资源税改革的国际经验借鉴及未来政策构想，本文主要内容关键词为：资源税论文,未来论文,经验论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1008-4096(2013)06-0056-07
一、文献综述及问题的提出
随着经济的发展，资源短缺和不可再生成了社会热点关注问题，然而资源税作为我国资源税制的主体，原有的弊端越显突出，越来越多的国内学者对我国现行资源税存在的问题以及未来的改革方向等加以研究，观点主要集中在以下四个方面：
首先，关于我国资源税征税范围的界定。目前，大多数学者都主张扩大资源税的征税范围，原则上所有的不可再生资源和部分存量已处于临界水平、再进一步消耗就会严重影响其再生能力和存量的资源都应该纳入资源税的征税范围。李上炸[1]提出资源税下一步改革的内容是扩宽税基，将水资源、森林资源和土地资源等纳入征税范围。戴芳等[2]认为目前我国资源税的征税范围既不符合当今世界的发展趋势，又造成我国西部资源利用率低和浪费严重的现象。
其次，关于我国资源税计税依据和方式的选择。根据《中华人民共和国资源税暂行条例》，现行的资源税是以开采销售和自用量为计税依据的。邓子基和韩瑜[3]认为资源税的从量计征造成大量的采富弃贫现象，矿产的回采率低，浪费严重。任佳宝[4]认为资源税计征方式应当由从量计征改为从价计征，但是从价计征的税率设计应当灵活，应当根据当前经济实际运行情况进行调整。施文泼和贾康[5]在对矿产资源税费制度的研究中表示资源税最大的弊端在于其从量计征的水平已于企业层面“无关痛痒”，因此，当务之急是改革资源税的计征方式，并非改革所有矿产的计征方式，而是对市场价格涨价趋势明显的矿产资源进行从价计征，对市场价格变化不大或低价值的某些矿产资源先沿用现行的从量计征方式。戴芳等[2]认为应该按照不同资源的特点，区别税款计征方式。对水资源、土地资源和森林资源考虑到计税价格确定的困难，可以选择从量计征，而对现行资源税征税范围内的资源可改为以销售价格为计税依据，使税收负担与资源价格充分联动。
再次，关于我国资源税税率的设计。现行的资源税税率过低，不利于资源的合理开发。目前我国资源税税率不及法国和德国这些低税率国家的1/30。孙飞[6]认为我国适当提高资源税税率有利于转变国家经济的增长方式。张景华[7]对比1994年之后的十几年时间里的石油资源税和石油价格发现，虽然石油的资源税有所调整，但是和上涨了6倍的石油价格不成比例，说明我国现行资源税的单位税额偏低。刘晓凤[8]对“金砖四国”的资源税制进行国际比较，认为我国资源税税率处于绝对低的水平，这样的低税率将造成严重的后果。席卫群[9]用“公共地悲剧”来对此做出形容，他认为税率过低难以使资源税发挥调节国家和企业之间利益关系的作用，不利于国家和企业经济发展方式的转变。刘晔[10]认为资源税单位税额偏低是资源税负过低的直接体现，使得资源产品的价格既不能充分反映其稀缺性，也不能反映其开采和使用所造成的外部成本，所以他主张资源税改革的基本取向是提高资源税负。
最后，关于我国资源税改革的经济效应判断。安体富和蒋震[11]分析了资源税对企业、财政收入、区域协调发展和产业布局的预期影响。贾康[12]认为资源税作为结构性减税措施与增值税转型搭配出台，可以对冲财政减收压力，强化税收调控结果。席卫群[9]认为短期内资源税改革对物价有一定的推动作用，但长期来看对物价的作用不明显。李上炸[1]从宏观、财政效应、技术和改革时机的不同角度分析，正处于“十二五”时期的当下为开征资源税的好时机，预期会改善收入分配格局、减少企业所得税和增加地方财政收入。刘晔[10]认为资源税改革会增加资源开采企业的成本，但是会提高资源的开采效率和推动产业结构调整，对消费者产生的收入效应和替代效应都会减少资源的消耗。
