俄罗斯总统制度及其特点，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,总统论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1996年6—7月俄罗斯举行了第二届总统选举，这也是俄罗斯独立以来的第一次总统大选。由于总统在国家权力结构中的地位和作用，使俄罗斯总统选举不仅成为俄罗斯国家政治生活中的重要事件，也为世界所瞩目。本文试图对俄罗斯总统制度的形成，总统的选举，总统的法律地位和职权，以及俄罗斯总统制特点等问题作些初步分析，希望能对我们深入研究俄罗斯现行政治体制，特别是总统制度有所裨益。
一、俄罗斯总统制度的确立
在苏联解体之前，于1991年俄罗斯就按照苏联总统制形式设立了总统职位。在1990年3月苏联设立总统之后， 俄罗斯就开始把建立总统制问题提到议事日程。在1990年6月12 日俄罗斯联邦第一次人民代表大会通过的“国家主权宣言”中，提出把立法、执行和司法三权分立作为俄罗斯法制国家建设的最重要原则。1991年3月17 日苏联举行了关于维护联盟问题的全民公决，俄罗斯利用这个机会同时进行了是否赞同在俄罗斯设立总统的全民投票。俄罗斯参加投票选民的69.85 %赞成在俄罗斯设立总统。根据全民投票的结果，在1991年5月24 日俄罗斯第四次人民代表大会上审议通过了《俄罗斯联邦总统法》，并对俄罗斯联邦宪法进行了修改和补充。1991年6月12日俄罗斯联邦举行了总统大选， 叶利钦以57.3%的选票当选为俄罗斯联邦第一任总统。然而，从俄罗斯总统的宪法地位和职权来看，当时俄罗斯只是设立了总统职位，还不能说是建立了总统制度。按照1991年5月经过修订的俄罗斯联邦宪法， 俄罗斯联邦人民代表大会是俄罗斯联邦最高国家权力机关，最高苏维埃作为它的机关，是常设的立法、发布命令和监督机关。俄罗斯总统只是执行权力的首脑。在职权上，俄罗斯联邦人民代表大会有权审议和解决属于俄罗斯联邦管辖的任何问题，确定俄罗斯的内外政策，批准俄罗斯联邦部长会议主席的任命。俄罗斯总统每年不少于一次要向俄罗斯联邦人民代表大会提交关于执行人代会和最高苏维埃通过的社会经济和其它纲领的报告，提出国情咨文。在相互关系上，俄罗斯联邦人民代表大会高居于总统之上，总统被置于俄罗斯联邦人民代表大会的监督之下。俄罗斯联邦人民代表大会有权罢免俄罗斯联邦总统的职务，撤销俄罗斯总统的命令，反之，俄罗斯总统没有权力解散俄罗斯联邦人民代表大会和最高苏维埃，或停止它们的活动。应当指出，设立总统职位，在国家权力结构上改变了传统的立法与执行权力相统一的苏维埃体制，在俄罗斯从一党制走向多党制的情况下有利于加强执行权力，但是，很显然，仍然是苏维埃制度或议会制居主导地位，它没有改变“一切权力归苏维埃”的实质。
苏联解体后，俄罗斯在实行议会——总统制，还是总统制的问题上，陷入了深刻的政治和宪法危机。早在1990年6 月俄罗斯联邦在第一次人民代表大会上选举了一个宪法委员会（下称议会宪法委员会），委托它起草俄罗斯联邦新的宪法草案，然后提交例行的俄罗斯联邦人民代表大会审议。以俄罗斯联邦最高苏维埃主席哈斯布拉托夫为代表的议会宪法委员会主张俄罗斯应当实行议会——总统共和制。他们认为，新的政治体制要保证最高立法机关和执行机关的制约和平衡，任何一个权力都不能侵害或使另一个权力隶属于自己，而不得不在相互监督、相互作用、相互合作的条件下活动。议会宪法委员会曾先后于1990年11月、1991年10月、1992年3月和1993年4月公布了四个宪法草案。按照议会宪法委员会起草的宪法草案（称议会宪法草案），俄罗斯最高苏维埃，即议会是唯一的代表和立法机关。它有权修改宪法和通过联邦法律，确定内外政策的基本方向，决定全民公决和总统选举。俄罗斯总统任命政府总理和部长要由议会以多数票通过。