参与性贫困评估和扶贫战略的调整：来自贫困者的声音，本文主要内容关键词为：贫困论文,声音论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D57文献标识码：A文章编号：1000—8691（2003）03—0062—05
一、背景
中国大规模的扶贫工作已经走过了20个春秋，取得了举世公认的成绩，未解决温饱的贫困人口平均每年减少600多万人。在这一壮举的背后，毫无疑问包含着中国政府对反贫困所做出的巨大努力，特别是80年代末期扶贫方式由救济式扶贫转向扶贫开发后，在区域扶贫的带动下，反贫困运动取得了显著成效。然而，我们也不能忽视这一扶贫策略的某些不足之处：首先，我国政府所使用的反映和测量贫困的指标以农民人均纯收入和人均口粮为主，对于衡量温饱尚未解决的贫困人口来说，只能反映贫困问题的一部分。其次，区域性开发式扶贫方式的资源分配体系是自上而下的，在很大程度上地方政府只能按照上一级政府的资源规模和使用方向规划项目，不可避免地产生难以反映当地最根本的和最急需的要求的现象。第三，对反贫困过程和结果的监测体系不健全，不仅不能完全反映扶贫攻坚的成效，且不能反映扶贫过程中资源分配和传递方面出现的问题，更使贫困的底子不清。最后，尽管中国政府已向世界庄严承诺：到上世纪末将基本解决贫困人口的温饱问题，但目前确实还有少部分人口处于政府规定的温饱水平之下。
面对这些挑战，我们在有关国际机构的支持下，对广西、云南、贵州、青海和宁夏5个省区的近20个县的50多个村进行了参与性贫困评估。评估的主要内容包括：（1）贫困的原因包括哪些方面，贫困表现出什么样的多样性，包括政府测量贫困的标准以及贫困者是怎样被识别出来的；（2）贫困者自己是怎样认识和看待他们的处境的；（3）从性别的角度看，男性和女性对于改善他（她）们的社会经济状况的要求是什么，有没有差别以及原因；（4）不同的贫困状况和特性对不同的人群（包括经济状况、性别、民族以及年龄）的影响是什么等。
此次评估之所以采用参与性贫困评估作为基本方法，一是基于我们对过去贫困测量和分析的主观性的批判，二是由于参与性评估自身具有的客观、直观等优势。参与性贫困评估的目的是为贫困者自己创造一个机会，让他们对自己的贫困状况和可能的解决办法进行分析。通过这个过程，可以达到社区或贫困者对贫困的原因及其区域性特征有更深刻的了解，掌握社区和贫困者对当地社会经济发展所面临的问题，并提出相应的处理办法，从而获得更加有效的扶贫方案。
参与性贫困评估方法除了具有参与性的一般方法的特点，如“以人为中心，以人的基本需求为重点”，“直接让当地群众，特别是项目的受益人群参与到有关他们自己的资源的评价、设计和管理中去，并从中获得收益”等外，还具有以下基本特点：一是把参与性工具和贫困状况评估这一主题结合在一起，既使参与性的工具得到了改造和发展，又使我们对贫困问题的分析更具有可比性和现实针对性。如社区图，我们不是简单地做一个社区图，而是在社区图的基础上了解社区内部各农户占有资源的状况，如土地、耕牛、劳动力基本状况、劳动力的迁移情况，以及住房和参与各种项目的情况等等，这样既避免了以往参与性工具关于社区图应用方面的盲目性，又避免了做贫富分级时参与者由于各种顾虑而很难深入讨论的毛病。二是参与性贫困评估既是过程，也是产品。作为过程，贫困者是他们自己的问题和现实以及改变这种现实的策略的分析者和制定者；作为产品，参与性贫困评估也为改善研究成果的质量提供了副产品，因为使用这种方法得到的信息是经过了交叉验证的。
在小组讨论结束或者过程中，我们也通过目的性抽样对部分农户进行重点访问。样本数一般不低于总农户数的20％，从而保证了统计分析的有效性。在村庄调查之前或者之后，我们还和县政府有关职能部门进行讨论，内容涉及部门的职能、所执行的扶贫项目、对不同项目的评价，以及他们对贫困标准和贫困原因等的看法。在此基础上，将各个县所得到的各个层次的调查结果最后向有关部门进行反馈，并和世界银行的负责扶贫项目的专家进行交流探讨，使信息尽可能充分准确。
二、结果和分析
