章太炎地方政治思想论，本文主要内容关键词为：章太炎论文,政治思想论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于西方近代宪政政治的冲击，中国传统的权威政治在近代中国开始陷入窘境。实现由传统权威政治向近代宪政政治的转换，是时代发展的趋势。作为国家政治结构中一个重要组成部分的地方政治，当时也处在一个重要的转换时期。我国传统地方政治存在着“封建制”与“郡县制”的分野，近代西方则以实行“地方自治”为其重要特色。章太炎作为一位重要的政治思想家与政治活动家，对我国地方政治实现由传统向近代转换，曾作过较为深刻的理性思考。他对我国地方政治的创设，主要即是以以上诸种政治模式为参照而展开的。
在章太炎之外，孙中山、康有为等人也致力于地方政治的创设，孙、康二人将西方资产阶级的宪政思想引进自己的思想架构中，企图在中国实现“地方自治”。章太炎虽然也将“地方自治”确立为自己的终极目标，但同孙、康二人相比，他的思想显得要复杂得多。章氏在援引西方宪政思想时，由于注重对传统的因袭，强调政治运作的效率与政治秩序的稳定，所以，他在进行思维方式的理性展开时，往往受到过多现实因素的干扰，使他在思想与现实之间不断徘徊。加之清末民初政治风云变幻莫定，使得章氏思想染上了浓厚的多变色彩。综观章氏地方政治思想的变化脉络，我们大致上可将其分为三个时期。即：早期（约在戊戌前后）主张“分镇”与“封建”，中期（从《訄书》的重订至《检论》的删定，约从1903年至1915年）主张建立一个“道县制”政治结构，晚期（1916年以后）主张实行“联邦制”。本文试图对章氏地方政治思想提要勾划，理清其嬗变之迹，并揭示其思想的内在特色。
一 “分镇”与“封建”
至清朝末年，我国地方政治的基本架构仍然沿袭着元、明以来确立的“行省制度”，地方上分为省、府、县三级行政级次。这种体制实际上是秦、汉以来确立的“郡县制”的一种变异。在这种政治体制下，国家政治权力的中心是在中央，举凡一切军政、财政、外交、用人之权，一出于中央，地方各级政治机构不过是以君权为核心的中央政治权力的派出机构而已。同治以后，随着汉族督抚权力的渐趋扩张，开始出现督抚干政局面，使清朝的政治权力架构发生一些微妙变化，但它并没有动摇固有政治权力架构的法理基础。戊戌时期，在沉重民族危机的刺激下，以康有为为首的维新派企图以西方资产阶级国家的宪政政治为参照，在中国建立一个类似西方资产阶级国家的君宪政体。这一思想旨在通过削弱传统权威政治架构下的君主权力，通过权力制衡原则，为国家政治建立一个合理化的法理基础。章太炎当时作为一位维新派的重要成员，对西方宪政政治的价值也给予了高度肯定（注：《变法箴言》，汤志钧编《章太炎政论选集》（上），中华书局1979年版。），但他对以康有为为首的维新派主流将君宪政体确立为当时政治奋斗目标的主张却不表赞同。与维新派主流相比，章氏更加重视的是政治运作的效率与秩序，主张建立一个以光绪皇帝为核心、包括维新志士组成的权威政府来推进变法事业（注：王玉华《戊戌变法时期章太炎变法思想评议》，《江苏社会科学》1997年第1期。）。权威、政治、 效率是当时章氏的重要政治理念，这不仅规定了章氏对中央政治进行创设的思维方式，也直接影响了他对地方政治的创设。
“百日维新”失败后，以慈禧为代表的“后党”完全控制朝政，章氏对中央政治的变革不再抱有幻想，其政治创设的思想开始转向地方。由于章氏当时不赞成康有为等立即将西方宪政政治下的分权体系引进中国政治架构的主张，所以他在拒斥传统权威政治下中央集权的法理基础时，便别出心裁地提出一个融“分镇”与“封建”为一体的独特地方政治架构。这一政治主张一方面将传统的“行省制度”变为“封建制”，另一方面则将国家政治权力的中心由中央转至地方。章氏对传统的“郡县制”与“封建制”曾作过深入研究，认为这两种政治体制各有优劣，应该适时采用（注：《分镇》，《章太炎政论选集》（上）。）。他曾经说道：“化有进退，时有险易，其世不同者，其法未可以一也。”