“政绩工程”及其治理，本文主要内容关键词为：政绩论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政绩是领导干部在任职期间贯彻落实党的路线方针政策所取得的工作成绩，是领导干部政治素质、思想作风、领导能力和领导水平的综合反映。注重政绩，是领导干部履行职责的应有之举，也是我们党选拔任用干部的重要原则。在现实社会当中，由于一些领导干部思想上存在着错误的发展观和政绩观，由于社会上存在着错误的政绩评价观，致使一些领导干部为了捞取所谓的“政绩”，为了谋取升官发财的一己私利，大搞“形象工程”，大肆弄虚作假，这种行为严重损害了国家和人民的利益，败坏了党风政风。因此，必须对领导干部加强政治思想教育，牢固树立科学的发展观和正确的政绩观。尤为重要的是，全社会都要树立正确的政绩评价观，让人民群众真正成为评价政绩的主体，让政绩经得起实践、群众和历史的检验。同时，要建立科学的政绩评价机制，用科学的方法认定政绩，建立严格的监督制约机制，用制度来防治“政绩工程”，使广大领导干部能够发扬求真务实的精神，扎扎实实开展工作，创造出让人民群众真正满意的政绩。
一、“政绩工程”是一种不折不扣的腐败行为
在一般人看来，好像领导干部只有贪污受贿、徇私舞弊、挪用公款、买官卖官、生活腐化才是腐败，其实现实生活中大量存在的“政绩工程”、“形象工程”等现象实质上也是一种不折不扣的腐败行为，与一般的腐败行为并无本质的区别。因为一些领导干部之所以热衷于搞“政绩工程”和“形象工程”，其出发点根本就不是为了老百姓，而是以牺牲国家和人民的利益来谋取自己升官发财的途径和手段。因此，著名学者秦晖先生指出，“政绩工程”是“完全彻底地以公权谋私利的腐败行为”；旅外华人学者也把“政绩工程”、“形象工程”等专门归纳为“腐败型投资”，认为这种投资基本不顾及投入产出的经济效益问题，基本不管国有资产的浪费和民生问题。“政绩工程”的所有投资都只围绕着一个目标来进行——为官僚个人或某个官僚小集团的个人利益和集团利益服务，而这种利益主要表现为两种——政治利益和经济利益，政治利益是官场得道、仕途升迁，经济利益则是从工程中获取腐败收益，如工程回扣、土地批租等过程中的权力寻租。腐败型投资，最终得利的永远是个别人，而这一切的成本，却最终要由国家和当地的整个社会来承担，甚至要由几代人来承担。
“政绩工程”的腐败与一般腐败相比具有更大的社会危害性。如中国改革开放以来被处以极刑的三位省部级官员中，胡长清贪污受贿600万，成克杰1000多万，然而与原安徽省副省长王怀忠所造成的经济损失相比，可谓小巫见大巫。王怀忠在阜阳当政几年，“政绩工程”层出不穷，最后留下20多个亿的“窟窿”。同时政绩腐败比一般腐败具有更深的隐蔽性，因为一些领导干部搞政绩腐败时往往给其披上冠冕堂皇的外衣，如盲目举债上项目称之为“引进外资促进经济发展”；强迫农民建别墅美其名曰“小康工程”。在相当长的时间里，上级领导和一般群众不仅不会对这些所谓的“政绩”有所怀疑，反而会被这些假相所迷惑，会认为这些干部“有魄力”、“有开拓创新精神”。退一步讲，即使事后发现这些所谓的“政绩”有严重危害时，也一般会仅仅认为是决策失误，情有可原，很少有人会受到党纪政纪的处分，更不用说法律的追究。因此，政绩腐败最可怕之处，莫过于人们还没有意识到它的可怕。
二、“政绩工程”的严重危害
搞“政绩工程”者为了追求所谓的“政绩”，竞相上项目、建园区、办节会，甚至弄虚作假、虚报浮夸，极大地损害了国家和人民的利益，败坏了党风政风，给社会造成了严重的危害。
