我国地方政府绩效考核指标要素分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,绩效论文,要素论文,考核指标论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1001-4608(2010)06-0017-07
提高政府绩效，不仅是应对席卷全球的政府改革的需要，也是我国政府行政改革不断深入的需要，更是实施当前我国政府改革重要目标的紧迫任务。所谓政府绩效，是指政府履行职能的成绩和效果。科学的政府绩效考核指标是实现政府绩效管理的关键。然而，目前我国地方政府绩效考核指标要素却存在着诸多弊端，严重阻碍了我国政府行政改革的深入开展，不利于我国政府改革目标的实现。因而，构建科学的地方政府绩效考核指标，对于转变地方政府职能，促进地方经济、政治、文化、社会和谐发展具有重大的意义。
一、我国地方政府绩效考核指标要素存在的问题
进入新世纪以来，我国行政管理体制改革已经取得丰硕的成果。各级地方政府对阻碍行政管理体制改革的绩效考核指标做了许多改进，绩效考核指标要素在科学、合理、规范的轨道上迈进了一大步[1]，但目前仍然还存在着许多问题。这些问题主要表现在[2]：
1.地方各级政府普遍存在职能界定不清晰，政府绩效考核指标要素不合理的状况
处于转型时期的我国政府在经济、社会职能方面仍旧过于宽泛，牵涉的事务具体庞杂，许多职责业务超出了政府的实际执行能力，这种职能现状导致考察政府部门和干部政绩时，指标纷繁复杂，往往把一些不该列为考核指标的生产性指标作为考核的重要依据；不少地方政府和部门普遍存在着职能错位、缺位、越位的现象，偏离了以政府职能为基础来确定政府绩效考核指标的正确轨道。比如，对微观经济活动的过度干预，把政府管辖区域内企业的产值、利润、税收作为绩效指标来加以考核，这显然是政府的越位。再如，有些地方政府把“非公经济比重”和“居民文化娱乐消费支出比重”列入政府绩效评估指标。这种价值取向促使不少地方政府和干部为了应付庞杂的职能疲于奔命，不能集中精力管好政府应该管的事情。政府的职能是为各种所有制经济主体创造公平竞争的环境，而不能因所有制性质不同而对“非公经济”特殊照顾；虽然政府有义务推动社会文化事业的发展，但“居民文化娱乐消费支出”完全是居民自身的消费权利，政府无权加以干预。因此，“非公经济比重”和“居民文化娱乐消费支出比重”并不能恰当地评估政府的绩效水平。可见，只有清晰界定政府职能，才能正确设定政府绩效指标。
2.地方各级政府绩效考核指标存在着过度追求经济增长的倾向
由于我国是一个典型的后发国家，迫于内外各种压力，作为基础的物质层面现代化——经济发展，被赋予了远远超乎早发国家之上的重要性和紧迫性，结果现代化被扭曲为经济现代化，而经济现代化又被进一步简单化为“工业化”，“工业化”一词从广义上说已成为“经济现代化”的同义词。后发国家有别于早发国家的另一特殊之处在于社会本身的现代化动力不足，急需现代化取向的政府运用行政力量强行启动现代化进程，因而组织、推动、引领现代化建设往往成为这些国家的重要职责。这两方面的逻辑合在一起，使政府对公共行政的经济绩效给予最大程度的关注。在这样的逻辑下，我国各级地方政府通过建立层层经济目标责任制，考核地方各级行政首长，并以此作为地方各级行政首长升迁任免的主要依据，从而达到追求经济高速增长的目标。然而，“过分强调经济领域而忽视社会发展领域是现行考核的普遍缺陷”[3]。这诸多弊端，导致地方政府官员只重视经济发展，而忽视经济、社会、自然的协调发展，主要表现在对改善民生重视不够，社会公共事业没有同步发展，人民生活水平没有得到普遍提高，贫富分化严重，在节能减排、环境保护与节约资源等方面的考核较少，环境破坏严重，造成民众怨愤，可持续发展后劲不足等不良后果。