（注：《藩镇论》，《章太炎政论选集》（上）。）在他看来，处在当时民族危机非常严重的历史背景下，采用“封建制”将会更加“有造于齐州”（注：《藩镇论》，《章太炎政论选集》（上）。）。其故如下：首先，章氏认为同治朝以后，虽然汉族督抚势力崛起、权力渐重，但那只不过徒有“外观”而已，举凡方镇的“植守令、布政教、理府库、训步骑”等一切权力莫不受制于中央。由于“方镇苶弱”，使得列强得以挟制清朝中央政府，使之劫持“方镇”，动辄“割地输币”，无敢异议。民族危机之日趋严重，即是由于“外轻”所导致的（注：《藩镇论》，《章太炎政论选集》（上）。）。其次，通过对中、日两国变法事业的比较，章氏认为两国“风教政令”基本相同，且变法时间也几乎是在同时，但两国的变法结果却大异其样。日本“政法一革，迅若票风”，而中国则举步维艰，依然“守故”。造成这种强烈反差的原因在于中国“地大而人庶”，日本“地小而孑”。章氏云：“地大而人庶，则其心离；其心离，则其志贼；其志贼，则其言牻惊，其行前却。故以一千四百州县之广袤，各异其政教雅颂者，百蹶之媒也。”又云：“地小而孑，其民在一丘，势易
也。……迹其行事，若丝之有级，亡或棼乱，则惟其小易旋转故。”由此，章氏得出“不小乃不足以自强”的结论（注：《东鉴》，《訄书》（初刻本），《章太炎全集》（三），上海人民出版社1984年版（下略）。）。其次，章氏还认为当时中国处于“板荡之世”，政治改革的终极目标是要确立近代宪政政治，这一政治目标只有通过“方镇”进行尊王攘夷才能实现（注：《藩镇论》，《章太炎政论选集》（上）。）。通过以上诸种理由，我们可以看出日本明治维新对章氏的重要启示作用。由此，章氏在当时竭力主张进一步扩大“方镇”权力，并将其与传统的“封建”之制相结合，融“方镇”与“封建”为一体。其具体规设如下：
其一，将天下分为“王畿”与五“道”，即：“置燕、齐、晋、汴及东三省为王畿，注措无所变。其余置五道：曰关陇（附以新疆）、曰楚蜀（附以西藏）、曰滇黔桂林、曰闽粤、曰江浙（谓三江、浙江）。”（注：《分镇》，《章太炎政论选集》（上）。）其二，“道”的首脑（名称可仿唐制或西方俄、英之制称为“王”）以有才干的督抚充任，继任者由现任推荐，再由中央政府“锡命”（册封）。“道”作为“封建之国”，除了每年向中央政府进贡数十万及保有它所领有的土地外，其它一切“行政署吏”之权，皆由各“道”自专。其三，中央政府除了直接领有“王畿”外，对其它各“道”仅有形式上的“锡命”权。
章氏提出的这一融“分镇”与“封建”为一体的新的地方政治结构，与当时实行的“行省制度”是背道而驰的。这一新的体制将国家的权力中心已由中央转至地方，中央除了与“王畿”关系比较紧密外，与其余五“道”（“封建之国”）的关系是非常松散的，它们之间的关系有类于“王朝朝贡体制”之下宗主国与附属国的关系（章氏在《方镇》一文指称的“封建之国”，《訄书》重印本改为“附庸之国”可证（注：《分镇》文中“封建”项下汤志钧附注，《章太炎政论选集》（上），第106页。））。揆之这一时期章氏的基本政治理念， 我们可知这些“封建之国”尚不是西方近代型的“地方自治”政体，仍然属于中国传统型的“封建”政体。但创设这一独特地方政治架构，章氏实是将其当作通往近代型“地方自治”的宪政政治的过渡来看待的。如果这些“封建之国”最终是要走向西方近代型“地方自治”的宪政政治，那么，融“分镇”与“封建”为一体的地方政治架构，其最后趋向就不可避免地形成“联邦制”的政治构局。章氏通过建立这样一个新的地方政治架构，拆散了原有的中央集权体制而建立起地方集权体制，但这一新的政治架构由于最终要以“地方自治”为依归，所以这一地方集权体制与传统的权威政治便有着很大的不同，它有类于密尔所说的“引带政府。”（注：“引带政府”：“引带”指的是用来教会幼儿走路的牵引绳带。“引带政府”指握有权威的政府不以强力“统治”为目的，进行的是“指导性的管理”，“逐步训练人民独自走路”，这有类于圣西门所说的“父亲式专制”。即它是以“权威”为手段，以国民的“普遍的参与”为目的的政府。参阅约翰·密尔《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第33—34页。）
