教育法律法规，大幅度渗透和补充有关高等职业教育的法律法规内容或条款；或者由全国人大常委会授权立法，国务院根据我国高等职业教育快速发展的实际需要，依授权先制定行政法规，颁布《高等职业教育条例》试行；经过一段时间实践检验，制定法律的条件成熟时，将法律法规中有关高等职业教育的内容进行概括提升，国务院应当及时提请全国人大常委会制定单行法律。
四、高等职业教育立法体系的框架
高等职业教育法治化是世界性潮流，发达国家高等职业教育蓬勃发展是与其大量立法分不开的，我国可借鉴国外高等职业教育立法的有益做法，洋为中用[4]。构建一个完整的高等职业教育体系和法律制度是国家实施高等职业教育的主要保障，如果不尽早推出高等职业教育法律规范，就容易延误改革发展的大好时机，增加未来付出更大社会成本的几率，甚至影响到办让人民满意的教育乃至整个经济社会的发展[5]。立法，保障高等职业教育；修法，促进高等职业教育，这两者是有机统一的，做好当前急需的教育法律的制定和修改，唯有如此，才能真正贯彻“依法治教”的方针，有效保障高等职业教育的办学地位。
1.创制一部《高等职业教育法》
应该说，我国高等职业教育法律制度的轮廓已经基本形成，不失时机地将国家发展高等职业教育的方针政策和一种新型教育类型上升到法律层面，全面完整地对高等职业教育性质地位、目标任务、特征作用、体系结构、资源配置等问题用法律形式规定下来的时机和条件业已基本成熟。一方面，作为法律制定的基础，我国在高等职业教育的办学方向、政府责任、管理体制、人才培养、教育教学、师资建设、基础建设等方面已经有了较好的政策积累；另一方面，高等职业院校数是整个高校总数的“三分天下有其二”，高职学生数占整个高校在校生总数的“半壁江山”，这一现状也迫切需要“有法可依”[6]。应顺潮流、合国情、得民意、求创新，结合当前教育结构调整和学校设置状况，实现我国高等教育发展方式的多样化，架构具有突破性的高等职业教育制度模式，在形成高等职业教育法律体系上迈出决定性步伐，力争在2020年前，一部具有鲜明中国特色的《高等职业教育法》能够问世，作为完善我国教育法律制度框架的重要举措，以解决高等职业教育所面临的重大问题，进一步促进高等职业教育实然地位的提高。
(1)《高等职业教育法》必须涵盖高等职业教育的全部内容。以法律形式规定国家发展高等职业教育的指导思想、基本目标和主要任务，明确高等职业教育管理体制及管理者权限。应至少包括以下几个部分：总则、高等职业教育的地位作用、高等职业教育的结构体系、高等职业教育的管理体制、高等职业院校的设立、高职院校的教师与学生、高等职业教育的投入与条件保障、法律责任及附则等。
(2)《高等职业教育法》必须确立高等职业教育的办学方向。从法律上确立高等职业教育在经济社会发展中的地位和作用，明确政府、行业企业和社会各方面兴办高等职业教育的职责和义务，保障高等职业教育的办学条件，规定公民接受高等职业教育的权利和义务。
(3)《高等职业教育法》必须明确高等职业教育的性质和任务。高等职业教育依据法律赋予的权利和义务，贯彻国家的教育方针，其主要任务是培养高素质、高技能、创新型、创业型(即“两高两创”)的专门人才，并在进行科学研究、技术开发和服务社会中发挥重要作用。
(4)《高等职业教育法》必须完善高等职业教育的管理体制。建立并完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的高等职业教育管理体制，进一步扩大和保障学校在专业设置、招生条件、教师聘用及经费使用等方面享有充分的办学自主权。
(5)《高等职业教育法》必须建立高等职业教育的完整体系。在我国逐步建立以专科层次为重点，以本科层次和研究生层次(专业学位)为两翼，学历教育与非学历教育相并举、职前教育与职后培训相沟通、学校教育与继续教育相衔接、学历资格与职业资格相配套的高等职业教育科学体系。
2.出台新的《职业教育法》
《职业教育法》颁布实施至今已达14年之久，我国职业教育取得了长足发展，但目前在整个教育事业中仍属于薄弱环节，现行法律自身在立法内容和立法体例等存在着与现阶段职业教育发展严重不相适应的方面。根据温家宝总理提请，第十一届全国人大常委会已明确将修订《职业教育法》列入本届人大五年立法计划。
(1)进一步确立职业教育法律地位。以责权利匹配为原则，强化和规范各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及公民个人必须依法履行职业教育的责任和义务。尤其是要强化地方政府在发展职业教育中的责任，重点解决机会公平公正和资源合理配置。
