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司法改革是近年来中国社会的重要话题之一。国家和党的领导人的讲话，学术界连篇累牍的文章，此起彼伏的研讨，司法界一个接一个的改革措施，似乎该写的都已经变成了白纸黑字，该说的都已经充分表达，能实践的都已经操作了。然而，在这么多的努力之后，人们对司法改革的成果评价甚低，失望经常大于期待。因此有人认为，司法改革的现有资源已经穷尽，改革家和学者们似乎应该改弦更张，为依法治国寻找下一个改革热点。
这当然是不可取的。对于建设社会主义法治国家这样一个宪法目标来说，一个现代化的司法制度是不可回避的条件。这不仅仅是一个法理学命题，也是法治自身的逻辑。所以，不管改革的道路如何曲折，我们都只能一往无前。当然，司法改革是一个长期的任务，不是一次界限清楚的活动。社会在发展变化，维护社会公正的司法也要随之调整。从全球范围看，不管是实行三权分立制度的国家，还是实行议会至上制度的国家，都在进行司法改革。不同国家司法改革的动因不同，因此改革的目标也不同。例如，在很多法治成熟的国家里，司法改革的经常是技术性和功能性的，例如，简化繁琐的司法程序，或者扩大非诉讼解决争端的范围，以解决诉讼成本过高和诉讼拖延等典型问题。在发展中国家里，司法改革的呼声和目标更倾向于建构司法独立，防止司法腐败等制度建设。
和其他国家正在进行的司法改革相比，中国的司法改革有着自身的特殊性，其深度和广度是任何其他国家所进行的司法改革都不能比拟的。从深度上讲，中国正在把一个根据计划经济和行政权力至上的模式设计的司法制度改革成为现代化的、对内和社会主义市场经济相适应的、对外和国际规则相衔接的司法制度。从广度上讲，中国的司法改革是全方位的，既包括制度层面的改革，也包括技术层面的和文化层面的改革。这样一个宏大的目标决定了司法改革的难度。因此，在评估司法改革的成就，推进司法改革的进程的问题上，我们必须从依法治国，建设社会主义法治国家的基本思路出发，根据我国社会转型时期的特点，站在政治体制改革的高度来认识司法改革的问题。
一 司法改革的社会背景
中国的司法改革是自70年代末开始的政治经济改革逻辑发展的一个结果。20多年的改革经历使我们熟悉了一个很有趣的现象，即一个领域的改革经常会产生连锁反应，而使得其他领域的改革不可避免。经过70年代末以来我国政治、经济、社会和文化的全面进步，到了90年代初期，司法改革成为突出的社会问题。简而言之，温饱的问题解决之后，对社会公正的要求突现出来了。寻求公正的地方是法院，而突然面对这样大的社会责任，法院自身没有充分的准备。在旧体制下形成的法院的体制问题，管理问题，法官素质问题，使得法院无法适应新形势下的社会需要。公众对司法不满，影响了党和政府的形象，党和国家领导人开始关注司法改革问题。江泽民总书记在十五大的报告正式提出了司法改革的任务。司法机关自身也有巨大的改革热情，它们迫切需要通过改革改变形象，获得社会的公信力，适应新的社会需求。1999年，最高人民法院制定了五年改革纲要，这是我国司法改革的指导性文本。（注：《人民法院改革五年纲要》的最后一条明确指出，《纲要》是组织和动员全国各级人民法院推进司法改革的行动规划。）司法改革已经不仅仅是政治家和法律家考虑的事情，也是普通民众所关心的事情，不仅仅是政治制度和法律制度层面的问题，也是社会学意义上的问题，不仅仅是权利结构的调整和完善的问题，也是我国公民在一个合理的、有公信度的司法体制下接受关于权利和义务的裁决的问题。
社会对司法改革的要求首先表明司法机关在国家和社会生活中的地位越来越重要，社会对司法机关的要求越来越高。我们都知道，在中华人民共和国成立以后的头30年中，法院和人们的日常生活基本不发生什么关系。在一个几乎没有私有财产存在的社会里，在一个所有个人都被看作是国家机器的“齿轮和螺丝钉”的社会里，在一个所有的社会资源都以“公共”的名义属于国家的社会里，在一个所有的社会经济活动都被视为政府职能的社会里，在国家和社会高度同一，由政府全权代表人民行使权利的社会里，在一个几乎所有的社会矛盾和冲突都通过行政方式解决的社会里，法院在社会权力体系中的地位是如此边缘，人们视“上法院”为耻辱，一个有过“上法院”经历的人往往会被视为异类。