（一）让腐败者得到升迁，使腐败者更加腐败。搞“政绩工程”者的政绩虽然虚假，但给自身带来的好处却一点不假。他们往往利用取得的虚假政绩直线上升，再在更高的位置上制造更大的腐败。王怀忠任阜阳市委书记期间，先后耗巨资修建“大机场”、“大电厂”、“大油田”、“大动物园”等，使阜阳经济大伤元气，留下了20多个亿的“窟窿”，至少透支了阜阳未来10年的财力。但就是这么一个大腐败分子，却曾经被人认为是官场中不可多得的“奇才”：从生产队记工员到安徽省的副省长，平均两年多就升一次官。不仅官越做越大，而且升迁速度相当惊人。
（二）导致重复建设和资源浪费，严重影响了经济发展。“政绩工程”者为了追求一时的经济增长速度，盲目上项目、办企业、搞投资，造成大量低水平重复建设和资源的巨大浪费。2002年6月，国务院有关部门对甘肃、陕西等省出现的重复建设问题进行了调查，发现河西走廊地区已有酿酒企业48家，但武威市和张掖市仍然要新上马9家白酒小企业。西安市有97家小造纸企业，其中35家不达标排放或没有经环保验收就生产排污，造成严重污染。据专家估测，我国近20年来，由于重复建设而使国家付出惊人的代价，全国至少损失和沉积原始值4万亿人民币。
在重复建设制造的虚假繁荣的泡沫经济背后，是大量的“半拉子工程”、“胡子工程”，从而导致企业恶性竞争和国有资产的大量流失，严重影响了经济发展。
（三）形成大量债务，亏了国家，苦了百姓。“政绩工程”必然要耗费大量的人力、物力和财力，而所花的大量钱财，大多来自地方财政和银行贷款。一些地方由于“政绩工程”的危害，使财政赤字包袱愈背愈重，几乎到了崩溃的边缘。国家银行更是有苦难言。工程上马之时，地方领导信誓旦旦地亲自出面贷款，哪家银行敢不贷给？可工程最后成了“半拉子”或“烂摊子”，当初的领导已拍屁股走人，后任领导光认账不还钱，致使银行贷款变成了呆账、烂账。更有甚者，有的地方以政府名义担保，高息吸纳群众集资，却将老百姓的血汗钱挥霍精光；有的地方强行克扣干部、职工和教师的工资，加重了人民的生活负担。如河南省灵宝市豫灵镇脱离实际大举借债办企业、搞开发，欠下了1亿多元的“政绩”债，如果按照目前测算的还债速度，需要100多年才能还清，当地干部群众对此深为不满。
（四）形式主义泛滥，弄虚作假成风。号称“牛城”的黑龙江省安达市投资上亿元，建造299头石牛雕塑、铺设9999块牛图案路面砖，当地领导为的竟是夺取这两个项目的吉尼斯纪录。王怀忠运用“逆向思维”的方法，根据全国或全省的目标水平，倒推阜阳的GDP指标，致使出现了纳税人为秦始皇、克林顿、叶利钦等古今中外政要名人的假税票。现实中，这些大搞形式主义、大肆弄虚作假的政绩腐败者往往得到升迁，而真抓实干者却常常得不到重用，这就向其他干部传递了一种反面信息，就必然会助长党内和社会上的弄虚作假行为和浮夸之风，挫伤真抓实干者的积极性。同时政绩腐败者把大量的时间和精力花在做表面文章、搞花架子上，不为群众办实事、办好事，反而增加群众负担，必然引起群众反感，严重损害党群、干群关系，影响党和政府在人民群众中的威信。
三、“政绩工程”产生的根源
（一）一些领导干部未树立科学的发展观和正确的政绩观。由于一些领导干部未树立科学的发展观，有的把“以经济建设为中心”错误地理解为“以GDP为中心”，认为只要GDP增长了，就可以“一俊遮百丑”；有的把“发展是硬道理”错误地理解为“经济增长率是硬道理”，不顾经济和社会效益能否提高，不顾人民生活水平能否提高，片面地追求经济增长速度，片面的发展观又导致了错误的政绩观。