(2)进一步完善职业教育体系框架。着眼于构建中等职业教育、高等职业教育、应用型本科、专业学位教育贯通衔接的技能型人才培养序列，研制各层次技能型人才培养的目标、规格、模式，形成高技能人才培养体系，增加促进高等职业教育发展的条款，规定保障高等职业院校办学的制度、机制和措施。
(3)进一步改革职业教育管理体制。以合理的价值体系与标准，对企业、社会培训机构、接受教育培训者的权利和义务进行统一规范，突出强调规范部门协调，加强行业指导，调配社会资源，以合作发展为动力，以合作育人为模式，以合作办学为机制，以合作就业为导向，建设政府主导、行业企业参与职业教育的长效机制。
(4)进一步健全职业教育投入机制。构建以政府投入为主、社会各界多渠道支持的职业教育经费筹措机制，明确政府以及行业企业、社会组织和公民个人等各类主体承担职业教育经费的法律责任。
(5)进一步强化法律的实施与保障。国务院及国家教育行政部门应制定相关配套的法规规章，特别是要尽快出台校企合作办学的行政法规，以利益为导向，不仅规定企业的责任，还要保证企业的利益，促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学[7]。
3.尽快修改《高等教育法》
《高等教育法》颁布以来，我国高等教育出现了大众化、普及化、多样化、国际化的新特点，高等学校在建设创新型国家中的地位和作用日益凸显，法律调整对象和适用范围已发生很大变化，在实践中也暴露了很多问题，如法律体系缺乏完整性、规定义务多而规定权利少、实体性规定多而程序性规定少、宣示性条款多而保障性条款少等，在立法技术上也有不少缺陷。
(1)增加充实关于高等职业教育章节。树立“大高职”理念，进一步拓展高等职业教育的发展空间，规定高等职业教育分为专科、本科、研究生三个学历层次，建立和完善客观、公正、科学的“升本”准入制度，同时兼顾升学与就业的双重需要，大量培养高层次应用型技术人才，完善目前我国人才结构体系，这样使得“白领”和“蓝领”阶层的中间层面即“银领”人才到2020年占到2亿人口左右，进一步有效促进社会分层，为建设人力资源强国的目标服务。
(2)增加提倡大学类型多元化的内容。实行高校分类指导和分类管理，引导各类高校合理定位、错位发展，允许并鼓励部分发达地区以及部分办学质量较优、办学水平较高、办学实力较强、社会信誉较好的高等职业院校(或专业)试办高职本科(或专业)。
(3)增加扩大高校办学自主权的内容。推进政校分开、管办分离，建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度，坚持学校本位、学术本位和学生本位，贯彻学术民主和教授治学的方针，建立科学、规范的评估制度，促进科研诚信与学风建设，遏制学术不端行为，完善大学校长选拔任用办法，推进高等学校的法人化，实行全员聘任制度和岗位管理制度。
(4)增加推进高等教育国际化的内容。用国际视野来把握和发展高等教育，按照国际惯例和《WTO协议》中《服务贸易总协定》的国际法框架履行我国相关承诺，对国际教育服务贸易活动给予法律规范，明确权利和义务，全面应对经济全球化、贸易自由化、教育国际化的挑战，使其具有更广泛的适应性和更强大的效力性。
(5)增加建立高校公务员制度的内容。建立相对独立的教育公务员制度，可以参照日、韩等国的做法，将高等学校教师与中小学教师一并列入“教育公务员”序列，强调高职教师职业成长比以往任何时候都更迫切，提高高职教师中企业专业人才和“能工巧匠”担任兼职教师的比例，尽快在所有高校实行绩效工资保障制度，均衡普惠到全体教师，改变目前从事高等教育教师工资却低于从事义务教育教师的“倒挂”现象，扭转高等职业院校教师收入与普通本科院校教师差距较大的现状，真正把高职教师待遇提高到让“吃财政饭”的其他行业和从业人员眼红的程度。
4.加快起草《终身教育法》
我国将终身教育的发展重点和实施目标主要集中于继续教育，主要是面向学校教育之后所有社会成员特别是成人的教育活动，侧重于加强正规教育、非正规教育与非正式教育的相互衔接和沟通。因而，终身教育法主要是指调整各类在业人员的继续教育等一系列法律法规的总称。但目前我国尚无一部对继续教育进行规范的教育单行法律，而是散见于若干法律、法规和规章中。
(1)将建设学习型社会上升为国家意志。立法保障全民终身教育权利，加大终身教育投入保障，建立健全终身教育激励机制，鼓励公民个人多种形式接受终身教育，在职学习取得相应学历，支持用人单位为从业人员提供继续教育，统筹指导终身教育发展，形成政府主导、有关部门协同配合、社会团体和各界人士广泛参与的新格局。