改革开放导致了人们生活方式和社会管理方式的变革。首先是国家机关和企事业单位的改革和职能转变。“单位”的非业务职能逐渐弱化，党政领导不再承担业务和党务管理之外的社会纠纷调解和裁决的任务。其次是市场经济改革。城市中出现了不隶属于任何行政机构的个人，他们独立谋生，自己既是市场经济中的主体，也是法律关系的主体。第三，农村的土地承包制改革。人民公社解体了，这在一定程度上带来的农村社会管理的真空。很多农民离开了世世代代赖以为生的土地，进入城市，形成“民工潮”，他们和正式的机构只有雇佣和被雇佣的关系，没有“保护伞”，必须通过法律捍卫自己的权利。即使是那些仍然留在农村的农民们也不再生活在严格的行政体制之中了，他们通过土地承包制解放了自己，成为平等的权利主体。“有矛盾找领导”被“有矛盾上法院”所代替。与过去相比，“多讼”和“好讼”正在成为一种趋势，在日益复杂的社会关系中，任何人都可能产生诉诸法院的需要。数据表明，近20年来，我国法院受理的案件每年都有大量递增，法院正在成为人们生活中不可缺少的角色。各级人民法院和公众的关系越来越紧密，任何人都可能和法院打上交道，或者是你诉别人，或者是别人诉了你。这是“依法治国”的新气象：法院日益成为维护社会公平的机构，成为公众“讨公道”的地方。
其次，立法和法律实施之间的距离日益突出。立法日趋完备，人们期望写在纸上的规则通过司法机关得到实施而成为社会生活的准则。改革开放之初，人们经常用“无法可依”来形容中国社会缺乏规则的状况，通过20多年的努力，这种现象得到了根本的改变。中国社会主义法律体系的基本框架已经形成，以宪法为基础，以基本法律和法律为主要脉络，由大量的行政法规和地方性法规支持的规则结构成为“依法治国，建设社会主义法治国家”的依据。然而，法律实施方面存在很多问题，“有法不依，执法不严，违法不究”的问题十分突出。曾经有媒体对我国的法院判决的执行情况作过评估，认为涉及经济和民事的判决，大约有80%左右不能执行或者不能完全执行，有些估计还要悲观一些。这种状况的后果是多重的：社会公平无法实现，人们对法律的信心被挫伤，合理的法律秩序无法形成。在这样的情况下，人们对司法机关产生期待是自然的。
第三，现行司法体制不符合社会发展的需要。我们的司法机关是在50年代初期建立的。当时新生的人民政权刚刚建立，国家的主要任务是打击敌对分子的破坏活动和恢复被战争破坏的经济，司法机关具有“准军事”性质，是维护政权的“刀把子”。基于这样的历史使命而设计的司法机关，其价值标准和功能标准都与现在社会所需要的司法机关不同。尽管改革开放20多年来司法机关也在不断的改革之中，但是这些改革多半是反应性的，例如，法院系统适应市场经济改革所产生的社会需要设立经济庭，适应行政诉讼的需要设立行政庭，等等。这些改革是必要的，因为它们满足了新的社会需求。但是同时我们也必须看到，计划经济条件下产生的司法体制的不合理也随着法院职能的扩大而扩大了。诸如法院按行政区划的设置，法官的产生和管理，法官的地位和待遇，法院的经费来源，司法行政管理，等等，这些在计划经济体制下顺理成章的安排现在呈现出严重的弊端，成为司法腐败的根源。人们早已熟悉了司法腐败的种种现象：有法不依，执法不严，裁判不公，吃拿卡要、索贿受贿，贪赃枉法。更有甚者，有的法官竟然和当事人勾结，制造出了假原告、假被告、假标的、假证据、假代理、假审判的假案子。在很多地方，“吃了原告吃被告”几乎成了法官的代名词。在公众眼里，我们的司法机关似乎成了一个“公共病人”，而如何医治这个“公共病人”就成了全社会关注的热点。
正是现行司法状况的弊端与社会发展需要的巨大反差造就了司法改革的契机。从90年代初期开始，司法改革开始成为司法机关改善自身的努力成为其向全国人民代表大会的年度报告的一部分。1995年中国共产党第15次代表大会上，江泽民同志提出了“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。以执政党文件的方式明确提出了司法要进行改革，这在中华人民共和国的历史上是第一次。
二 司法改革已经取得的成就