（二）政绩评价主体严重错位，人民群众不能真正成为评价主体。王怀忠所说的“但关键不是让百姓看到政绩，要让领导看到政绩”，说明了当前社会政绩评价主体严重错位，政绩的评价者仅仅局限于上级部门和上级领导，人民群众并没有真正成为评价政绩的主体；说明了在现行的干部任用体制中，干部政绩的大小和干部的升迁实际上往往由上级领导说了算，甚至是主要领导说了算，普通百姓很少能有说话的机会。国家行政学院领导吴江认为：我们现在对干部政绩的考核，说到底是没有解决以谁为本的问题，各级干部的所有工作都是围绕着领导人的注意力，往往是上级领导重视什么就在什么问题上下功夫，而对老百姓的注意力无动于衷。
作为当前的政绩评价主体，一些上级部门和上级领导在评价干部的政绩时，往往只注重物质的、短期的和显性的政绩，不注重精神的、长期的和隐性的政绩，只看经济发展的速度和完成指标的情况，不看经济效益和发展后劲，不看社会整体发展水平，所以政绩腐败者自然跟着升迁的指挥棒转，什么能升迁他就干什么，只对上负责不对下负责。同时，上级部门和上级领导在政绩评价过程中又往往存在着严重的官僚主义，容易被“政绩工程”者牵着鼻子走，常常是被领到哪儿就看哪儿，听到了什么就信什么，“从群众中来，到群众中去”的群众路线变成了“从干部中来，到干部中去”，往往不经过认真的调查研究，就根据所见所闻轻易得出结论，对所考察的工作给予充分的肯定，这种做法无形中给了“政绩工程”以支持。
（三）缺乏科学的政绩评价机制。总的来说，现有的政绩评价机制主要存在两个方面的问题：一是评价政绩的标准不科学，标准比较单一，没有形成一个较为全面科学的指标体系，往往重经济指标，轻社会发展指标、人文指标和环境指标，经济指标一般又以GDP增长为核心。政绩评价标准犹如一个“方向标”，直接决定干部的努力方向。倘若“方向标”含混不清甚至指向错误，干部努力的方向也必然含混不清甚至出现错误，即所谓错误的政绩评价观必然导致错误的政绩观。
（四）缺乏严格的事前决策和事后追究的监督制约机制。由于对制造政绩腐败的决策过程没有事前的监督制约，对因制造政绩腐败造成重大损失的干部没有严格的责任追究制度，使不少干部把搞“政绩工程”等视为“当官的艺术”，想干什么，什么抢眼干什么，什么容易干什么，反正决策时没有人敢反对，出了问题自己又不需要付出任何代价。正如老百姓所说的一样，一些领导干部是典型的“三拍干部”，即“上项目拍脑袋，要项目拍心口，停项目拍屁股。”决策时往往是“眉头一皱，计上心来”，造成损失时往往会轻描淡写地说“又交了一笔学费”，很少有人会受到党纪政纪和法律的制裁。如在王怀忠的死刑判决书中，对其利用“政绩工程”造祸人民的罪行没有被提及，这就不能不给人一个疑问：假如王怀忠没有受贿，或者受贿没有露馅，他是不是会平安无事？
四、“政绩工程”的治理对策
（一）加强政治思想教育，引导领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观。在中国共产党的历史上，政绩问题历来受到高度重视。如果说我们党提出的“一切从实际出发，实事求是”是对干部政绩一贯的基本要求的话，那么改革开放以后，邓小平所强调的“衡量干部的德和才，应该主要看贯彻党的基本路线的政绩”、“要让那些坚持改革开放路线并有政绩的人进入新的领导机构，要让人民感到满意”，则可以视作我们党注重和强调干部要有政绩的开端。