(2)用“终身教育”理念统辖高等职业教育。走出“教育就是学校课堂”这一狭隘的教育模式，积极应对从“学历型社会”向“资格型社会”转型的需求，人才培养由职业能力训练进一步转变到综合能力培养，通过强化高等职业培训功能，进一步建立学历教育与职业培训相互沟通的模块化课程。
(3)以从业人员继续教育为重点。以提高就业创业能力、岗位适应能力为重点，注重新知识、新技术、新工艺的学习和创新能力培养，探索建立质量保障体系，完善继续教育市场准入，规范继续教育招生、办学、考试和发证。
(4)统筹终身学习的政策和资源。从高等教育的角度，对函授大学、夜大学、职工大学、广播电视大学、管理干部学院、教育学院、农民高等学校、成人脱产班、高等教育自学考试、现代远程教育、开放大学等多种教育形式进行认真梳理，建立继续教育学分积累与转换制度，健全宽进严出的学习制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通。
(5)创新终身教育的体制和机制。加强终身教育公共服务平台和资源平台建设，加快构建覆盖城乡的继续教育网络，进一步发展社会化、成人化、社区化的学习模式，形成终身化、网络化、开放化、自主化的终身教育体系，将“管用一生”的教育转变为“贯穿一生”的教育，将阶段性教育转变为终其一生的教育，将一次性成才教育转变为促进人的全面发展的教育，满足人民群众日益增长的个性化、多样化、感情化、生活化的学习需求。
5.修订提升《学历和学位法》
我国尚没有学历管理方面的专门法律，导致学历管理既不规范也很混乱，而学历和学位两者具有诸多共性，都涉及教育、组织人事、人力资源和社会保障等很多方面，故宜综合制定一部《学历和学位法》，作为规范学历和学位的单行法律，统一强化对学历证书和学位证书的颁发、确认和监督管理，犹如对各类职业资格证书管理必须统一立法一样。
(1)重启《学位法》立法程序。仅从我国高等职业教育快速发展、推动高等教育类型和层次结构的重大变化这一现实看，1981年1月1日起施行、2004年8月28日修改的《学位条例》显然已经过时，存在着重实体、轻程序，权利义务失衡，开放度和相关法规配套程度低等立法上的缺陷。1999年5月国务院学位委员会第十七次会议讨论了《学位法(草案)》稿，但因种种原因搁浅。随着我国研究生教育发展所实施的学位授予单位审批资格下放、教育国际化所产生的境外取得学历和学位的认证等新变化，也应通过立法加以规范。为此，应重启该法的立法程序，进一步做好将《学位条例》提升为《学历和学位法》的工作，废止现行《学位条例》。
(2)适度扩大内涵和外延。对学历和学位授予单位的审批、研究生导师的资格、培养质量保障及监督体系、教育方式及日常管理、教育和受教育的权利和义务、非科学学位的教育和学位授予、民办高校及与境外联合培养学位的认定、学籍管理及处罚、学生的申诉程序等内容必须作出明确和完整的规定：明确国家和高校在学位授予制度方面的关系，明确高校和学生之间的学位授予关系，明确学生权益的救济途径及其衔接的关系；规定在境外获得学历和学位者实行申报制度，规定对境外取得学历和学位的认定制度；等等。
(3)突出专业学位的设置。现行学位制度的一个弊端就是分类体系不完善，只有学士、硕士、博士这样简单的三级划分，没有分清职业定向的专业学位与研究定向的学术学位之间的界限。为此，进一步调整学位授予的层次结构、类型结构和区域布局，将专业学位引入高等职业教育领域，并使之成为与高等职业教育类型相对应的学位制度，推动专业学位教育与高等职业教育的实质对接和有效兼容。
(4)设立高等职业教育学位。要提高高等职业教育社会吸引力和高等职业教育的文凭含金量，还应该设计出一种专门针对高等职业教育人才的学位，相当于国外的副学士，使高职毕业生也能获得相应学位，形成与具有独立完整的科学体系：专科(副学士学位或文凭)→技术本科(学士学位或文凭)→技术硕士(学位或文凭)→技术博士(学位或文凭)，推动专业学位教育与高等职业教育实质对接和有效兼容，建立中国特色的高等职业教育学位制度。
国不可无法，无法则不治；教育不可无法，无法则不兴。如何取得我国高等职业教育的突破性发展，关键在于立法。加快高等职业教育法律起草和制定是可能的，也是必要的，更是迫在眉睫的。国外成功经验告诉我们，高等职业教育可以立法；我国历史实践告诉我们，高等职业教育应该立法；教育现代化要求告诉我们，高等职业教育必须立法。高等职业教育应该而且必须有更高层次、更为完整的法律规范来进一步调整。只有坚定不移地加快推动高等职业教育立法进程，用办一流大学的决心来办一流的高等职业学校，才能构建和完善我国教育法律体系，为高等职业教育持续、健康、科学发展提供根本性的制度化保障。