3.地方各级政府普遍存在着考核指标的定性与定量设置不合理的现象
一些地方政府在绩效考核中，一方面，过度偏重定性指标，对政府部门实行的绩效测评大多只有原则且笼统的规定。在实际考核时，往往简单笼统地从定性指标入手，缺乏具体、量化的规定。这种简单笼统的指标设计，由于未分类并细化标准，既不能区分不同层次、不同类型、不同岗位绩效的要求，也不能真正反映出政府部门及其管理人员不同的工作业绩、工作状况和工作作风等，以致考核往往脱离岗位责任和实际效果。而另一方面，地方政府政绩考评却又过度迷信定量化评价指标，将诸如GDP、人均纯收入、引进外资额度、破案数量及破案率、造林总数、处罚人数、罚没款额等等都纳入到政府绩效考核指标体系当中，导致政府官员们使出浑身解数，甚至不惜做出给统计数据掺和水分，虚报指数等欺上瞒下的行为。这助长了急功近利、好大喜功、虚漂浮夸的不良政风，使得人民苦不堪言。
4.单纯追求指标的细化以及指标体系的统一化
我国政府绩效考核体系的设计过程中，常常会出现单纯追求指标的细化以及指标体系的统一化的错误趋向。目前，在政府绩效管理方面所做的大多数探索，都是从指标入手而不是从使命和战略入手的，所以很自然地会陷入指标的纠缠，同时大多都会试图建立起一套各地政府通用的绩效考核体系。然而，即使是对于同样一级地方政府，我们也不应该采取一套完全一致的绩效考核指标体系或要求达到相同的指标值。全国不同地方在自然禀赋以及经济、社会等诸多方面存在较大差异，因此，不同的地方在发展战略方面也应当有所区别，不可能要求所有的地方都追求相同发展模式。由于我们现行的政府绩效评估思路恰恰是用完全相同的指标体系去对地方政府的绩效进行评估，这造成了几乎所有的地方政府都去招商引资，不遗余力地上项目、搞开发区、修广场，而不是因地制宜、实事求是地制定本地的发展战略和工作目标，谋求地方的健康和可持续发展。这种评价模式还导致那些资源贫乏、地理位置不佳以及经济、教育和社会基础薄弱的地方政府，因采用同一套绩效考核指标进行评价得不到好的结果而失去努力的动力。
二、地方政府绩效考核指标要素存在问题的原因
我国地方政府绩效考核指标存在上述诸多问题，其原因在于不合理的行政管理体制和行政管理观念上存在误区。“在压力型行政体制中，上级机关制定各项经济、社会发展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，下级机关官员的升迁、荣誉都和完成上级下达的任务挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力”[4]。同时，由于观念上存在一些误区，很容易造成地方官员唯官不为民，服务意识淡薄。另外，群众对地方政府的期望高而约束力低，这就造成地方政府行为呈现功利性与短期性，与建设绩效政府背道而驰。具体表现在：
1.行政管理体制方面原因
(1)地方政府职能定位不准，导致其出现错误的绩效定位
我国地方政府在履行职能上仍然存在着越位与缺位现象，与市场经济条件下政府所应承担的职能严重不符。职能越位主要表现在地方政府充当经济活动主体，代替农民与企业决策，强制推行经济结构调整，干预企业经营活动，很多地方政府直接参与招商引资，并将其列为地方重要工作来抓。职能缺位主要表现在地方政府公共服务职能弱化，教育、文化、科技、卫生、环保、食品安全、技术监督等方面的职能履行不到位。由于地方政府职能定位不准，降低了政府工作绩效。
(2)机构设置不尽合理，影响地方政府工作绩效水平
目前，我国地方机构的设置基本上采用与县级机构上下对口的模式，地方政府承担着各种由上级机构下派的任务，这些工作任务一般要进行年终考核，对其完成情况进行检查评比，这不仅加大了地方政府的工作任务，而且增加了地方政府的财政负担。同时，由于“条条”、“块块”机构职责纠缠不清，工作推诿扯皮，造成地方政府协调各部门工作存在很大困难。另外，地方因人设岗情况较多，造成人员膨胀、机构臃肿，严重影响了地方政府的工作绩效。