相对于我国学界对于资源税的研究而言，国外对于资源税的相关研究历史较长，英国经济学家庇古提出了著名的“庇古税”理论，其中，通过向污染者征税的方法对污染环境和破坏生态的行为进行干预的理论奠定了课征资源税的理论基础。20世纪80年代之前，国外对于资源税的研究多集中于资源税与不可再生资源的最优开采量的关系方面。Hotelling[13]最早对这一问题进行了研究，证明了通过调整资源价格控制资源的开采量和保护不可再生资源的机理。其后，包括Dasgupta在内的众多经济学家对这一研究领域进行了拓展。20世纪80年代以后，国外对资源税的研究主要涉及两个方向：一是研究税收对资源开采的影响，二是研究使资源配置达到最优的税制设计。如Conrad、Hool[14]、Gamponia、Mendelsohn[15]和Im[16]等学者的研究都涉及利用资源税调节资源开采量和资源开采速度等领域。近年来，一些学者开始从对宏观经济影响的角度探讨资源税改革问题，如Telli等17]运用一般均衡模型，分析了土耳其调整能源税率对本国经济所产生的影响等。国外对资源税制设计相关的观点主要包括：
首先，关于资源税的征税范围和依据。Hanley等[18]认为在目前全球能源紧张和温室效应严重的情况下，不仅要开征能源税，也要对自然资源，如水、二氧化碳和森林资源等征税，既可以达到增加财政收入的作用，又可以保护环境。Gamponia和Mendelsohn[15]以电力产品为例，构建了热电生态成本模型，提出应按资源性产品所消耗的不可再生资源的比例对资源性产品进行征税。
其次，关于资源税征收与不可再生资源开采速度间的关系。Hotelling[13]提出了“时间倾斜”概念，即对不可再生资源征税可以改变其在时间上的分布。这个概念的提出是建立在不可再生资源的储量为外生变量的基础上的。也就是说，政府可以通过对不可再生资源征税来控制人类对它们的开采速度。在Hotelling的研究基础上，Slade[19]提出一国政府可以通过制定相关的税收政策控制资源的开采速度，他认为资源税的相关政策可以影响人们对于未来税收的预期。
最后，关于资源税经济效应的研究。Bezdek和Wending[20]认为对于大多数国家来说，征收资源税是国家收入的重要来源之一，如果对石油出口国家征收出口石油资源税，会促进经济发展。Kumar[21]通过一个多元模型分析指出资源税可以达到促进GDP增长和人口就业的双赢模式。Groth和Schou[22]利用内生增长模型对比传统的资本利得税和资源税的增长效应进行分析，他们认为资源税对经济增长起着重要或决定性作用。Huang和Quyen[23]从资源诅咒角度，将资源的使用和政府的行为联系起来，对资源税政策进行分析，他们认为可以通过资源租金诱导政府改变其行为。
综合对比分析国内外研究现状可知，国外对资源税的研究比我国要成熟。国外对资源税研究的历史远早于我国，其关注度较之我国也更高。此外，从其涉及领域也可以看出，国外对资源税的研究视角也比我国更为系统广泛，时值我国资源税改革结束试点，全国范围内资源税改革正在铺开之时，如何借鉴国外资源税改革和税制设计的先进经验，对我国资源税的改革路径及税制设计提出设想，正是本文关注的重点所在。
二、我国资源税的产生及改革历程