胡锦涛总书记要求各级领导干部要“坚持立党为公、执政为民，树立正确的政绩观，忠实实践党的宗旨，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，坚持讲真话、办实事、求实效。一切工作都要经得起实践、群众和历史的检验。要把树立正确的政绩观作为新时期党的建设新的伟大工程的重要内容，通过制度保证，使勤政为民、求真务实的干部得到褒奖，使好大喜功、弄虚作假的干部受到惩戒，在全党特别是领导干部中形成勤政为民、踏实苦干的浓厚风气。”中央党校党建专家叶笃初教授认为，可以把这一论述视为新一轮政绩观提出的开始。
为官一任，造福一方。对领导干部来说，为促进一方经济社会发展，为一方百姓造福，应该有政绩，也必须追求政绩，但应该追求什么样的政绩，怎样追求政绩，是各级领导干部必须首先明确的问题。观念是行动的先导，领导干部追求政绩，必须首先树立科学的发展观和正确的政绩观。政绩观与发展观紧密相关，科学的发展观引导着正确的政绩观，正确的政绩观实践着科学的发展观。在发展观上出现盲区，往往会在政绩观上陷入误区；缺乏正确的政绩观，往往会在实践中偏离科学的发展观。因此必须对各级领导干部加强政治思想教育，使其树立科学的发展观和正确的政绩观。
科学的发展观是全面、协调、可持续的发展观，即发展必须坚持以经济建设为中心，解放和发展生产力。不发展不行，发展慢了也不行。经济增长是发展的基础，没有经济的数量增长，没有物质财富的积累，就谈不上发展。但发展并不简单地等同于增长，如果单纯追求扩大数量，单纯追求速度，而不重视质量效益，忽视政治文明、精神文明建设，忽视社会各项事业的全面进步和人的全面发展，这样的发展是片面的，难以实现全面的小康。发展不仅应尊重经济规律，还应尊重社会规律和自然规律。要把控制人口、保护生态和环境、节约资源放到更加重要的位置，使人口增长与社会生产力相适应，使经济建设与生态、环境、资源相协调，才能实现发展的良性循环。要在自然界涵养能力和更新能力允许的范围内，实现经济社会的持续健康发展和人与自然相和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。
正确的政绩观是求真务实的政绩观，核心是解决三个问题：一是什么是政绩？中国共产党代表中国最广大人民群众的根本利益，因此共产党人的政绩，说到底是实现最广大人民群众的根本利益。当代共产党人的政绩，就是做得人心、暖人心、稳人心的好事实事，就是解决群众最关心、最迫切需要解决的问题，就是全面建设小康社会，促进人的全面发展。真正的政绩，应该是“为官一任、造福一方”的政绩，是促进全面、协调和可持续发展的政绩，是经得起群众、实践和历史检验的政绩。二是怎样树政绩？树政绩的根本途径是将人民群众的眼前利益和长远利益结合起来，尊重客观规律，脚踏实地工作，俯首为民办事。那种盲目攀比，追求高指标，铺摊子、上项目，留下一堆“胡子”工程的做法；那种“一个艄公一道河”，“新官上任三把火”，热衷标新立异，贪大求奢，好高骛远，今天一个大规划，明天一个大思路，朝令夕改，使人无所适从的做法；那种只求本届有政绩，不给下届留财富，花光用光，急功近利，追求短期效益的做法，不是造福，而是添乱，不是政绩，而是包袱。三是为谁树政绩？我们党是马克思主义执政党，党的全部任务和责任就是为人民谋利益。领导干部树政绩，说到底，就是要忠实实践党的宗旨，把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为自己思考问题和开展工作的根本出发点和落脚点，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。因此，树政绩的根本目的是为人民谋利益，而决不是为了个人升官发财。