(3)人事管理存在一定的缺陷，使得地方政府绩效呈现短期效应
地方政府官员的提拔主要由上级决定。这种地方政府主要领导的选拔任用与提拔方式，导致了地方政府官员多以服从上级命令为主，而容易忽略民众的意愿。干部任期制度与干部频繁的调整容易造成地方政府官员对未来预期低，进而做出一些急功近利的决策，甚至进行权力寻租。干部实绩考核制度是一把“双刃剑”，一方面能够引导干部做出一定的政绩，但是，过分强调实绩导致了地方干部追求完成显性化、短期性的工作，不利于地方经济、社会的长远发展。
(4)地方政府财政困难，使得地方政府工作绩效无财力保障
自1994年实行分税制财政体制以来，尽管地方财政收入增长较快，但由于上级收入较多，增收不得益情况明显。农村税费改革后，地方失去了主要财政收入渠道，造成地方政府财力减弱。而与此同时，失地农民保障、农村公共卫生、扶贫救助、拆迁补偿、路桥建设维护等支出增多，造成镇级财政支出剧增。加上早期地方政府办企业留下的债务包袱，这使得我国很多地方财政陷入负债运行。相当部分地方财政只能保证基本工资，机构运行费用不足，公共投资减少，导致基础设施落后，农民的教育、医疗等公共需求得不到很好的保障。同时，在机构对口设置的基础上，上级政府对地方政府实施严格的绩效考核，并根据考核结果实行人事调整与各种奖励，地方政府工作人员出于政治与经济利益的考虑，不得不举债完成各种达标考核。由此可见，地方政府陷入财政困境与地方政府绩效考核形成了恶性循环。
2.行政管理观念方面原因
观念是指导一切行为的灯塔，对地方政府官员的行为具有极强的约束与指导作用。由于观念上存在一些误区，阻碍了地方政府绩效水平的改进，主要表现在以下几个方面：
(1)官本位思想作祟
官本位是一种价值取向，是指公共权力的运行以“官”的利益和意志为最根本的出发点和落脚点，进而形成的以是否为官、官职大小为评判人生价值的标准。我国地方工作人员“官本位”思想还普遍存在，尚未形成服务行政的理念，往往从自身或本部门的利益出发进行施政，没有把工作立足点放在为工农业生产和群众生活服务上。在施政理念上，总体来说以管为主，且管理方式比较落后，没有把服务融入管理之中。有些地方政府中人治色彩还相当浓厚，法律意识不强，抵制政府绩效评估制度改革的实施。这些错误的观念都阻碍了地方政府绩效的提高。而另一方面，我国地方政府绩效评估指标要素普遍缺少维护社会公平、推进政治民主与行政公开、促进公民参与、改善政府与公民关系等相关领域的指标。可以说，维护社会公平和提供公共服务是我国政府的核心使命，也是政府合法性的基础，是政府绩效评估指标不容回避的领域。虽然社会公平度、行政公开和民主化程度、公民参与度、政府与公民关系等指标均不易测量，但这正是理论研究者和实际工作者需要努力解决的问题。
(2)传统文化的影响
现代政府绩效评估这一正式的政府制度安排是一种舶来品，在运用时能否在一国生根和健全起来，与该国的非正式制度安排有很大的关系。而文化就是一种非常重要的非正式制度安排，它是历史沉淀下来的稳定的观念要素，对政府绩效评估产生深层次的影响。中国文化存在着封闭性与排他性、权威人格取向、形式主义、习惯于内省自保而忽视实际效果的伦理观等特点。这种文化特性对绩效指标设计的影响是，主观定性色彩浓厚，绩效标准刚性不足，而且由于崇尚权威和官本位的思想，加上相对集中的政治结构，使我国公民的参与程度不高，进而使政府的绩效指标更多地表现为自上而下的过程，难免会出现与公众利益不相吻合的情况。
(3)科学发展观与正确政绩观贯彻不彻底