我国资源税自1984年开征以来已有近三十年的历史，最初它只是政府调节资源级差收益的一种手段，随着社会经济形势的发展，现行资源税制税率设计偏低、征税范围狭窄、缺乏价格弹性、税费混淆和以费挤税等弊端日益暴露，与其应有的保护环境和促进资源有效利用的功能背道而驰。20世纪90年代，在全国财税体制大规模改革的背景下，资源税制也经历了重大调整，1993年12月国务院发布《中华人民共和国资源税暂行条例》和《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，并于1994年正式实行。上述条例和细则秉承“普遍征收，级差调节”的原则，构建了我国现行资源税的主体框架。进入21世纪以来，为调节资源短缺与浪费严重之间的矛盾，促进资源合理开发利用，政府颁布了一系列旨在提高矿产资源税负的调控措施和征管政策，对于我国资源税制度的完善起到了重要的作用。其中，2010年6月我国在新疆地区进行了资源税改革试点，继而将改革推广至西部十二个省区市，2011年9月国务院常务会议决定对《中华人民共和国资源税暂行条例》做出修改等举措，更是我国资源税改革进入加速阶段的重要标志。2003-2012年我国资源税调整情况如表1所示。
三、我国现行资源税体系存在的主要问题
1.资源税的征收原则严重滞后于社会经济形势的发展
面对资源需求日益增长、稀缺性资源濒临枯竭和环境污染严重的局面，资源税理应通过增加税负将资源开采使用活动中的外部成本内部化，迫使污染企业改进生产技术，提高资源利用率，有效调节资源开采使用的规模速度，保证资源的可持续发展。而现行为了维护国家的所有权地位和保障公平竞争目标所确定的“普遍征收，级差调节”的征收原则是基于20世纪我国的经济社会背景设计的，已明显滞后于当前新的社会经济形势，新时期进行资源税改革首先要从征收原则的重新确立开始。
2.资源税制的基本要素设计不合理
(1)我国现行资源税征税对象主要是矿产资源，即我国实质上课征的是矿产资源税，而对水资源、森林资源和气候资源等非矿产资源，甚至是部分紧缺的自然资源则没有纳入资源税的征税范围，而《中华人民共和国资源税暂行条例》并未规定省、自治区、直辖市人民政府是否有权对未列举资源征税，这无疑缩小了资源税实际的征税范围，不利于自然资源的有效保护。
(2)现行从量计征的模式虽然征管较为简便，但仅仅就开采销售和自用部分缴税的规定并不合理，因为自然资源一旦开采，无论获利与否，都会造成资源环境的破坏，如果按照现行规定进行计征，势必导致“吃肥丢瘦”和“挖菜心”的资源开采方式，不仅不利于提高资源开采效率，更会产生严重的资源浪费现象。
(3)与近年来物价水平相比较，我国当前资源税税率水平整体偏低，资源产品税负畸轻使得大部分的资源级差收益为企业家所有，削弱了资源税调节级差收益功能，不利于维护国家权益。尤其是在中石化、中石油和中海油三大集团的主体业务全球上市，国外资本占10%左右股份的情况下，我国偏低的税率水平无疑将导致国外资本低价享用我国石油资源并牟取暴利。
3.资源税制的利益分配格局失衡
(1)政府间的利益分配失衡。当前资源税虽然属于共享税，但是由于资源税的稀缺性和税率偏低的特点，资源税对地方政府的财政收入贡献有限，同时，依附资源征收的矿产资源补偿费等上缴国家的规定进一步剥夺了地方政府的资源收益。此外，中央政府还通过增值税、消费税、企业所得税和关税等获取资源产品及企业的大部分收益，地方政府实际获得的资源税税款相当有限，利益分配的失衡使得地方政府财政支出压力加大，资金缺口严重的情况更为突出。