议会有权按规定程序罢免总统。俄罗斯总统是国家最高公职人员，领导政府的活动。总统无权停止和暂时中止议会的活动。政府对总统负责，同时也要向议会负责。议会的宪法草案是以议会为权力中心，实质上是一个议会制模式。由于当时俄罗斯陷入深刻的权力危机，议会试图通过制定一部议会制宪法来限制总统的某些权力。与此相反，俄罗斯总统叶利钦则力图制定一部总统制宪法来加强总统的权力。在1991年10月俄罗斯联邦第五次人代会上，叶利钦总统曾被授予在经济改革时期所拥有的特别权力，其中包括总统直接领导政府，任命各部部长，发布经济改革命令等。然而，这些暂时授予的特别权力有随时被取消的危险，议会中的反对派曾经几次提议取消总统的特别权力。为了进一步扩大总统权力，并以基本法的形式将其固定化，在议会宪法委员会之外，叶利钦又委托他的法律顾问，副总理谢尔盖·沙赫赖组织起草了一部与议会宪法草案相对立的总统宪法草案，并于1993 年4月公布。总统的宪法草案更接近于西方的总统制度。总统是国家元首，取得议会同意后有权任命政府总理，根据政府总理建议任命政府各部长。总统有权解散议会，决定议会选举和全民公决。总统的宪法草案遭到了议会宪法委员会的强烈反对，认为代表权力机关的作用被大大削弱，破坏了三种权力的平衡，威胁到了俄罗斯国家制度的民主基础。从而，以总统为一方，以议会为另一方，在俄罗斯政治统治形式和权力分配问题上展开了一场宪法大战。按照叶利钦总统的命令，1993年6月5日在莫斯科举行了由各方面代表组成的近600人参加的制宪会议。 制宪会议主要以总统的宪法草案为基础，起草了一部新的宪法草案，并于1993年7 月16日公布。为了扫除通过新宪法道路上的障碍，1993年9月21 日叶利钦宣布解散俄罗斯联邦人民代表大会和最高苏维埃。叶利钦对制宪会议起草的宪法草案又作了修改，1993年11月10日俄罗斯公布了最新的宪法草案。1993年12月12日俄罗斯举行国家杜马选举，并对新宪法草案进行全民投票。最后以参加投票选民58.4%的多数票通过了俄罗斯新的总统制宪法，结束了俄罗斯长达两年多的宪法危机。1995年5 月俄罗斯议会通过了新的《俄罗斯联邦总统选举法》，规定了俄罗斯总统选举的组织、程序和方法。俄罗斯总统制度的确立是俄罗斯历史上政治体制最深刻的一次变革。
二、俄罗斯总统的选举、任期及罢免
按照《俄罗斯联邦总统选举法》的规定，俄罗斯总统由俄罗斯联邦公民以秘密投票方式直接选举产生。年龄不小于35岁，在俄罗斯常住不少于10年的俄罗斯联邦公民都享有被选举权。总统选举由俄罗斯议会联邦委员会确定。选举日应当是在任总统任期届满后的第一个星期日。总统候选人是由政党、政党联盟和选民倡议团体提名。每个选举组织和选举联盟只有权提出1名总统候选人，并需要征集不少于100万人的选民签名。从总统候选人登记之日起到选举日前一天，总统候选人有权利用广播电视和其它各种形式进行竞选活动。总统候选人可以建立自己的选举基金来为选举宣传拨款。俄罗斯总统选举按照统一的联邦选区进行。选票由各级选举委员会具有表决权的成员直接进行统计。俄罗斯中央选举委员会从选举之日起不迟于15天，通过材料汇总方式确定俄罗斯总统选举结果。获得参加投票选民超过半数选票的总统候选人被认为当选。如果有两个以上总统候选人列入选票，其中任何一个候选人都没有当选，将对得票最多的两名候选人重新进行总统选举的投票，获得参加投票选民多数票的候选人被认为当选。如果总统选举被认为无效，或者在共同选举和第二轮投票时任何一个候选人都没有当选，俄罗斯议会联邦委员会确定重新选举总统。重新选举应当从初次选举之日起不迟于4 个月内进行。