1.什么是贫困
对贫困的体验和理解，不同的人群和机构是不一样的。县乡领导首先体会到的是财政困难、农民缺乏基本生产生活条件、劳动力素质差、缺乏文化生活等。他们大多也使用我国政府关于贫困的标准，即：以1990年为不变价，农民人均纯收入低于630～650元和每年人均粮食消费低于300公斤。在社区层面上，村干部则强调村中没有致富带头人、群众缺乏组织，因此缺乏致富门路，衡量标准也多是经济方面的。而社区中的绝大多数成员强调的还是现金收入很低和季节性缺粮。但对于贫困农户来讲，除了现金收入和粮食外，他们对贫困的理解往往还涉及到其它许多方面，诸如：心理方面的，如因家庭困难没人看得起、丈夫去世没有拿主意的、妻子去世没有管家的、虽然年纪已大但还没有成家的、家庭成员有特殊情况如坐牢的、房子破烂担心刮风下雨和冰雹、没有办法送孩子读书等；劳动力方面的，如砍柴太远、要到数公里以外去挑水、买卖东西要人背、体力差、经常生病、缺文化、缺技能等；物质方面的，如没有土地、土地不够耕种、缺乏耕牛或者其它运输工具、房子破烂等；社会服务方面的，如水电路等基础设施差、上学费用高、距学校和医疗设施远、医院条件差、农业和畜牧业等技术推广系统不健全；另外还有家庭社会关系方面的，如对于妻子来说，娘家和婆家都很穷，很难得到帮助、家里没有人或者亲戚在政府部门供职因此缺少社会关系、家庭内部不团结等。
2.谁是贫困者
从区域层面考察，我国的贫困人口主要分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区以及水库库区。这些地区经济发展缓慢，生产生活条件极为恶劣，资源禀赋很差，表现为地域偏远、交通不便、生态失调、人畜饮水困难。我国“国家八七扶贫攻坚计划”是针对这一层面而设计的，实施效果也很明显。这实际上也是我国区域开发式扶贫的重要政策依据之一。
从社区层面上分析，主要是距离决策中心远的社区，或距离关键决策者关系远的社区。在过去，反贫困的首要目标是改善贫困地区的基础设施、社会服务及促进区域经济发展，因此现实的和长期的经济增长处于优先的情况下，这些特困社区往往被排除在发展项目之外，最重要的原因在于它们被认为是投资效率低，以及民族的偏见、历史的偏见等。
在一个社区内部，最贫困农户又往往分布在村庄的边缘区。他们属于社会组织关系网中的边缘人群，或者属于家庭不完善或发生了重大变故的人群。俯瞰一个村庄，最贫困农户往往远离社区中心，且都为零星分布。社区中的贫困户，主要有以下几种：（1）新迁入的农户、少数姓氏的农户、娘家贫困的农户都可能是社区中最贫困农户；（2）单亲家庭、家庭成员长期生病、特别是主要劳动力有病基本上可能是社区中最贫困的农户；（3）如果家庭发生了盖房子、娶媳妇、老人去世等大事件，也可能因此成为社区中的贫困者；（4）伴随着教育体制的改革，家庭中如有孩子就读于高等院校，往往也使这个家庭陷于贫困，甚至极端贫困；（5）家庭有重大财产损失或投资项目失败，甚至包括大牲口死亡、染上瘟疫，也可能使家庭陷入贫困；（6）家庭联产承包责任制后，在一些长期对土地资源没有进行重新分配的社区，家庭儿子多的农户分家后随着人口的增多，相对土地资源较少，往往较为贫困；（7）家庭负担率（总人口/劳动人口）高的农户，特别是就学孩子多的家庭可能是社区中的最贫困家庭；（8）家中妻子的能力十分重要，丈夫不能出去打工的，往往指责妻子不会算帐、不会养畜禽、不会管理家庭。
3.什么时候最贫困
过去，贫困的时间概念往往被我们所忽视。社区的严重贫困问题往往发生在严重的自然灾害后和政府主导投资项目失败或劣质种子及农药使农业大幅度减产，甚至政府的宏观政策导致“谷贱伤农”时。2002年，在宁夏海原县北部的蒿川乡，多年不遇的大旱灾使农户的小麦、米子等粮食作物几乎颗粒无收，许多农户因此已经缺粮数月或即将缺粮。