(2)政府与企业间的利益分配失衡。理论上来说，因开采使用资源形成的级差收益应该属于身为资源所有者和管理者的国家，而不应该属于资源开采和使用企业，但在实际的征管过程中，由于税率税额偏低，大部分的级差收益留在了企业，尤其是近两年国际油价大涨，国内石油集团税后纯利润大幅度增长，分红利润率竟高达100%以上，这种现象在其他国家是难以想象的，这也充分暴露了当前资源税制设计中国家利益和垄断企业利益之间利益分配格局失衡的问题。
(3)企业与消费者间的利益分配失衡。由于我国对大部分资源开采实行国有国控，其资源产品市场属于垄断竞争的市场模式，加之现阶段资源产品替代品稀少，资源产品需求弹性小，资源税税负极易通过税负转嫁到最终的消费者身上，企业保护环境、节约资源和研发新技术的动力不强，加强资源产品的市场化程度，建立科学动态的市场价格形成机制已经迫在眉睫，2012年在广东、广西壮族自治区试点进行的天然气价格形成机制改革就是国家对解决这一问题的有效尝试。
4.资源税费并存状况严重
1986年资源补偿费的开征开启了我国资源税费并存的局面。不可否认，费在一定程度上可以弥补税收因立法程序复杂而产生的调节效果滞后的弊端，但是在实际的征管过程中，许多地方政府为了弥补财政资金缺口，追求最大局部利益和短期利益，随意增设收费项目，造成了目前费大税小、费重税轻的局面。以宁夏回族自治区为例，2005年煤炭资源税调为2.3元/吨，地方政府还收取森林补偿费10元/吨、煤炭补偿费30元/吨和核定征收环保排污费等，吨煤杂费负担是资源税负担的33倍。这种税费并存的情况不仅导致了资源税制界定不清，功能交叉重复的问题，更加重了企业的成本负担，挤占了税的征收空间，不利于税收的杠杆调节。
四、资源税制设计及改革的国际经验借鉴
1.澳大利亚资源税改革的经验借鉴
近年来，澳大利亚国内资源价格不断上涨，矿产公司因此获得了庞大的利润，而政府的资源税收入不但没有增加，反而从2000年占税收收入的34%下降到2009年的14%，为了改变这一现状，2010年5月2日陆克文政府公布了征收资源超额利润税的方案。方案规定，自2012年7月1日起，澳大利亚政府将对全部非可再生能源领域的企业征收资源超额利润税，税率高达40%。方案一出即引起各方的强烈不满，矿业协会、能源企业和普通民众纷纷对陆克文政府施加压力，这项方案最终被吉拉德总理提出的矿业资源租赁税取代，征税对象仅为铁矿石和煤炭产品，税率也下调至30%。
可见，资源税改革是一个多方利益主体博弈的过程，处理不当必将引发矛盾，甚至会导致改革的“流产”和社会动荡。因此，在改革的过程中不能急于求成，要充分考虑改革可能对各利益主体造成的影响及其承受能力，事先做好政策宣传，循序渐进地加以推进。
2.俄罗斯资源税改革的经验借鉴
20世纪70年代以来，为了达到保护环境和提高资源利用率的目的，俄罗斯在逐步将森林、土地、海洋、淡水、滩涂和草原等纳入资源税征税范围的同时，还单独开征了林业税、水资源税和土地税等加强政策效果。其中，林业税主要是针对国家丰富的林业资源征收，用于补偿国家木材再生产，该税还被列入1998年7月出台的《俄罗斯联邦税收法典》；水资源税主要包括使用地下水资源税、开采地下水的矿物原料基地再生产税以及工业企业从水利系统取水税和向水资源设施排放污染物税，收入专门用于水资源的开发和保护；土地税作为一个地方税种，在区分不同使用性质、质量及地理位置土地的基础上分别设置不同的税率，收入主要用于补偿土地使用者在土地保护和提高土地肥力等方面的费用。
这一改革带给我们的启示是，资源税的征税范围理论上应该包括所有的非可再生资源，此外，还可以针对主要资源单独设置税种，收入专门用于保护资源，以加强政策效果。