（二）让人民群众真正成为评价政绩的主体，让政绩经得起群众、实践和历史的检验。一切为了群众，一切依靠群众，一切相信群众，是党的群众路线的根本要求。同广大人民群众保持最密切的联系，是我们党获得力量和生机的源泉。坚持党的群众路线，一方面要求各级领导干部要急群众之所急，想群众之所想，经常深入群众、深入基层、深入实际，从人民群众的角度考虑党和政府应该做些什么；另一方面，还要发挥人民群众的积极性和主动性，让人民群众参与到党和政府的工作当中，让人民群众享有切实的知情权、监督权和评价权。
把对政府工作的评价权交给人民群众，实际上就是要求把对领导干部政绩的评价权交给人民群众。人民的眼睛是雪亮的，感受也是真切的。领导干部的政绩如何，最有发言权的是人民群众，应当由广大群众评说和裁定，因此必须真正把人民赞成不赞成、拥护不拥护、高兴不高兴、答应不答应作为我们评价干部政绩的根本尺度。
事实上，在西方发达国家，对政府官员的考核一直沿用两个评价体系，一个是政府部门的自我评价体系，另一个是社会评价体系。社会评价政府绩效的渠道有三种：一是某一政府所辖范围内的机构以及人民代表、群众的评价，尤其是来自基层的人民代表和群众，他们对政府工作绩效有着切身体会，其评价将更扎实。二是媒体的评价。由于媒体的报道（尤其是批评报道）通常以追求客观、准确为前提，所以如果这种客观准确的特性能够得以延伸的话，那么在考核官员的过程中舆论的监督不可或缺。三是社会中介机构特别是调查机构的评价。这三种渠道收集来的对官员绩效的评估，再加上政府组织和人事部门的评估，能够比较完整地反映社会各方对官员政绩的评价。
让人民群众成为评价政绩的主体，就是要让政绩经得起群众的检验。除此之外，政绩还要经得起实践和历史的检验。实践第一，这是马克思主义的一个基本观点。作为一个地方和单位的领导，“主观见之于客观”的行动成效怎么样，应该也必须接受改革开放和现代化建设的实践的检验，应该通过当地经济社会的发展、环境的改善、人民生活水平的真正提高来体现，而不能以形象的优劣、表面的繁荣与否、浮夸的数字大小来衡量。同时，许多所谓的“政绩”，在当时看来是政绩，如果将其放到历史的长河中去检验，就可能成为“政疾”。
（三）建立科学的政绩评价机制，用科学的方法认定政绩。单纯“以GDP论英雄”来考核干部的政绩评价机制已引发各界诟病，当前最为紧迫的是要建立科学的政绩评价标准，完善政绩评价指标体系，各地也正在对这一方面进行积极的探索。建立科学的政绩评价机制，就要把科学的发展观融入政绩考核当中，除了重视经济指标外，还要重视社会发展指标、人文指标和环境指标。浙江省湖州市率先从2004年开始，对所属县区年度综合考核中取消了GDP指标，强化了对经济综合实力增强、群众生活水平提高、经济社会协调发展、政府职能转变等方面的考核，具体指标包括：一、财政总收入；二、城镇居民人均可支配收入；三、农民人均纯收入；四、招商引资；五、外贸和外经工作；六、工业经济；七、农业经济；八、第三产业；九、科技教育；十、城乡建设和基础设施建设；十一、环境保护和可持续发展；十二、就业和社会保障；十三、民主政治建设；十四、精神文明建设；十五、党的建设；十六、社会稳定。这无疑是向建立科学化的政绩考核评价标准迈进了一大步。与此同时，国家评价政绩的指标体系也正在酝酿中。2004年年初国家发改委指出政绩不要单纯和经济增长挂钩，要用一套综合社会指标作为考核地方首长政绩的主要标准，具体包括九大指标：社会保障率、就业率、家庭财产增长率、九年制义务教育实现率、按功能区确定的生态和环境指标达标率、社会治安破案率、重大责任事故发生率、对突发性事件应急反应能力、人口自然增长率。