贫困家庭在1年的生产生活中，缺粮的时间主要在作物收获前的2～3个月，而缺钱的月份主要发生在小孩开学和生产季节开始需要购买种子、化肥、农药等生产资料时。在购买农业生产资料的季节，农村的资金往往比较紧张，使得农户不得不借高利贷或者以高利息向供销社等赊购。调查中我们发现，高利贷的年息高达1倍以上，而供销社的赊销利率也很高，如在禄劝，1包普钙现价为21元左右，但赊销到收获后偿还要25元，半年息为4/21，也即年息为38％。部分农户反映，私人的赊销更贵，高达35元1包，年息为133％。缺乏生产投资将大大影响贫困农户的收成，加剧了贫困农户贫困——低投入——低产出——更加贫困的恶性循环。
在家庭周期的不同阶段，贫困发生的概率也是不一样的。在一般情况下，新组建的家庭往往是不太贫困的，但当家中孩子读书后，并随着上一辈老人逐渐丧失劳动能力，家庭负担上升，日子就趋于紧张。孩子成为劳动力后，家庭状况又开始好转，孩子结婚分家又开始新的一轮家庭周期。另外，一家庭中有多个儿子，居中的儿子在分家时无论资源质量和数量以及家庭起步的基础都处于劣势，大儿子其次，小儿子往往受益最多。
4.贫困的原因
从传统的观点看，贫困的原因主要有3个方面：一是自然地理环境条件恶劣，如地域偏远、交通不便、生态失调、人畜饮水困难、水土流失严重、荒漠化、基本生产生活条件恶劣等；二是社会历史发育迟缓，如落后于现代文明、传统文化的束缚等；三是人的素质低，如受教育年限短、地方性疾病、缺少实用技术和技能，甚至愚昧无知、保守、懒惰、缺乏商品经济观念、“小富即安，甚至不富即安”等等。
从社区的角度看，自然地理环境条件确实是一个重要因素。然而，从家庭的角度讲，贫困不仅是一般我们所讲的社会发育程度低、人口素质低。村民分析了许多更现实的原因，诸如：没有劳动力；缺少土地或者土地质量不高；无生产垫本；孩子的学杂费贵；家庭成员生病；得不到项目的帮助；畜禽疫病；命不好；妻子能力差，不会养畜禽和管理家庭；天灾人祸；自然灾害导致农业减收或绝收；房屋遭破坏；夫或妻早逝；政府总是在号召种这种那，结果什么都赔了；没有耕牛等。社区中相对富裕农户和扶贫干部则强调他们贫困的主要原因是智力低下，至少夫妻一方智力低下或没有技术。
对于导致社区贫困的原因，当地人的认识主要有：缺乏足够的生产生活用水；孩子的学杂费太贵；信息不灵（不知道做什么好）；不懂技术（如不知道哪个种子好）；打工不稳定、不安全；缺乏信贷；缺乏科学知识；环境条件太恶劣；教育基础差；医疗条件差；粮食解决后，不知如何发展家庭经济。
5.期望的反贫困措施是什么
省、县、乡扶贫部门在反思过去反贫困项目实施的效果时，都认为投资改善贫困地区的生产生活条件是最重要的，项目也是最成功的。但一些用于干预农户生产决策和可能较快改善地方财政的工业发展项目的扶贫资源，总体上说收效甚微。
社区中最贫困农户首先希望解决粮食问题，能够及时获得贷款购买农业生产资料，能坡改梯、修建地头水柜等提高土地生产力，并希望拥有耕牛和小型农用设备节约农忙季节的劳动时间。为了降低生产风险，他们还希望能够保证种子的质量，预防畜禽疾病，提供种养业的技术服务，降低公共服务支出，如医疗、教育、交通、水利、电力等支出，公平获得扶贫资源，至少能够享有知情权。
如果粮食问题已经基本解决，社区希望发展商品生产，发展养殖业，调整山地和旱地作物的种植结构，获得低成本、特别是交易成本低的贷款和技术推广部门及时有效的服务。另外，期望外出打工能够及时获得应得的报酬。
政府和扶贫部门设想和实施的反贫困措施主要有：加强基础设施建设，如道路、水利、电力等；开展生态扶贫，退耕还林还草，建设沼气池；加快商品基地建设，发展商品生产；开展文化扶贫，实现村村通广播电视和电话；动员扶贫投入，实施好对口扶贫、挂钩扶贫，吸纳国外资金；搞好科教扶贫和计划生育工作，推广实用技术，普及初等教育，扫除文盲，改善医疗条件，防止地方病，严格实行计划生育政策；异地搬迁和救济。
6.在反贫困过程中各层次人群和机构的困难
在调查过程中我们发现，贫困者认为自己没有获得太多反贫困项目的帮助的主要原因在于：政府、甚至社区群众在思想上存在误区，往往把他们归为社会救助的对象，而不是发展的对象，认为他们不会算计，扶贫资源用于他们会得不偿失。一般来说，群众选择了社区内10％～30％的农户作为最贫困的一类，民政部门是不可能覆盖如此高比例的农户的。对于一些必须根据家庭的具体情况自主决定参加的项目，如地头水柜、种桑养蚕、养猪喂鸡、良种推广、家庭沼气等，则一般考虑的是农户自身的条件如劳动力和一定的资金，因此往往越是贫困的农户越没有机会或者没有优先机会得到项目。