“以人为本，全面协调、可持续发展的科学发展观，其要义是发展，其核心是以人为本，其基本要求是全面、协调、可持续，其方法是统筹和平衡”。这要求政府绩效评估必须全面评估其发展的目的性、全面性、协调性、可持续性、创新性等方面的内容，也就是要评估政府在推进以人为本、全面、协调、可持续发展的框架下取得的各项工作绩效，评估其在统筹城乡发展、区域发展、社会经济发展、国内发展与对外开放、人与自然和谐发展方面的能力，评估投入成本，强调可持续发展，这就要求必须做好打基础利长远的工作。但是有些地方政府没有真正树立科学发展观与正确政绩观，重显性政绩，轻隐性政绩；重近期效果，轻长远效益；重局部利益，轻全局利益，浮躁心态和短期行为严重。如有的地方为了追求一时的GDP上升，出台各种优惠政策，不惜低价拍卖土地和其他资源，对地方的长远发展造成了负面影响。
三、科学设定地方政府绩效考核指标要素的指导原则
科学设定地方政府绩效考核指标要素，必须以科学发展观和正确政绩观为指导原则，合理界定地方政府职能，正确分析地方政府发展的战略目标。
1.以科学发展观和正确政绩观为指导思想
科学发展观与正确政绩观是科学合理定位地方政府绩效考核指标要素的指导思想。科学发展观是我国经济社会发展的根本指针，也是政府行为的方向盘，其“第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面、协调、可持续发展，根本方法是统筹兼顾”。政绩观是指人们对政绩的总体看法，包含什么是政绩、为谁建政绩与如何取得政绩三个方面。科学发展观引导着正确政绩观，正确政绩观体现科学发展观。发展观和政绩观决定着政府的发展战略和发展方式，也从根本上决定了政府绩效考核指标设计的价值取向、基本内容、权重分配和考核体制。因此，地方政府绩效考核指标设计应符合、体现与实践科学发展观和正确政绩观的要求。
具体而言，绩效考核指标设计应坚持以人为本的价值取向。引导地方政府把群众的利益放在第一位，按照群众的需求，及时调整行政策略，快速回应群众需求，提供优质、高效的公共服务，改进工作绩效。在内容上要贯彻全面、协调、可持续发展的基本要求，涵盖政治、经济、文化、民生、环保等方面。在价值取向上，既关注当前的发展成果，又重视引导地方政府走可持续发展的道路；既关注经济增长的总量，又反映人民群众得到的实惠；既全面反映地方政府的职能，又突出重点工作绩效；既呈现政府工作的外部效应，又反映政府自身建设状况；既突出效益产出考核，又关注成本投入。在考核机制上，要由过去以官方和上级评估为主的单一评估机制转向包括社会公众参与的多元主体绩效评估机制。要把公众评议结果作为地方政府绩效考核的重要指标，民众应重点参与评议地方政府贯彻上级党委、政府重大决策部署，维护群众利益，依法稳妥处理侵害群众利益问题，提供公共服务和政府自身建设等事项。在绩效考核指标权重分配上，应引导政府转变发展方式，在降低政府成本与改善政府绩效等方面做出更多的努力。
2.科学合理界定地方政府职能
从本质上来说，政府绩效就是政府履行基本职能的成绩和效果，因此，科学合理定位地方政府承担的基本职能是探讨地方政府绩效考核指标要素的前提条件。从地方政府绩效考核指标要素角度而言，我国地方政府应承担的主要职能有：(1)经济发展职能。制定地方经济和社会发展计划、财政预算，依法组织收入和统筹安排财政支出，加强预算外资金管理。管理地方企业、合作经济组织和私营企业、个体户，保障其合法权益。做好经济统计和其它经济管理工作。值得注意的是，很多地方将招商引资作为其经济职能的重要方面，而且在上级政府组织的绩效考核中占有相当大的权重。(2)社会管理职能。开展科技、文化、教育、卫生、计生、体育、广播等社会工作。进行社会治安综合治理，调解和处理民间纠纷，维护社会秩序。承担优抚、救灾、复员退伍军人和离退休人员安置、婚姻登记等工作。(3)组织建设职能。加强基层政权建设，保证党和国家各项方针、政策和法律、法规的贯彻落实。搞好基层组织建设和民主法治建设。
3.科学合理定位地方政府的战略目标