我把司法改革已经取得的成就分为理念的和制度的。通过司法改革实现司法理念，在司法理念的指导下推动司法改革，这两个看起来相反的命题在中国的语境中都具有真实性。中国是一个崇尚理论的国家，现实的合理性往往是由理论的确立而得到合法性的。如古代的孔夫子所云：名不正则言不顺，言不顺则令不行，必也正其名，才能行其实。因此，近年来中国司法改革取得的最大的成就当属司法理念的转变。
（一）司法理念的转变为制度变革开辟了广泛空间
如上所述，中国的司法制度是在1949年之后逐步建立的。如果说在建立这个制度的过程中有某种理念的指导，那么这种理念就是，司法是无产阶级专政的工具，是实现党和国家政策目标的手段。这个理念不仅主导了中国司法制度的设计，也主导了司法职业人员的标准。这个标准首先是政治的，其次才是业务能力。例如，建国之初对旧司法人员的清理是为了法律“不应操在不可信赖的人手中”，（注：董必武：《关于整顿和改造司法部门的一些意见》，《董必武政治法律文集》法律出版社1986年出版，第228页。）而新的司法干部的条件首先是必须政治上可靠。只要政治条件可靠，其他条件都是无关紧要的。“1945年以前参加工作的老干部”“土改、镇反、三反、五反的积极分子（工人、店员、青年、妇女、农民），历史清白，有高小以上文化程度，身体健康，而且有志于政法工作的都可以”。（注：董必武：《关于整顿和改造司法部门的一些意见》，《董必武政治法律文集》法律出版社1986年出版，第229页。）在这样的司法理念的指导下，司法审判工作压倒一切的任务是为现实政治服务，“是政治性最强的工作”。（注：沈钧儒：《加强人民司法建设，巩固人民民主专政》，人民日报，1951年10月30日。）每年一度的全国人民代表大会，最高人民法院向大会所做的工作报告的主要内容是汇报法院在一年的工作中贯彻落实党和国家中心任务的情况，从镇压反革命，到“三反”“五反”，从“反右”到“清理阶级队伍”，从“司法为对资产阶级的全面专政服务”到“以无产阶级专政理论来处理离婚案件”，（注：转引自陈端洪：《司法与民主：中国司法民主化及其批判》《中外法学》1998年第4期，第26页。）政治工作的中心决定司法工作的中心。在民众的心目中，司法机关就是“无产阶级专政的刀把子”，不仅判案要依据党和国家的政策和政治经济形势，而且权利义务的分配，犯罪与刑罚的确定，都要考虑当事人的阶级成分。同样的犯罪构成，可能因为犯罪人的阶级出身不同而得到不同的定性，并且得到不同的刑罚。
在当时的历史条件下，这样的实践符合“以阶级斗争为纲”的理论逻辑，并且具有现实合理性。因为任何制度安排都是基于现实政治的需要而作出的。直到1978年召开的中国共产党的十一届三中全会正式宣布了党和国家的工作重点要转移到经济建设方面来，并且宣布阶级斗争已经不再是中国社会的主要矛盾，司法机关的性质和任务才有可能发生一个转折。值得一提的是1979年召开的全国高级人民法院院长和军事法院院长会议，这次会议正式决定，在案件审判中，家庭出身，个人成分和一般的历史问题将不再作为判案的根据。这是一次非常有意义的思想解放，也是对司法理念的一次大的调整。
80年代初，最高人民法院每年向全国人民代表大会的报告中开始出现“保护公民的合法权益”等提法。到了90年代，“严肃执法，确保司法公正”成为法院的旗帜。1999年10月20日最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要》对法院改革的总体目标作了这样的表述：“紧密围绕社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要，依据宪法和法律规定的基本原则，健全人民法院的组织体系，进一步完善独立、公正、公开、高效、廉洁、运行良好的审判工作机制；在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍；建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制，真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度”。（注：最高人民法院：《人民法院五年改革纲要》，1999年10月20日发布，见同年10月22日法制日报。）同年12月，最高人民法院院长肖扬在全国高级法院院长工作会议上的讲话的题目是“努力推进改革，确保司法公正，以崭新的姿态跨入新世纪”。