3.美国资源税制设计的经验借鉴
美国对自然资源开采征收的是资源开采税。主要是以州为单位进行征收，目前已有38个州开征了该税，但各州之间的具体做法各不相同。如阿肯色州煤、钻石、漂白土及所有其他自然资源的税率为开采时点市场价的5%，木材、铁矿石和褐煤的税率为0.02—0.13美元/2 000英镑，松木的税率为0.18美元/吨，盐水的税率为2.45美元/千桶；俄亥俄州黏土、煤、石灰岩、砂砾、石膏、石英岩、盐、砂、砂石和页岩的税率为0.01—0.09美元/吨。
美国的经验告诉我们，由于征收对象及其所处区域等条件的差异，资源税制的设计应该有所差别，只有因地制宜，使资源税的征收符合当地自然条件及资源类企业的特点，才能更好地促进经济社会持续发展。
4.加拿大资源税制设计的经验借鉴
加拿大资源税制设计的特色在于所包括的9项以环保为目标的补贴计划，如针对水资源的区域退水计划和水资源补贴；针对土地资源的税收激励计划和耗竭补贴等。其中，耗竭补贴是为鼓励各矿产经营者积极从事矿产资源的助查开发工作而实施的一项补偿措施。每个纳税年度将矿产资源开发利润的25%补贴给采矿企业，用以寻找新矿体替代正在耗竭的资源。
这些补贴措施无疑是符合税收中性原则的，这种做法对我国未来的资源税改革的借鉴意义在于，改革除了要调高目前偏低的资源税税负外还应设计配套的补偿激励政策，以鼓励企业积极主动地参与到保护资源和节能减排行列当中。
五、深化我国资源税改革的政策构想
1.重新进行资源税的功能定位
应当说，我国最初从调节级差收益，促进企业间公平竞争角度对资源税进行功能定位是符合当时时代背景的。但是随着市场经济形势的变化，资源需求量和消耗量与日俱增，企业资源利用率低和浪费严重的问题日益严峻，不仅威胁到我国的能源安全，也制约了我国经济社会的可持续发展。因此，未来资源税的功能定位应紧紧围绕节约资源和保护环境的基本国策，落实建设资源节约型和环境友好型社会这一目标，在充分考虑社会环境因素的基础上，促进资源、环境、经济和社会的协调发展。
2.资源税改革应逐步推进
在资源环境问题备受关注的今天，社会各方都对资源税改革寄予了较大的期望。但是正如前文所说，资源税改革是一个多方博弈的过程，需要化解多种矛盾冲突。同时，由于我国的自然环境差别大，资源分布呈现区域性，资源丰富的地区又多为经济欠发达地区，地方经济承受能力较弱，对于改革冲击需要较长的消化过程，因此，资源税改革不可能一步到位，需要逐步推进，充分考虑到各方的承受能力，减小改革的阻力。
3.调节资源税费体系，实现税费合一
我国资源类收费与资源税几乎同时产生，1986年10月1日开始施行的《中华人民共和国矿产资源法》以法律的形式使我国矿产资源税费并存的状况得以确立。现行资源类税费除资源税外，还包括矿产资源补偿费、矿区使用费、探矿权与采矿权使用费、探矿权与采矿权价款、石油特别收益金、煤炭可持续发展基金和向资源勘探开发征收的其他费、金等，这种费重税轻的弊端日益凸显。可见，税费并存的格局不符合我国当前社会经济发展实际，在进一步改革资源税的过程中应考虑将资源类收费并入资源税，这样不仅可以理顺国家对矿产资源所有权的财产权益关系，也有利于政府统一征收管理，减少征收成本，提高税收的征收效率。
4.制定配套的税收奖惩政策
资源税制效果的发挥，除了有赖于主体税制的科学设计外，配套的奖惩措施也十分关键。对于浪费资源和破坏环境的企业要给予一定的惩处和限制；对于节约资源和重视环境保护的企业则要给予相应的奖励和补偿；对于资源回采率和利用率高的企业应在资金上给予一定的税收优惠，鼓励企业不断进行技术创新，降低对资源的依赖度；对于主动采取有效措施进行环境修复和减少污染的企业也应给予相应的税收优惠，促进其不断努力治理环境，减少污染，形成保护环境的良性循环机制。