地方政府绩效考核指标的选择不仅要能够从本质上反映地方政府履行职能的效果，而且要能够对其工作有正确的导向作用，这就要求指标要素应契合地方发展战略目标的需要，突出维护政治稳定、实现社会和谐，反映经济增长速度和经济发展质量，强调经济、人口、资源与环境的协调发展，以期不断提高地方政府推进可持续发展的能力。因此，整个指标要素应以实现战略目标为导向[5]。
经济发展是一切社会事业发展的基础，是人民生活水平不断提高的必要条件。而丰富的资源储备和良好的生态环境是地方经济社会可持续发展的基石，因此地方政府绩效考核指标要素应引导地方政府在谋求发展的同时注重节约资源、保护生态环境，推动地方经济的可持续发展。地方政府在抓好经济发展的同时，加快地方教育、科技、卫生、体育、广播、计生、环保、就业、最低生活保障等各项社会事业发展；加强精神文明建设，开展好文明城镇创建、诚信建设、未成年人思想道德建设、民主法制建设，通过化解社会矛盾，降低社会风险，实现地方和谐。为了推动地方经济、社会的发展，有效发挥地方政府的各项职能，保持政权的稳定和基层组织的活力，必须科学合理地设置相应的指标来反映地方政府制度建设、工作人员素质、勤政廉政、财务收支等情况。
四、运用平衡计分卡设计地方政府绩效考核指标要素
平衡计分卡(BSC，Balanced Scorecard)最初是作为一种企业绩效评估方法被研究出来的。它是由哈佛商学院罗伯特·卡普兰教授和复兴方案公司总裁戴维·诺顿于1992年共同开发。它从客户、财务、内部流程、学习与发展四个维度关注组织的绩效，并要求各个维度之间保持适度的平衡[6]。“平衡”是指对绩效的全方位考察，而不是集中在一两项指标上。“计分”是指通过每项指标的权值设定、目标要求与实际的实现，来逐项计分，评价结果是最终统计出的全部分值[7]367。
平衡计分卡的精髓是追求组织长期目标和短期目标、结果目标和过程目标、组织绩效和个人绩效、外部关注和内部诉求等重要管理变量之间的平衡[8]。在实践中，平衡计分卡经过改进被人们应用于政府部门的绩效管理。对于政府绩效评估而言，绩效指标体系的设计也强调“平衡”理念，要考虑政府短期政绩与长远政绩、竞争与协作、公平与效率、发展与稳定等之间的平衡，这是建立现代高绩效政府的必要条件。政府的管理具有多目标性，而且，它最终由层级组织来落实，并通过公务员变成政府服务，在这方面，应用平衡计分卡可以将目标分解落实到有关职能部门，也可以与人事制度联系起来，成为评价公务员的制度。与目标管理系统相比，平衡计分卡绩效管理系统实现了过程管理与目标管理的并重。平衡计分卡所设置的四个维度构成一个因果关系链，共同推动目标的实现，而围绕这四个维度所设计的指标有助于对政府部门运作过程的考核监督。平衡计分卡还能“将需要评价政府绩效的所有目标，按一定的规则指标化，然后按重要性原则赋予不同的权值，从而将复杂的目标管理简化为能够操作的评价指标体系”[9]368。由此可见，平衡计分卡绩效管理系统明显比目标管理系统更适合政府这种多目标组织。
笔者从平衡计分卡的顾客、内部管理、学习与成长、财务等四个维度构建政府绩效考核指标体系[10]。
1.顾客维度
顾客维度评价政府机关工作，主要是看地方政府服务社会(群众)创造的价值与服务客户(基层、企业)创造的价值，具体体现在以下几个方面：(1)经济绩效。主要是在落实科学发展观，实现经济更好更快发展等方面的贡献度。(2)政治绩效。主要是在政治面貌、政治安全、党风廉政、民主法制等方面的贡献度。(3)文化绩效。主要是在民族与城市精神的继承与弘扬，思想道德与科学文化素质的提高发展，城市理想和文化等方面的贡献度。(4)社会绩效。主要是在维护社会稳定，发展教育卫生体育，社会保障、救助、公益，社区建设等社会事业，构建社会主义和谐社会等方面的贡献度。(5)综合绩效。通过优质服务让基层、企业与群众满意，为基层、企业与社会创造价值。