从“无产阶级专政的刀把子”到“确保司法公正”，关于司法机关使命理念的变化反映了中国社会的巨大变化。司法机关不仅仅是政治国家实现政策目标的工具，也是社会实现其价值追求的一种机制。经济改革改变了原来的社会关系，“身份”逐步被“契约”所取代，行政命令逐步被法律规则所取代，立法的逐步完善和公众权利意识的增强使社会行为法律后果具有了某种可预测性，这一切都促进了司法理念的转变。而司法理念的转变反过来又成为促进制度变革的巨大的推动力。
（二）制度改革和建设取得显著成就
1.审判机构得到了发展与完善。审判机构的发展与完善是司法改革的重要使命，也是使法院能够履行其社会职责的条件。80年代以前，中国法院的内部设置只有两个实体部门，一是民庭，二是刑庭。民庭处理的案件大多为婚姻纠纷，刑庭处理的案件主要是刑事犯罪。从1949年到1956年7年间，全国各级法院共审判刑事案件600余万件，民事案件850余万件，（注：董必武：《关于整顿和改造司法部门的一些意见》，《董必武政治法律文集》法律出版社1986年出版，第228页。）全国平均每年刑事案件不到100万件，民事案件略高于100万件。由于实体法很简单而且基本没有程序法，因此法院所面对的案件都比较容易处理。1957年以后，频繁的政治运动破坏了正常的社会生活秩序和维持秩序的方式，司法机关已经无法履行宪法职责，所以我们现在无从获得全国人民法院1957年到1977年期间的统计数字，但是从可获得的地方的统计数字我们可以看出当时法院的基本功能，即根据不同时期的刑事政策惩治犯罪和处理民事纠纷。
70年代末开始的改革开放逐步改变了中国社会的结构，社会政治与经济的发展把在计划经济体制下非常边缘化的司法机关推向权力主流。而司法改革就是在这样的社会背景下开始的，它所面对的首要问题是健全和发展审判机构自身。经济审判制度和行政审判制度的确立就是典型的例子。1979年以前，经济纠纷大都是通过行政手段解决的，政府的经济主管部门承担着处理所辖经济实体之间纠纷的任务。但是，当“政企分开”的改革推行以后，很多经济实体都获得了独立于政府部门的法律地位，有了更大的自主权，原来的经济主管部门不再有能力处理这类经济纠纷了。一旦争议一方诉诸法院，法院只能将其作为民事纠纷来处理。为了解决容易增多的经济纠纷和制度缺省之间的矛盾，法院不得不考虑建立经济审判庭的可能性。1979年，作为一个改革试点，四川省重庆市中级人民法院第一个成立了经济审判庭。（注：Xin Chunying,Fan Gang,“The Role of Law and Legal Institutions in China's Economic Development",The Law Publisher,2000,page 181.）1983年，法院组织法进行了修改，正式确立了经济审判庭在法院体系中的建制。到了1986年，全国97%的法院成立了经济审判庭。现在各级法院的经济审判庭已经成为法院系统中最为忙碌的部门。
与经济审判庭相类似，行政审判庭的设立也产生于类似的经历。1989年以前，中国行政诉讼的程序适用1982年通过的《民事诉讼法》（试行）的程序。到1988年为止，已经有130多部法律分别规定法院可以受理行政诉讼案件。但是由于没有专门的行政审判机构，很多行政诉讼不得不由民庭来受理。所以，当行政案件的数量达到一定规模的时候，制度化建设和改革的要求就提上了日程。适应这种需要，1986年，全国各级法院建立了1422个行政审判庭，1987年又建立了1093个，1990年全国行政审判工作会议之后，全国法院成立的行政审判庭已经达到了3037个，其含义是所有的高级人民法院，99%的中级人民法院，和91%的初级人民法院都设立了行政审判庭。（注：Xin Chunying,Fan Gang,“The Role of Law and Legal Institutions in China's Economic Development",The Law Publisher,2000,page 208.）行政审判制度的确立是中国司法改革的一个重要成果，法院作为维护公民权利，限制政府权力滥用的一个机构，通过行政诉讼向社会传递了重要的信息。