5.改革应充分关注民生
资源问题不仅事关经济发展，更关乎民生，由于改革将大幅提高资源税负，而在我国当前的资源定价机制下民众参与度不高，税负的提高很可能导致资源类企业通过提价等方式将税负转嫁给下游企业和终端消费者。如果资源税改革最终成为一个利益博弈或成本转嫁的制度游戏，那么必将损害我国的民生建设，有悖改革的初衷。因此，未来的改革需要建立一套防止成本转嫁和合理使用资源税的制度。在目前国内物价水平较高的压力下，要充分考虑到普通民众及大多数中小企业的承受能力。既要避免改革过程中资源类企业将税负转嫁给民众和中小企业，又要防止改革推动我国当前物价的全局性上涨。
6.择机进行煤炭资源税改革
从当前我国资源税的改革试点来看，涉及的范围都集中在石油和天然气领域，而对我国的第一大能源——煤炭的资源税改革虽有提及却迟迟未有改革动向。其主要原因在于煤炭业的资源税制设计较为复杂，改革对整个社会经济的冲击太大。以焦煤按5%的税率计算，从价计征后的税负可能是原来从量计征税负的5—7倍。而我国的煤炭价格是以市场为主导的，一旦进行改革，煤炭企业的税负大大提高，必然会通过价格机制向下游企业和终端消费者转嫁，在当前国内物价水平较高的情况下推进改革对这些企业和消费者无疑是雪上加霜。但是我国煤炭资源一直是能源结构中的主体，如果资源税改革绕过煤炭领域，改革无疑是不彻底的。未来在时机成熟的情况下，还是应尽早推出煤炭资源税改革，以实现资源税制的全面改革。
未来我国煤炭资源税的改革重点主要集中于计征方式上，即变原有的从量计征为从价计征。现行煤炭资源税只对已开采销售和自用量征税，这种征税模式加剧了采富弃贫的浪费行为，同时，煤炭资源税税率偏低，不能将资源级差收益及时足额转化为国家税收；煤炭企业利润水平因资源自然条件的差异，不能反映其真实经营成果，使利润分配失去合理基础；不能利用价格手段激励节能，降低了煤炭开采业的进入门槛，煤炭企业无序生产现象严重，加剧了煤炭行业的恶性竞争，不利于国有资源的合理开发和有效配置，也带来了严重的环境问题。而改为以从价计征的方式征收煤炭资源税，可以真实反映资源的价格变动情况和稀缺程度，真正体现资源税与资源消耗之间的本质联系。它利用资源价格从外部施压，使利用资源的主体承担相应的成本，从而达到节约资源的目的。此外，煤炭资源税的计征不但要以资源产品的销售收入为依据，而且还要综合考虑到资源的储量、资源的使用年限、资源的利用效率、资源开采的外部成本和生态环境的恢复等问题，形成一个囊括从价、从储量征收的多元化“绿色”计税机制。
对于具体计税依据的设计，目前以开采销售和自用量为依据不能及时与煤炭价格变动收益挂钩，且制定定额标准人为因素多，以自用量为计税依据在实际中也不好把握，如果改为按开采量计税则能促使企业以销定产，较之按销量计税能减少产品的积压，使有限的资源得到充分利用。
在定价标准方面，煤炭资源在经济上最合理的定价标准是体现劣等煤炭资源所有权和使用权的转让价格，从根本上建立完善的资源转让的市场机制，通过资源购买者之间充分的竞争，把资源价值推到合理的市场价格水平，从而尽可能地减少煤炭资源的浪费现象。为此在制定煤炭资源税的相关政策时，应以长期利益为重，充分发挥市场的作用，更好地完善市场体制，确保市场机制的顺利运行。
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