村干部反映的困难是：村委会没有权力，也没有钱；在某些情况下，向上反映的问题和建议往往得不到回音，难以向村民交代。乡政府认为面临的主要困难是：没有权力，特别是没有扶贫资金管理权；能够有无偿资金投入的项目都由县职能部门所控制，而乡政府需要组织群众；扶贫机构条块分割，协调不容易；大量的时间应付上级部门来人；当然，最困难的还是组织群众。县扶贫部门认为面临的主要困难是：县财力不足，上级资金不及时到位，条块分割，协调困难，没有配套资金用于技术培训。
三、结论和政策建议
1.基本结论
（1）关于什么是贫困标准及其界定。我们认为，我国现行界定贫困的标准和办法值得认真反思和修正，而广大社区群众所描述的许多直观表述贫困状况的因素可以作为参考。一方面，政府部门用于界定贫困的标准很难通过科学的方法得以体现，特别是要判定贫困农户本身，收入和粮食也不能完全反映贫困者的真实全貌。另外一方面，贫困社区的群众对什么是贫困的理解，更为清晰全面。
（2）关于谁是贫困者。政府部门的观点认为：生活在贫困线以下的人群就是贫困者，而且这种贫困人口的分布是区域性的，忽视了区域内部、社区之间以及社区内部农户之间的差别。从社区群众的角度看，他们提到的贫困者多数是确实有某一方面困难或者遭遇到某种不幸的个人、家庭或者社区。
（3）关于造成贫困的原因。政府部门的观点认为：贫困不外乎3个方面的原因，即自然条件差、贫困社区和农户自身的素质低下和投入不足。但社区群众自身对贫困原因的分析，却不但看到了自然条件差的现实，甚至埋怨自己命苦，而且分析指出了许多“外部”的原因：一是贫困农户尤其是极端贫困农户，既无法从区域开发式扶贫项目中受益，也无法从扶贫到户的新政策中受益。二是与地处自然条件好的富裕地区相比，他们在发展过程中从外面得到的人均投资是很少的。三是自身接受教育的时间有限，因此很难从农业中摆脱出来，而农业生产本身又由于恶劣的自然条件和科技推广力度不够等原因难以实现自给自足。
（4）关于摆脱贫困的主要制约因素。政府部门强调的是水电路等基础设施落后、文化教育滞后、区域性贫困、输血容易造血难、劳动者素质低、财政困难以及各种自然灾害。而社区群众强调的是山高坡陡、道路信息闭塞、没有文化、没有牲口特别是耕牛、缺水没电、医疗条件差、缺生产投入特别是小额信贷资金。
（5）社区群众对扶贫项目的看法。评估再次说明，扶贫项目必须以社区参与为基础；必须在项目的落实过程中详细了解社区的问题和需要，并在此基础上让社区和农户决定做什么、怎么做。这不仅因为各个社区的自然条件存在差异性，而且社会经济和贫困程度也存在极大的差别。
（6）科技问题。目前，扶贫和攻坚已经进入了一个关键阶段。在这个阶段，科技投入显得尤其重要，因此，政府有关部门工作方式的转变尤其重要。社区群众也盼望着有更多更好的服务，特别是有关种植业、养殖业技术方面的服务。
（7）教育问题。贫困地区的教育现状令人担忧。一方面还有部分适龄儿童未能入学，另外一方面，即使入学的儿童，也因为师资等因素使教育质量相对较差，许多只能读完小学的儿童也很难适应经济社会发展的需要，比如，不能成功和有效地获得农业以外的就业机会。而一些村社借助世行项目基金在村公所或者人口比较集中的地方新建或者重新翻修了校舍，将原来一些“分散”在自然村的教学点撤除，其结果反倒是可能使更多的孩子不能上学。农村教育问题并不简单是是否有好的教学条件的问题。
（8）卫生状况。贫困地区的卫生状况也不令人乐观。一方面，缺医缺药使村民患病后得不到及时治疗；另外一方面，一些流行病如伤寒在这些地区没有得到有效控制；还有，由于贫困等原因，妇女节育手术后身体得不到彻底恢复，留下了许多真正的后遗症，严重影响了妇女的身心健康和家庭的生产生活。