融“分镇”与“封建”为一体的地方政治思想，反映了章氏当时所具有的“督抚革命”幻想。章氏企图通过一些开明且富有影响的汉族督抚（李鸿章、张之洞、刘坤一等）来实现民族的自强以及建立近代宪政政治，并同时完成光复汉族的种族革命大业，他自称这一想法是“借权之谋”（注：《分镇匡谬》，《訄书》（重订本），《章太炎全集》（三）。）。庚子事变期间，他曾上书粤督李鸿章，建议李鸿章“明绝伪诏，更建政府”（注：《庚子拳变与粤督书》，《章太炎政论选集》（上）。），但这种幻想很快便破灭了。经过这一教训，章氏在1903年重订《訄书》时便作了《分镇匡谬》进行深刻反省，指出：“提挈方夏在新圣”（注：《分镇匡谬》，《訄书》（重订本），《章太炎全集》（三）。）。此后，他主要是为“新圣”（即通过革命推翻满清王朝后建立的新政权）来展开他的思想的。
二 “道县制”方案
1903年至1915年，西方资产阶级宪政思想正以迅猛之势磅礴于中国的思想界。这一时期正是“地方自治”思想最为盛行时代，无论是革命派还是立宪派，莫不以“地方自治”当作中国地方政治架构的理想选择。孙中山将“地方自治”当作“国之础石”来看待（注：《在沪举办茶话会上的演说》，《孙中山全集》卷三，中华书局1984年版。），康有为也将“地方自治”当作通向建立完备宪政政治的基础而加以赞美（注：《公民自治篇》，张枬、王忍之编《辛亥革命前十年间时论选集》（卷一），三联书店1960年版。）。实行“地方自治”的目的，在于削弱传统“行省制度”下中央政府的权力，通过明确界定中央与地方的权力分际，通过对权力制衡原则的吸纳以及通过对国民“参与”能力的培育，将国家政治奠定在坚实的宪政基础之上。这一时期，章氏同他早期一样，虽然继续以“地方自治”作为他地方政治思想的归趋，但他仍然不赞同立即在中国实行“地方自治”。早期章氏从其“借权之谋”出发，主“分镇”，力图削弱中央权力。这一时期，章氏为“新圣”创设，为了防止国家分裂，则力主加强中央权力。章氏认为由于中国国土辽阔，区域差别非常大，加之交通落后，当时中国各个区域实际上存在着严重的相互疏隔倾向。在这样的历史背景下，如果实行“地方自治”的话，则不但不能为建立完备宪政政治打下基础，反而还会促使中国政治走向分裂。这与他追求的“辑和民族、齐一语言、调度风俗、究宣情志”的民族主义宗旨也是格格不入的（注：《代议然否论》，《章太炎政论选集》（上）。）。特别是民国建立以后，各种政治力量纷纷登上了中国政治的舞台，很多省份实际上已经处于半独立状态，中央政权非常软弱，如果立即实行“地方自治”，章氏认为：“不独内政、外交无统一之办法，势必分崩离析，一变而为东周、晋、唐之末造，重酿割据之乱”（注：《中华民国联合会启示》，朱维铮、姜义华编注《章太炎选集》（注释本），上海人民出版社1981年版。），这对中国政治的前途来说是非常危险的。“民国成立，首在规定政权，必中央之权略重，地方之权略轻，始有统一之望”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（上），中华书局1979年版，第402页。）。 出于国家政治统一与稳定这一现实因素的考虑，章氏不仅拒斥了立即在中国实行“地方自治”的政治主张，也抛弃了他早期的“分镇”思想。
这一时期，章氏通过对中国历史、现状及对西方资产阶级国家宪政政治的深入研究，创设了一个独特的“五权分立”（指行政、立法、司法、教育、监察的“五权分立”）的“第三种民主政体”。这一政体的一个重要特色，即是主张通过建立强有力的中央政权来实现对建立完备宪政政治的过渡。这一时期，章氏的政治创设付以总统为首的行政权以独揽的权力，并致力于密切地方政治同中央政治的关系，加强中央对地方的控制。在这样一个大的政治思维模式之下，章氏在致力于政治秩序稳定的同时，又特别关注政治效率的提高。为此，章氏提出了一个独特的“道县制”政治方案，粗略地描绘了这一时期他的地方政治思想蓝图。