2.内部管理维度
地方政府的顾客主要是基层、企业和群众，政府机关代表和维护广大人民的根本利益，政府机关的工作应由人民群众来评判和检验。为此，必须进一步转变政府职能，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批，把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，为市场主体创造公平竞争的环境、让人民满意，具体表现在以下方面：(1)深化政府机构改革，合理设置机构，切实转变政府职能，强化公共管理和服务，提高行政效率，精简审批项目，改进审批形式方法。(2)完善行政管理决策机制。建立健全重大决策听证、咨询等制度，形成公众参与、专家论证和政府决定相结合的民主决策机制。(3)加快建设法治政府，不断推进依法行政。认真贯彻实施《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》，严格执行行政执法责任制和行政执法不当责任追究制度，严格执行行政赔偿和补偿制度，加快建立权责明确、行为规范的行政执法体制。(4)完善行政管理监督机制。广辟监督渠道，强化对决策、执行环节的监督，完善人大、政协、司法、人民团体、舆论依法监督的机制。
3.学习与成长维度
具体体现在以下方面：(1)深入学习党的方针政策，为落实科学发展观提供强有力的思想、组织、作风和制度保证。(2)进一步加强机关部门党组织和党员队伍建设，充分发挥战斗堡垒和先锋模范作用。(3)认真学习贯彻党章，坚决维护党的纪律特别是政治纪律，推进党风廉政建设。加强对权力运行的制约监督，抓好干部和重点部门、热点岗位人员的反腐倡廉教育。把解决损害群众利益的突出问题作为工作重点，严肃查处违纪违法等案件。(4)注重执政理念和能力建设。重点加强发展、为民、服务、法治、民主、绩效、科学、创新等理念和能力建设，并大胆实践不断完善，提高机关和公务员的执政能力和水平。(5)坚持以人为本、开放沟通、全员参与、持续创新的原则，营造干事创业、和谐向上的文化氛围。
4.财务维度
主要是看政府机关遵循经济原则，少花钱多办事，在追求尽可能大的效益的同时、尽可能地减少人力、物力、财力消耗，或者以尽可能少的投入或成本、提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务，树立浓厚的成本意识和资源环境意识，降低施政(工作)成本、节约开支方面的效果，具体表现在以下方面：(1)通过建立高水平的绩效管理，使机关建设科学化、规范化。引入和施行以绩效管理为主，兼容目标管理、全面质量管理、标杆管理和平衡计分卡等先进管理手段和方法，绩效的评估考核，做到科学、真实和导向正确；绩效的追踪反馈，达到迅速、有效和适度。发挥公务员监督信息共享互动机制的作用，把纪检监察、干部监督、信访、审计、反贪、行政复议和诉讼等相关情况纳入绩效评估。(2)优化组织结构和工作流程。适应经济社会发展需要，优化调整原有组织架构和权力运行结构。(3)加强制度建设。坚持科学、民主、法治、服务、公开、效率、监督、考核等原则，使规章制度逐步规范化、全覆盖。(4)运用平衡计分卡原理，对每项工作的流程规则、质量及时间要求、高绩效标准、考核评估方法等进行细化，使每名工作人员承担的工作可量化。
应该说明的是，在指标要素的设计中，由于不同的地方政府在不同的时期，会有不同的战略重点，因而平衡计分卡的四个方面及其对应的评价指标也应有轻重缓急之分，应根据政府职能和任务的实际情况给各评价指标要素附权重，以期实现政府管理的长期目标和短期目标、结果目标和过程目标、组织绩效和个人绩效、外部关注和内部诉求等方面的和谐发展。
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