当选总统从俄罗斯联邦中央选举委员会正式公布总统选举结果之日起的第30天就任总统职位。新当选总统要在俄罗斯议会两院议员和联邦宪法法院法官参加的情况下，举行隆重的宣誓就职仪式。俄罗斯总统行使权力从其宣誓时起到任职期满和新当选的总统宣誓时停止。在俄罗斯总统辞职、因健康原因完全不能行使赋予他的权力或被解除职务的情况下，总统权力提前停止行使。在总统不能履行自己的职权时，由俄罗斯政府总理临时代理。在这种情况下，俄罗斯总统选举应在总统权力提前停止行使后的三个月内举行。俄罗斯总统每届任期4年， 连任不得超过两届。
1996年6月16日俄罗斯举行了第二届总统大选。 这次选举就是按照总统选举法进行的。共有10名候选人参加总统竞选。第一轮投票结果是没有人获得超过半数选票。叶利钦和久加诺夫分别以35.28%和32.04%的选票，名列前2名，并参加第二轮角逐。7月3 日俄罗斯举行总统选举第二轮投票，叶利钦以参加投票选民总数53.8%的选票再次当选，蝉联总统。7月9日俄罗斯联邦中央选举委员会正式公布总统选举结果，并于8月9日举行了总统就职仪式。
俄罗斯宪法规定，俄罗斯议会可以罢免总统。这体现了权力制约的原则，宪法也为此规定了严格的法律程序。国家杜马有权对总统的叛国罪或其它严重罪行提出指控，然后由联邦委员会决定罢免总统职务。国家杜马对总统的指控需要有俄罗斯联邦最高法院关于总统确实犯有罪行的结论和联邦宪法法院关于符合指控程序的结论加以确认。按照不少于1／3国家杜马代表的提议，在国家杜马成立的专门委员会作出结论的情况下，国家杜马提出指控的决定和联邦委员会关于罢免总统的决定要以每院代表总数2／3的票数通过。在国家杜马提出对总统指控后的3 个月内，如果联邦委员会没有通过罢免总统的决定，对总统的指控认为被否决。
三、俄罗斯总统的法律地位和职权
俄罗斯1993年宪法确立了俄罗斯的总统制度，完成了从设立总统职位到形成总统制度的转变。这主要表现为总统宪法地位的变化和总统职权的扩大。
俄罗斯在国家体制上确定了立法、执行和司法三权分立的原则。关于总统的法律地位先后发生了根本性变化。按照1992年4 月宪法修订本，总统被确定为执行权力的首脑，国家最高公职人员，俄罗斯人民代表大会为最高国家权力机关。在这种三权平衡和制约的体制中，权力重心是在议会，总统只是三大权力体系中执行权力的一部分。俄罗斯1993年宪法改变了总统的法律地位，规定“俄罗斯联邦总统是国家元首”。（注：《俄罗斯联邦宪法》，莫斯科法律书籍出版社，1995年版第33页。）这意味着总统在国家权力机关体系中占据着特殊的地位，他不再直接属于任何一个权力系统。总统作为国家元首被赋予了执行权力首脑所无法行使的宪法权力。按照宪法规定，总统是俄罗斯宪法、人与公民权利和自由的保证人。总统保护俄罗斯主权、独立和国家完整，保证国家权力机关协调地发挥职能，确定国家内外政策的基本方向。总统作为国家人格化代表在国内和国际关系中代表俄罗斯。总统法律地位的变化也表现在总统一章在宪法中的位置上。在1992年修订的宪法中，总统作为执行权力首脑列在最高国家权力机关——人民代表大会和最高苏维埃之后。新宪法专设总统一章，并且列在联邦会议和联邦政府各章之前。
与总统的法律地位相适应，俄罗斯新宪法极大地加强了总统的职权。
首先，这表现为俄罗斯总统在组成国家机构方面的职权。在俄罗斯联邦政府和司法机关的组成上，一部分是按照分权与制衡原则，以总统和议会相互作用的方式实现的。一种方式是总统任命公职人员，取得议会赞同。如取得国家杜马的同意，总统任命俄罗斯联邦政府总理。另一种方式是总统提出人选，由议会任命。如总统提出中央银行行长人选，由国家杜马任命。总统向联邦委员会提出俄罗斯联邦宪法法院、最高法院、最高仲裁法院法官和俄罗斯联邦总检察长的人选，由联邦委员会任命。除此之外，总统拥有相当大的任免权和决定权。根据政府总理的建议，总统直接任免政府副总理和联邦部长，而不需要议会同意。总统还有权批准政府机关结构，作出政府辞职的决定。总统作为国家元首确定国家杜马选举，在宪法规定的情况下有权解散国家杜马。