除了经济审判庭和行政审判庭的设立，军事法院、铁路运输法院和海事法院等专门法院相继成立和恢复，也大大加强了人民法院的能力建设。到目前为止，中国的法院已经从80年代初简单的刑事—民事结构发展成为与国家主要立法部门相适应，能够覆盖社会纠纷主要类别的裁决机构。
2.审判方式的积极变革。改革前中国的审判方式是典型的职权主义模式，甚至是超职权主义的模式，其特征是法官在诉讼过程扮演积极的，主导的角色。而且，在中国的政治和社会环境中，职权主义的直接后果是判决的结果直接依赖于法官的主观认定而不是事实和证据。由于司法行政权和审判权合而为一，当事人和律师的权利不能得到充分的保障。最高人民法院副院长祝铭山总结这种审判方式的弊端是“庭审功能难以得到有效发挥，不利于保证办案质量；耗费人力、物力和时间过多，不利于提高审判工作效率；诉讼活动公开性差，不利于法院队伍廉政建设”。（注：祝铭山：《在全国审判方式改革工作会议上的讲话》，载于最高人民法院研究室编《走向法庭》，法律出版社，1997年出版，第14页。）
从80年代末期开始，各级人民法院都开始探索审判方式改革的途径，诸如强化庭审功能，强化合议庭的职能，强化当事人的举证责任，落实公开审判制度，等等。1996年修改的《刑事诉讼法》把审判方式的改革推到了一个新的深度，开始了从大陆法系的职权主义向当事人主义的转变。例如，根据这一法律，公诉人、被告人、辩护人不再有等级之分，而是同为当事人，是平等的法律主体。法官的职责不再是调查取证，而是以消极的方式客观地审查证据，不再是引导法庭审判，而是冷静、客观地做出裁决。控诉方和辩护方的积极性和主动性得到保护和发挥，二者的平等对抗被视为公正审判的必须。
民事审判方式的改革主要集中在以下几个方面，首先通过公开审判改变过去“先定后审”的实践，法官在庭审中的职责是聆听当事人的举证，冷静分析，居中裁判。其次是实行“谁主张，谁举证”的原则，强化当事人的举证责任。第三是赋予合议庭对普通案件作出裁决的能力，做到“审者判”，改变“判者不审”的状况。在这些改革的基础上，1999年的《人民法院五年改革纲要》为审判方式改革提出的新的任务是“进一步完善举证制度，除继续坚持主张权利的当事人承担举证责任的原则外，建立举证时限制度，重大、复杂、疑难案件庭前交换证据制度，完善人民法院收集证据制度，进一步规范当事人举证、质证活动”。为了完善举证制度，《刑事证据法》和《民事证据法》正在起草过程中。
3.审判组织趋于合理化。审判组织是人民法院审判案件的组织形式。根据《法院组织法》的规定，我国现行的审判组织制度有几个要点，第一，“人民法院审判案件实行合议制”。第一审案件“由审判员组成合议庭或者有审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判”。“合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。院长或者庭长参加审判的时候，自己担任审判长”（第十条）第二，审判委员会制度。“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”（第十一条）。
在审判问题上，审判组织是实现审判权的机构，是法院的具体化。但是在中国司法体制的运作中，法律规定的审判组织所享有的权力经常被“行政化”的管理体制所取代。例如，不管是法官独任审判所作出的判决还是合议庭所作出的判决，特别是合议庭成员意见不一致的判决，虽然法律曾经规定“少数服从多数，但少数人的意见应该写入笔录”的规则，但实践上通常总是要由行政性质的“庭务会”或者主管庭长来决定，而“重大的或者疑难的案件，院长认为需要提交审判委员会讨论的，由院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行”。
不仅如此，由于法院的内部结构和行政机关的内部结构并无二致，从科级到处级到局级，一个法官的业绩是否能够得到承认，主要表现在他的行政级别是否得到了提升。高行政级别法官的权力表现在他可以对低行政级别的法官的判决有矫正权。这种类似于行政机构“行政首长负责制”的机制导致了司法判决的行政性质而非司法性质，审判委员会存在和运作更加强化了这一点。