在传统的“行省制度”下，“省”是地方政治的基本单元。章氏认为以“省”作为地方政治的基本单元过于庞大。“一省所辖，大者百余县，小亦不损六七十县。”（注：《复北洋法政学堂教习今嘉幸井书》，汤志钧编《章太炎政论选集》（下），中华书局1977年版（下略）。）它土广民众，不但容易产生同中央抗衡的力量，而且也不利于它本身的治理。元、明、清三代设“行省”，章氏以其“终以土地广隃，不能纤悉，其治不逮前世远甚”（注：《复北洋法政学堂教习今嘉幸井书》，汤志钧编《章太炎政论选集》（下），中华书局1977年版（下略）。）。因此，章氏主张废“省”。清时从中央到地方共分四级行政级次，即中央、省、府、县。在秦以后、元以前，中国历代的行政级次皆为三级：汉时为中央、郡、县，宋时为中央、州、县。章氏认为：“汉时以郡国直隶政府，其数一百有三；宋时以州军直隶政府，其数亦二百余也。汉之疆域，兼及安南，视今本部为广；宋之疆域，不及燕云，视今本部为狭。以郡国州军直隶政府，纤悉具知，未尝失御。”（注：《复北洋法政学堂教习今嘉幸井书》，汤志钧编《章太炎政论选集》（下），中华书局1977年版（下略）。）因此，这一时期章氏对自汉至宋以郡（或州）作为地方政治的基本单元、实行三级行政级次的政治规设非常赞赏。如果实行三级行政级次，那么在废“省”以后，理所当然地“府”便成了地方政治的基本单元了。但章氏又认为以“府”作为地方政治的基本单元又过于狭小，他主张按照清朝的“分巡道制”，升“道”为地方政治的基本单元而废“府”。“道”本为监察区域的名称，依清制，在中央设“诸科”，以监察中央各部官员；在地方设“诸道”，以监察地方百官。“道”的监察区域涉及到几个“府”，就其区域面积来说，它较“省”小，但较“府”大。章氏主张“割一省为数道，隶于中央”（注：《复北洋法政学堂教习今嘉幸井书》，汤志钧编《章太炎政论选集》（下），中华书局1977年版（下略）。），“废省存道，废府存县，县隶于道”。（注：《致袁世凯商榷官制电一》，《章太炎政论选集》（下）。）这样一来，则其重新规划的行政级次便成了中央、道、县三级。按照他的规设，在废“省”、“府”之后，全国可得六、七、十“道”，每“道”隶二三十“县”。他认为“（道）所不过二、三十县，则地方之治不纷；其隶于中央政府者，不过六、七十道，则中央之政令易行也”。（注：《致袁世凯商榷官制电一》，《章太炎政论选集》（下）。）将“道”升为地方政治的基本单元，章氏认为至少还有以下五大好处，即：“地皆连附，无犬牙相错之忧，民情易洽，一也；中央之政令，直行边远诸道，其民接于政令愈近，则政事知识愈开，二也；道有肥瘠，瘠道苦经费不足，其土民不得不倡行实业，愿加地税，名为中央集权，乃愈促进地方进化，三也；愊悃之民集，而自治丁口易悉，生产易知，四也；中央对于边道，不致坐忘，号令直行，不得不力筹交通之便，五也。”（注：《致袁世凯商榷官制电一》，《章太炎政论选集》（下）。）建立“道县制”地方政治结构，除了有利于地方本身之治理外，还有利于密切中央同地方的关系，有利于加强中央对地方的控制，这与实行“地方自治”是背道而驰的。
这一“道县制”地方政治架构，较之原有的“行省制度”减少了一级行政级次。行政级次的减少，无疑会有利于行政效率的提高。并且，由于地方政治权力的弱化，由于中央对地方控制的加强，无疑会有利于国家政治的统一与稳定。这种政治架构基本上反映了章氏政治创设的大思路。这一新的政治创设背离了他早期所主张的“封建”之制，实际上重新归复自秦至宋所实行的“郡县制”。结合这一时期章氏创设的“五权分立”的政治架构来看，可见章氏当时实是借用了传统“郡县制”的躯壳，而给它注入了近代西方宪政政治的灵魂。将分权原则引进他的地方政治创设之中（在章氏提出“五权分立”构想之前，他援引了西方资产阶级“三权分立”的政治原则，主张在地方政治中通过设立布政司主行政、按察司主司法、议会主立法来实现权力之间的制约与平衡）（注：《地治》，《訄书》（重订本）。），这就使章氏所创设的这一“道县制”地方政治架构不再属于中国传统的权威政治系属，而属于近代西方的宪政政治系属。