其次，俄罗斯总统对执行权力机关的控制权力。按照宪法规定，俄罗斯联邦政府行使执行权，设有政府总理组织政府工作。实际上政府完全在总统的直接影响之下。总统除了决定政府组成之外，还有权主持政府会议。政府的决定和命令与宪法、联邦法律或总统令相抵触，总统有权予以撤销。总统控制政府的另一个渠道是列入执行权力机构的某些联邦机关，有些既属于政府，同时又直接隶属于总统。诸如国防部、外交部、内务部、对外情报局、联邦反间谍局、保卫总局、联邦政府通讯社、国家档案局、联邦广播电视局、联邦边防局都是在政府和总统的双重领导之下。由于它们的领导人由总统直接任命，使俄罗斯联邦执行权力机关的一些关键部门都直接掌握在总统的手里。
第三，总统在外交和军事方面拥有广泛的职权。俄罗斯总统确定国家对外政策的基本方针，在每年例行的总统咨文中都要阐明用以指导外交活动的对外政策。总统对外代表国家进行外交谈判，签署国际条约和批准证书，接受外国派遣的外交代表，任命和召回俄罗斯驻外国或国际组织中的外交代表。俄罗斯总统是俄罗斯武装力量的最高统帅，任免武装力量最高指挥人员，批准俄罗斯联邦的军事理论，组成并领导联邦安全会议和国防会议。在俄罗斯遭受侵略或直接侵略威胁的情况下，总统有权在全国领土或它的某些地方实行战时状态。按照宪法性法律规定的情况和程序，总统有权在俄罗斯领土或它的某些地方宣布实行紧急状态。
第四，总统拥有与立法活动相关的职权。俄罗斯议会是立法机关，但是，总统也被赋予了与立法活动相关的一些职权。俄罗斯联邦议会通过的联邦法律要由总统签署和公布，总统有拖延否决权。总统拥有立法倡议权，可以提出修改和重新审议俄罗斯宪法条款的建议，可以向国家杜马提出法律草案，向宪法法院提出解释宪法，以及法律、法令是否与宪法相适应的咨询。总统发布的命令具有法律效力，在全国必须执行。总统还有权决定俄罗斯国籍问题，提供政治避难和实行大赦。
四、俄罗斯总统制特点
在俄罗斯总统制度形成过程中，经历了苏联解体，俄罗斯议会与总统激烈的权力斗争和宪政危机。俄罗斯的政治发展对俄罗斯总统制度不可避免地会给予深刻的影响，使它表现出与西方典型总统制度不同的一些特点。
首先，这表现为不设副总统，设总理职位。按照1991年5 月俄罗斯联邦第四次人代会通过的总统法和修订的俄罗斯宪法，俄罗斯同时设有总统、副总统和总理职位。当时它是完全按照苏联总统制模式设制的。作为副总统主要是行使总统委托的某些职权，在总统缺位的情况下，由副总统行使总统职责。总理主要是领导政府， 行使国家管理职能。 在1991年6月俄罗斯总统选举中， 鲁茨科伊作为叶利钦的竞选伙伴成为俄罗斯副总统。后来由于鲁茨科伊公开批评政府激进的市场经济改革和休克疗法，站在议会立场上反对叶利钦的特别治理，使鲁茨科伊转向叶利钦的政治反对派。这件事对叶利钦组织起草的总统宪法草案不能没有影响，它可能是促使叶利钦在1993年宪法中取消副总统设制的原因之一。俄罗斯继续保留了总理职位。总理是实现执行权力的政府首脑。他负责确定政府活动的基本方针，组织政府的工作。在总统缺位的情况下，总理将依法临时代行总统的职责， 但不能继任总统职位。 按照俄罗斯1993年宪法规定，从总统提前终止权力时起不迟于3 个月应当举行总统选举。另外，总理代行总统的职权受到宪法规定的限制。政府总理无权解散国家杜马，决定全民公决，以及提出修改和重新审议宪法条款的建议。在西方国家设有总理的多为议会制国家，政府是由议会中的多数党组成，该党的党魁出任政府总理。在这样的国家总统只是虚职，执行权力的重心在总理。在总统制国家，总统直接担任政府首脑，设副总统协助总统。俄罗斯与上述两种类型不同，它不设副总统，设总理职位。总理不是法定的议会大党的领袖，而是总统任命的。在俄罗斯既有强有力的总统，又设有行政首脑总理，这无疑会大大加强执行权力系统。