（9）建立有效的关于扶贫的社会监督机制势在必行。目前，政府有关部门是确定一个地方是否解决温饱乃至脱贫的主要甚至是唯一机构。这在某种程度上难以反映问题的全部。
2.主要政策建议
（1）以原来贫困农户登记卡为基础，重新对贫困农户进行造册登记，内容除了一般信息如家庭人口、劳动力、孩子就学情况、劳动力外出打工情况以及家庭是否残缺、是否有人长期患病或者带有残疾外，还应该包括土地面积、牲畜种类和数量、粮食产量和缺粮情况等，也需要了解家庭的主要问题和设想。登记可以和村级扶贫规划结合在一起。
（2）把对贫困的定义从抽象的和单纯以经济方面的指标为主转为以农户的具体困难和直观的指标为主，尤其是当我们要明确扶贫攻坚的“坚”之所在时，直观的指标更容易理解和操作。
（3）结合贫困农户的登记，在村社一级明确民政救济的对象，并在一定范围内公开化。然后，制定有效的救济措施和办法使边缘社区和特困社区需要救济的农户得到救助，比如，是否可以将救济款项和物资由村社干部代发，然后由民政部门抽查核实，或者将此列入公开和民主监督的内容进行公示。
（4）对从事扶贫工作的有关部门和机构进行社区参与性等有关农村发展的理论和方法的培训，使他们转变观念，从“哀其不幸，怒其不争”的角度转为多从贫困者角度考虑问题，以建立和社区的合作伙伴关系，而不是一味地用上下级关系要求社区。让有关人员不要从自己的知识体系和能力出发对贫困农户的行为和态度做出是非判断，相反要从贫困农户的角度、从他们的资源和能力出发，来采取相应的行动。
（5）用参与性方式进行村社扶贫项目的规划和实施。基于社区群众要求项目“资金到户，农户决定”的思路，可以结合国际上成熟的农村快速评估（RRA）和参与性农村评估（PRA）以及正在中国兴起的参与性贫困评估（PPA）对扶贫项目进行规划、设计和实施。对于规模大、涉及范围广的项目可以先进行试点，然后形成规范化的操作方法，自下而上进行项目规划和设计；而不能过分使用目前的从上到下的项目设计和“任务”分解的办法。设计过程中，应重点强调公开、公平和公正的原则。
（6）重新审定扶贫贷款管理办法，使扶贫贷款“扶贫不扶富、自愿不照顾”和贷给真正贫困的农户等原则真正落到实处。这里，需要解决两个问题：一是扶贫资金从省到地州、地州到县、县到乡镇的分配必须以贫困现状为基本前提，不能搞平均，更不能搞人情分配，甚至将扶贫资金挪作它用。二是充分发挥村委会的积极主动作用。
（7）中央财政应加大对特困地区财政扶持资金的投放力度。并保证这部分资金确实用于改善贫困地区的基础设施状况和教育卫生情况以及适用农业科学技术的推广。在新确定的贫困片区的基础上，对片区内各贫困乡镇的贫困村的基础设施状况做综合评价，以确定投资方向和倾斜地区。这项工作可以委托民间组织进行综合调查后，提出具体方案，多方面征求意见后，纳入今后一个时期的扶贫规划。
（8）确实抓好贫困地区的基础教育。重点不应该放在集中建几个完小，而应该放在以村社为单元的教学点的建设和师资的培训提高上。对特困村社也不应该将“普六”作为硬指标来压，否则会适得其反。同时，“希望工程”、“春蕾计划”等应该向特困村社倾斜。每个县应该以县为单位作出统一规划，逐年落实。各级教育部门应该设立专项基金用于特困家庭适龄儿童的入学，并保证这些家庭的孩子确实得到了帮助。
（9）国家卫生部是否可以设立特困地区“健康行动计划”，使每1个特困村都能有1个卫生室。每个卫生室可以培养1～2名赤脚医生，并最好以女性为主。“计划”应提供一定的设备给每个村（不是直接给了医生本人），并提供部分低息贷款给她们作为启动基金用作添置药品的周转金。此笔贷款可以连续使用3～5年，以使她们有一定的积累，并随着经验的不断丰富而能够实现自我维持和发展。
（10）建立健全扶贫项目管理，特别是扶贫资金社会监督体系。应逐步让一些独立的民间团体依据法律法规独立行使对重大扶贫项目进行监测评估。评估的内容包括项目的确立、覆盖范围、资金的预算、拨付和使用效果及其它问题。监测的单元可以是贫困县或者某一个具体的项目。监测的周期可以按财政年度或者项目周期进行。对民间团体的监督结果要进行公示，并通过设立举报电话等对他们的行为本身进行再监督。