在早期，章氏曾试图通过将国家权力中心从中央转至“封建之国”，由那些近乎独立的“封建之国”实现由传统权威政治向近代宪政政治的过渡，其终极目标是建立一个“联邦制”的政治架构，实现“地方自治”。这一时期，章氏虽然集权于中央，但他仍然主张在中国交通状况改进以后，应该以实现美国式的“联州制”为终极目标。除了兵权秉于中央之外，其它一切权力皆下诸地方，由各地方自专；并且划定中央与地方的权力界限，对于地方政治，中央不得随意干涉等（注：《地治》，《訄书》（重订本）。）。以美国式的“联州制”作为地方政治改进的终极目标，这与他早期之趋向最后建立“联邦制”政治架构完全一致。由此看来，章氏这一时期的地方政治创设同其早期相比形式虽异，本质则同，可谓殊途而同归。
三 “联邦制”构想
在民国初创的政治漩涡中，章氏以其权威政治理念出发，认为只有强力人物袁世凯才能有效地建立稳定的政治秩序，并实现对建立完备宪政政治的过渡。一段时间内，章氏成了拥袁的重要人物。但袁世凯的帝制自为，促使章氏猛醒，他很快便同袁世凯决裂了，他的权威政治理念也随之破灭。袁死后，北洋军阀盘踞中央政权，章氏最为担心并力图加以避免的军阀割据与混战局面终于形成。盘踞中央政权的北洋军阀企图凭藉其强大的军事实力，实行武力统一；孙中山则打起“护法”旗号，企图联合西南地方小军阀进行北伐，推翻北洋军阀，统一中国；西南地方小军阀则想依靠孙中山的政治影响谋求自己的生存，并借机向外伸张自己的势力。三派力量纷争不已，局势变得更加混乱，甚至比清末更糟，西方宪政政治在民国初年的实践完全失败了。
章氏曾一度投身于孙中山领导的护法斗争，但他很快便发现南北军阀如一丘之貉（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（上）， 中华书局1979年版，第590页。），并看到了以“护法” 为政治斗争旗号的局限性。在其权威政治理念破灭之后，章氏将政治改良的希望开始寄托于全体国民，并提出了他的“大改革议”，即“联省自治”政治构想。这是章氏为中国宪政政治建设所作的最后一次努力，也为他的地方政治思想划上了句号。
在前一时期，章氏曾竭力主张加强中央权力，通过加强中央对地方的控制，避免出现国家分裂与军阀割据局面。袁世凯死后，章氏看到国家分裂已不可免。分裂带来了内战。时北洋系分裂成三派，互相混战不已；南方小军阀之间为了争夺地盘也相互拼命厮杀；南北之间的战争复又无休无止。内战阴霾，笼罩中国上空。根源何在？章氏认为是由实力不均衡所导致的。“势不相衡，则人思争命，促成分裂，其势必然”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版， 第629页。）。实力的不均衡，首先表现的是中央与地方权力的失衡。由于“中央政府权藉过重”，总统、总理二职成为问鼎中央政权的军阀“所必争”，而作为近代宪政政治象征的“约法”、“国会”不过成为总统（或总理）行中央集权的工具。章氏将“约法”、“国会”、“总统”称为祸害民国的“三蠹”，认为“约法偏于集权，国会倾于势力，总统等于帝王，引起战争，无如此三蠹者。三蠹不除，中国不可一日安也”（注：《弭乱在玄三蠹说》，《章太炎政论选集》（下）。）。其次表现的是地方之间实力的失衡。未能控制中央政权的其它北洋军阀得以用“巡阅使”之名控制数省，地方小军阀为了将自己的实力伸展到省外，也在效尤（注：《弭乱在玄三蠹说》，《章太炎政论选集》（下）。）。章氏认为孙中山以“护法”为号召，企图恢复《临时约法》所建立的“法统”以结束割据、内战局面，是无济时艰的。民国九年六月，黎元洪重就中华民国总统之职，法统恢复，但割据、混战局面依旧。章氏当时离开护法斗争，另外提出“大改革议”，实是有鉴于“护法”的局限性所致。怎样才能结束割据与内战的混乱局面呢？章氏主张应该排除导致实力失衡的一些重要因素，如果能够釜底抽薪，则内乱自然可弭。因此，在他提出的“大改革议”里，对于招致内战的“三蠹”与“巡阅使”，他皆主张加以废除，并且实行“联省自治”。这一主张的提出，意味着章氏彻底抛弃了民元以来确立的中华民国政权的政治架构。这一“联省自治”的新的政治架构，将原有的中央集权制改为“联邦制”。它有以下一些重要内容：