其次，具有半总统制或混合型特点。关于俄罗斯的总统制性质问题，在俄罗斯的法学界中存在着较大的分歧。一些人认为俄罗斯是总统制共和国。俄罗斯科学院国家与法研究所法学博士伊·姆·斯捷潘诺夫等人就持这种观点。他们在所著《俄罗斯宪法制度》一书中指出，可以有根据地得出结论，俄罗斯“不仅放弃了苏维埃权力组织体系，而且，从议会制过渡到总统制共和国”。（注：《俄罗斯宪法制度》，莫斯科1995年第70页。）俄罗斯前副总理沙赫赖等人则认为，俄罗斯的统治形式“实际上它接近于半总统制共和国的模式”，“因为半总统制与议会制相比，更接近于总统制”。（注：《俄罗斯联邦宪法百科辞典》，俄大百科全书科学出版社1995年版，第184页。）还有的人， 如阿·格·鲁·缅采夫认为，俄罗斯是“折衷的超级总统制共和国”。（注：阿·格·鲁缅采夫著：《俄罗斯宪法制度基础》，莫斯科法学家出版社，1994年版， 第123页。）关于俄罗斯是总统制，还是半总统制，主要在于如何认识总统、议会和政府的权力关系。按照议会制和总统制的分类标准，凡是政府由议会组成，并对议会负责的政治统治形式为议会制共和国。总统直接担任政府首脑，政府不对议会承担直接政治责任的共和国为总统制。俄罗斯是从议会型的苏维埃制度过渡到总统制度的，它与美国等典型总统制度相比，还仍然保留着议会制度的某些形式。例如，俄罗斯总统不兼任政府首脑，总统任命政府总理需要得到国家杜马的同意，政府不仅向总统负责，而且要向议会负责，国家杜马可以对政府进行不信任投票等，这些都表现为议会制的某些特点。尽管如此，俄罗斯总统对政府的组成和活动起着决定性的作用。上面已经论及，总统独立决定政府机构，任免政府成员，决定政府辞职。虽然任命总理要取得杜马的同意，但是，在与国家杜马产生分歧时决定权属于总统。 按照俄罗斯1993年宪法第111条第4款的规定，在国家杜马三次否决提出的俄罗斯联邦政府总理候选人之后，俄罗斯总统任命政府总理，解散国家杜马，确定新的选举。国家杜马可以对俄罗斯联邦政府表示不信任，但是，总统有权宣布不同意国家杜马的决定。如果在3 个月的期间内国家杜马再次表示对政府不信任，总统可以宣布政府辞职，或者解散国家杜马。从基本特征看，俄罗斯类似于法国的半总统制模式，但是，俄罗斯总统要比法国总统拥有更大的权力。这主要表现为：（1 ）俄罗斯总统确定内外政策的基本方向，在每年的总统咨文中阐明内外政策。在法国这属于议会的权力，由议会通过纲领性法律来确定国家经济和社会活动目标。（2 ）在法国当国民议会通过对政府不信任案或者对政府的施政纲领表示不赞同的情况下，总理必须向共和国总统提出政府辞职。而在俄罗斯当国家杜马对政府表示不信任的时候，总统有权保留政府，解散国家杜马。（3 ）法国总统签署经内阁会议审议的法令、命令，要由内阁总理或有关部长副署才有法律效力。而俄罗斯总统的法令却没有规定副署权，是否有总理或部长副署都同样具有法律效力。（4 ）法国总统要按照政府或议会两院的建议才行使宣布全民公决的权力。而对于俄罗斯总统却没有规定这样的附带条件。在某些方面，俄罗斯总统甚至超过了美国总统的权力，连美国总统也没有解散议会和宣布全民公决的权力。由此可见，虽然俄罗斯具有议会制的某些特点，但称作总统制度更符合它的实际。
第三，俄罗斯总统机构是实现总统权力的重要机关。俄罗斯总统为实现自己的宪法职权，还设立有直接隶属于总统的联邦机关，如总统办公厅、俄罗斯联邦安全会议和国防会议等常设机构。俄罗斯联邦总统办公厅、安全会议和国防会议都不属于立法、执行和司法三大权力体系中的任何一个机构，而是垂直隶属于总统的咨询、决策、组织和协调机构，是总统实现其宪法权力的有效机制。由于总统领导的联邦机关权力和作用不断加强，使总统的权力具有日益集中和扩大的趋势。
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