因此，审判组织改革的主要目标是强化合议庭的职能和作用。在这方面，全国各地的法院都进行了积极的探索，其方向是把审判权还给法律规定的审判组织。例如，很多地方取消了“层层把关”的实践，把案件的最终裁决权交给合议庭和独审法官。山东省青岛市中级人民法院在这方面进行了很好的探索。他们自己根据当地的实际情况确定了主审法官的条件和职责，院长和庭长在审判案件中以主审法官的身份出现而不是以行政长官的姿态出现，通过审判工作树立自己的权威。（注：青岛市中级人民法院研究室：《青岛市中级人民法院民事经济案件改革文件汇编》，第50页）
2000年7月，最高人民法院颁布了《人民法院审判长选任办法》，随即在全国范围内实施。该《办法》的目的，是通过审判长的选任改善法官队伍的现状，逐步实现法官权利和责任的一致，这一措施被认为是改善法院组织的重大步骤。根据这一文件，审判长主持庭审，并主持合议庭对案件进行评议，作出裁判，依照规定权限审核、签发诉讼文书。一般认为，尽管在推行这项改革的过程中出现了一些问题，但是此项改革在重新配置法院内部的权力方面，是一项有意义的探索。
按照审判工作的要求改善法院内部程序。实行了立审分立，审执分立，审监分立。所谓立审分立，就是立案庭收到案件后，直接安排日期和主审法官。有的地方甚至实行“抽签”的办法确定某一案件的主审法官，还有的地方实行电脑派位的方式，以避免事先接触法官的当事人有“挑选法官”的机会（注：著名的“保安模式”就是这方面改革的一个例子。——作者注）审执分立，目的是将判决的执行与案件的审判分离，专门设立执行庭负责判决的执行。执行庭设立以后，执行的力度明显增强，那些以地方势力为背景的所谓的“讨债公司”受到打击，维护了相关的法律秩序。审监分立，是指近年来在司法改革过程中在法院内部设立的审监庭。审监庭的主要任务是规范再立案标准，将无限申诉变为有限申诉，将无限再审变为有限再审；改革再审审判方式；改革再审裁判文书，提高再审裁判文书的质量。（注：参见2001年9月22日人民法院报，第一版，《全国审判监督工作座谈会在渝召开》。）
值得一提的是，1995年2月颁布实施的《法官法》是改革和完善我国司法制度的重大步骤。《法官法》明确了法官的地位和职责，义务和权利，规定了法官管理的各项原则和制度。《法官法》颁布以后，最高人民法院陆续制定了《法官考评委员会暂行组织办法》、《初任审判员、助理审判员考试暂行办法》、《关于依照法官法规定期限培训有关审判人员的通知》等等文件。各级人民法院也都指定了自己的实施细则。2001年7月，《法官法》又进行了重大修改，确定了国家统一司法考试制度。统一司法考试制度从根本上保证了高素质的法律人材进入法官职业。鉴于《法官法》修正案将于2002年1月实施，统一司法考试将在2002年首次实行。
二 深化改革所面临的矛盾和难题
尽管有上述成就，但是我们必须承认，目前面临的改革难度也越来越大。80年代和90年代初期，司法改革的任何设计和举措都会得到普遍的支持，改革的成绩也可以立竿见影。现在不同了。技术层面的改革和制度层面的改革都进行了很多，而进一步改革所需要的资源和条件仍然处于稀缺状态。司法理念的变化和既有的改革成就提高了社会对司法的期待，然而，正是这种期待和现实的巨大反差要求司法的进一步改革。
我认为，深化司法改革所面临的问题和矛盾主要表现在：
第一，加强对司法的监督所带来的司法机关职能弱化的矛盾。当某一权力部门问题较多而且引起公众不满的时候，政治学和法学的传统智慧就是加强对这一部门的监督。在中国法律体制下，对法院的监督有几个层面。首先是法院的内部监督。这主要是指法院通过启动自己内部程序，或者由当事人提起再审而对法院的审判行为进行监督。其次是国家法律监督机关的监督。人民检察院是国家法律监督机关，依法监督人民法院的审判工作。第三是权力部门的监督。这包括人大的监督和执政党的监督。人民代表大会是司法权的来源，理所当然地要承担对法院进行监督的责任。执政党的对法院的监督主要通过各级政法委员会行使。第四是社会监督。