其一，“各省自治”。章氏主张“以兵柄还付各省，以自治还付省民”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第629页。）。即各省的军、民各政应归各省人民自己掌握， 各省的“文武大吏，以至地方军队”，也“以本省人充之”。“自县知事以至省长，悉由人民直选，督军则由营长以上各级军官会推。令省长处省城，而督军居要塞，分地而处，则军民两政，自不相牵”（注：《联省自治虚置政府议》，《章太炎政论选集》（下）。）。以上所规划的“自治省”政治架构由“省宪”为其提供法理基础，“省宪”由“省议会或各法团”制定（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第638页。）。关于“省议会”（或“各法团”）的产生， 章氏当时没有明确加以阐释，结合章氏主张县知事至省长均由省民“直选”来看，则享有制宪权的“省议会”（或“各法团”）当亦是由省民选举产生的。这一时期，章氏一再强调“国家制宪大权，当取人民公意”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第 657页。）。“公意”是十八世纪启蒙思想家提出的一个重要概念，这一思想奠定了启蒙时代以来近代宪政政治的法理基础。章氏将“公意”确立为“制宪权”的基础，说明章氏这一时期提出的“联邦制”政治构想的内在精神，与启蒙时代以来近代宪政政治思想的内在精神完全一致。他在批评《临时约法》时曾经说道：“约法第二条谓中华民国之主权，属于国民全体。第五十四条谓中华民国之宪法，由国会制定。夫所谓主权者，孰有过于制宪之权？既云主权属于国民全体，何认制宪之权独赋予国会？自相矛盾，断难并存。……鄙人以为退一步言，即使国会制宪，亦应由全体人民通过后，乃能公布。如湖南省省宪之用总投票法，则亦可稍减流弊。”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第663页。 ）在章氏看来“人民公意”主要体现于“制宪权”，享有“制宪权”的“议会”由人民选举产生，宪法制定后，仍由全体人民投票通过后才能颁行，这样才能保障做到“人民公意”的被彻底贯彻。在此章氏将“制宪权”当作国民的最重要“至权”来看待，确立“公意”作为“省宪”（“国宪”也是如此）的法理基础，凸显了启蒙时代以来“主权在民”的政治理念。其二，“联省政府”即（“联邦政府”）。各省实行自治并不是各省脱离中央政府而独立，时章氏虽然认为“中央政府”为“频年扰乱”之“厉阶”，但中国“不能绝对无政府”，所以，章氏主张在解散原有的中央政治架构后，仍应代之以“联省政府”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第610页。）。 “联省政府”由“各省自治”经“联省自治”层垒而成。“有省自治而后有联省自治，有联省自治而后有联省政府，节次稍差，便为躐等”（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第611页。）。如果未经“各省自治”、 “联省自治”阶段便成立“联省政府”，那么这一“联省政府”由于没有“公意”作基础，违背了“主权在民”原则，则在章氏看来它便是不合法的。“联省政府”（“联邦政府”）采取“委员合议制”（注：《弭乱在玄三蠹说》，《章太炎政论选集》（下）。），它只有“颁给勋章，授予军官之权，其余一切，毋得自擅”（注：《联省自治虚置政府议》，《章太炎政论选集》（下）。）