2004年3月2日中国科学院可持续发展战略研究组提出，考核干部政绩要做到六大注重：注重先进生产力培育和提高，注重以人为本的全面发展，注重人与自然的和谐，注重“人口、资源、环境、发展”四位一体的总协调，注重三大文明的整体推进，注重人民生活质量的持续提高。同时对各地区工业化的政绩提出了五大“绿色”评价标准：一是（万元产值）原材料消耗强度，二是能源消耗强度，三是水资源消耗强度，四是环境污染排放强度，五是全社会劳动生产率。总的趋势是，政绩评价标准正在由单一的标准向完善的指标体系转变，由单纯注重经济增长向关注社会全面发展转变，尤其是向关注民生转变。
评价干部的政绩，必须坚持定性与定量相结合。不仅要有量的分析，而且要有质的判断，既不能凭印象和想当然来评价干部，也不能以偏概全，把干部的政绩完全等同于简单的几个数字。对于干部的政绩，要用全面的观点来评价：一是既要看干部工作环境和客观条件的优劣，又要看干部的主观努力，不能将干部的政绩进行简单的横向类比，单纯以数字论“英雄”。二是既要看干部在任内做出的成绩，又要看前任留下的基础和起点，不能把前任的政绩当作自己的政绩。三是既要看干部个人的作用，又要看领导班子集体的作用，不能把集体的政绩或其他班子成员的政绩当作自己的政绩。四是既要看显性政绩，又要看隐性政绩。显性政绩在短期内就可见到成效，而隐性政绩需要较长时间才能见到成效，因此既要看干部任期内各项经济社会发展指标的完成情况，又要看为今后社会经济发展打下了哪些基础。五是既要看经济指标，又要看社会发展指标、人文指标和环境指标。
评价干部的政绩，要采用较为科学的方法。一是群众评议法。定期由群众代表组成的政绩考评工作组，对被考核对象的工作完成情况做出评价。二是量化考评法。主要适用于考评可以量化的经济工作，即在年度工作安排中，将工作任务进行细化分类，用百分制进行量化，年终考核时对照百分考核标准对每位被考核对象工作任务完成情况进行打分。三是效益分析法。引入投资决策理论，用科学方法分析投资项目的经济效益，看是否以最小的投入获得最大的经济效益。四是审查核实法。对干部自己所认为的政绩，组织人事部门深入细致地调查、走访、座谈，听取人民群众的意见，进行审查核实，谨防搞数字游戏或报喜不报忧。
（四）建立严格的监督制约机制，用制度来防治政绩腐败。必须改革和完善决策机制，完善重大决策的规则和程序，要建立重大问题集体决策制度，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家学者（智囊团）咨询制度，实行决策的论证制和责任制，把封闭决策变为必要范围的公开决策、一案决策变为多案选择决策，把单纯行政式的决策变为专家咨询论证决策，特别要注意倾听群众的意见呼声。如近年来四川省绵阳市在城市建设中让市民提出意见和建议，城建部门综合这些意见和建议进行反复修改后才施工，从而使其成为全国文明卫生城市、全国园林绿化先进城市、联合国改善人类居住环境范例城市。
必须尽快建立决策责任追究制度，对制造“政绩工程”造成重大损失的干部进行责任追究。最重要的是加快立法步伐，运用法律手段来惩治“政绩工程”上的腐败，从而加大热衷于搞“政绩工程”者自身的成本投入，使其不敢腐败。在这一方面，有的地方已做出了尝试。如2004年3月1日，成都市正式颁布实施了《成都市国家公务员行政过错行为行政处分暂行规定》，要求对七种过错进行行政处分，其中第1条即为：公务员若决策失误，盲目上项目或引进项目，造成了重大损失，情节严重者将被给予撤职或开除处分。法制手段的强化，将有力地减少和消除“政绩工程”，真正树立起科学发展观和政绩观，为国家和人民创造真正的政绩。