。军政则分于各省督军，中央不得有一兵一骑；外交条约则由各该省督军省长副署，然后有效；币制银行，则各省委托中央而监督造币，成色审核、银行发券之权，犹在各省”（注：《联省自治虚置政府议》，《章太炎政论选集》（下）。）。“联省政府”不再设“议会”，由各省派“参事”一人对之进行监督（注：《联省自治虚置政府议》，《章太炎政论选集》（下）。）（按：后章氏又主张中央政府实行一院制，设立“联省参议院”）（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第638页。）。 “联省宪法”（即“联邦宪法”）需在各省“省宪”颁行后由各省议会议员来制定，再由全国人民投票决定颁行（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第663页。）。 这一新的“联省政府”（“联邦政府”）实际已毫无权力之可言，它只成了国家象征。“政府虽存，等于虚牝”（注：《联省自治虚置政府议》，《章太炎政论选集》（下）。），国家政治权力中心由中央转至地方各“自治省”。
这一新的“联邦制”政治架构，在拆散原有政治架构后，将地方政治置为国家政治权力的中心，与其前一时期思想相较，这一政治架构的民主色彩显得更加浓厚了。章氏在前一时期主张建立一个强有力中央政权率领中国步入近代宪政政治，将希望过度地寄托在社会精英层；这一时期，章氏将公民的“参与”权从精英层扩大到所有公民，从“有限的参与”开始过渡到“普遍的参与”，并且，他将“公意”确立为“省宪”（乃至“国宪”）的法理基础，建立“主权在民”的政治理念。这说明，章氏当时创设的这一“为各国所未有”的独特“联省制度”（即“联邦制”政治架构）完全属于近代西方资产阶级宪政政治系属，复与五四以后磅礴于中国思想界的近代民主思潮相合。
章氏在民元以来中国民主政治建设迭遭挫折的历史背景下， 约于1920年6月提出了这一新的政治构想，并很快获得各方面响应， 其中西南地方军阀反响尤烈，并先后宣布实行“自治”。西南地方军阀之响应实行“联省自治”，不过是以之作为进行割据的护符。对于这种“碔砆混玉，紫色乱朱”的假“自治”，章氏曾给予过严厉斥责（注：汤志钧编《章太炎年谱长编》（下），中华书局1979年版，第611页。 ）。这说明章氏当时之创设这一新的“联邦制”政治架构，其目的并非是为了“联督割据”提供理论基础，恰恰相反，章氏的目的在于通过这一新的“联邦制”政治架构来结束军阀割据与混战局面，使中国走上真正秩序化的宪政政治道路上去。这与响应“自治”的各派军阀势力，自然是同床而异梦的。
如果章氏提出这一新的“联邦制”政治构想能够真正化为现实的话，军阀割据与内战局面自然可以消弭，中国的宪政政治建设自此也可以走上正常轨道。然而，崇尚黩武主义的各系军阀，当然不会为章氏菩萨式的政治说教所打动，由此一来，章氏这一充满真正近代宪政民主精神的创制，最后除了走向幻灭，还能指望有别的前途吗？
四 结束语
章氏在其早、中期政治思想架构里，均主张建立一个权威政治作为通向近代宪政政治的阶梯。早期，他将希望寄托在“封建之国”；中期，则将希望寄托于中央政权。然而，无论是早期还是中期，章氏最后均是以实现“地方自治”为终极目标。这一政治归趋，不正是他晚期提出的“联邦制”政治构想吗？章氏晚期之提出“联省自治”（“联邦制”政治架构）主张，既是当时现实政治的刺激所致，也是他思想逻辑内在延续之结果。我们发现，章氏地方政治思想随着时代剧烈变动，前后虽然颇不一致，这反映了现实因素对章氏政治创设的干扰作用。但无论在哪一时期，章氏将其政治思想的坐标始终界定在“地方自治”上，这既说明章氏“联邦制”“大改革议”的提出，是其思想逻辑发展的必然结果，也说明章氏自始至终都是与近代中国激荡的民主宪政潮流相顺应的。
翻开民元以来的历史，在中国宪政道路上留下的是一连串失败的记录，孙中山“护法”斗争之遭受挫折，章太炎“联省自治”之走向幻灭，种种事实证明，宪政政治之在中国真正实现是多么漫长和艰难。