如果我们从制度上观察这个监督体系，我们会认为，至少即在法律上法院已经处于层层监督之下，它们几乎不可能有任何越轨行为。然而问题在于，监督机制能否起作用不在于其形式上有多完备，多一层监督也可能意味着多一些腐败，多一些制度成本，而且，监督制度的效果是由多方面的因素决定的，体制的、社会的、伦理的、个人素质方面的因素都会起作用。公众把监督者称为“看人的”，而“看人的”本身更需要监督。但是随着媒体对司法腐败的曝光和公众对法院不满情绪的增强，人们似乎认为现行的监督体制有力度不够之嫌，而加强对法院的监督思路就是设置更多的监督环节。在这样的社会氛围之下，法院积极接受监督也成了“政治正确”的表现，所以我们看到的是，当权力机关或者其他部门提出对法院监督的新方法时，法院总是以“接受监督”的新文件相配合。（注：1998年12月24日，最高人民法院颁发了《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》，罗列了13种接 受监督的方式，其中第七条、第八条是对人大个案监督要求的回应。——作者注）
接受监督无疑是好事情，但是如果监督已经影响了法院的独立和法院作为社会纠纷最终裁决人的地位，则监督就失去了其本来的含义。一位法官在谈到现在各个不同的机构对法院的监督时这样写道：“个案交办监督逐年大幅度上升”，监督的形式多样，“有把法院同志叫去当面交办的，有口头交办的，有电话交办的，有写纸条交办的，有批示交办的，有信函交办的”，而且“要求各不相同。有的要求当面报告结果，有的要求携卷汇报，有的要求电话报结果，有的要求书面报告，还有的要求按自己交办或者批示的意见办理，甚至有的是同一个案件，有的领导要求这样判，有的领导又要求那样判；有的要求立即执行，有的又要求暂缓或中止执行”（注： 冯蕴强：《人民法院个案监督亟待规范》，载于《法学杂志》1998年第6期，第31页。）这位法官的笔下充满了无奈，“有的案件刚立案，或刚审结，或刚进入执行程序，领导交办就来了”。（注： 冯蕴强：《人民法院个案监督亟待规范》，载于《法学杂志》1998年第6期，第31页。）
监督的目的应该是使法院能够更公正地行使裁判权，而不是其他权力机关代替司法机关行使裁判权。如果说在重重制度制约之下的法院尚可能发生司法不公的问题，那么由监督者命令法院或者要求法院按照自己的意志行使裁判权，一定会出现更大的司法不公。一位法官这样感叹道：监督者“在情况尚未弄清，或者仅听了当事人一面之词，或者站在局部利益上随意发指示，作批示，法院照办吧，又违法了，不照办吧，又违犯了领导者和领导机关的指示”。（注： 冯蕴强：《人民法院个案监督亟待规范》，载于《法学杂志》1998年第6期，第32页。）
各级人民代表大会对司法的监督也出现了一些问题。人大对司法的监督本来是有宪法根据的，但是这种监督应该是通过审查报告、人事任免、规范性文件的审查来实现的制度监督，而不应该是个案监督，尤其不能在案件审判之前就开始监督。全国人大曾经起草《个案监督条法》，此草案在讨论阶段暂时搁浅，但很多地方都通过了自己的《个案监督条例》。通过这些地方性法规，人民代表大会对个案的监督合法化了。监督案件的来源，包括“人民群众向人大常委会提出申诉、控告的案件；人大常委会组织的视察、执法检查和评议中发现的违法案件；人大常委会组成人员、人大代表需要实施监督的违法案件；上级人大常委会转办或者下级人大常委会反映的违法案件”。（注：见《广东省各级人民代表大会常务委员会实施个案监督工作规定》，1997年广东省第八届人民代表大会常务委员会第26次会议通过。各地的相关法规规定大体相同。）在监督过程中，调查组可以调查、看卷、可以对有关机关和人员进行询问、质询，而且，“对人大常委会提出的监督意见和建议不依法办理的”“要依法追究行政责任或者法律责任”。（注：见上注18同一法规。）
这种监督体制使得法院不得不对人大对具体案件的意见唯唯诺诺。每年一度的人民代表大会成了法院“主动接受监督”的机会，法院的法官们丢下手头的案子，谦卑地到会场去征求意见，汇报工作，目的是获得人大代表对法院报告的支持。不排除有的人大代表顺便交代几个案子，法院只能“认真办理并汇报结果”。这样做的结果是司法机关地位的弱化。有的案子可能已经打完终审，耗费了巨大的司法资源，但是只要当事人找到党政机关和人大的领导，判决就很难说是终局。一个社会需要法院，就是因为法院可以把解决复杂社会矛盾的过程技术化，程序化，法律化，以维护社会稳定和法制的统一。如果对法院监督的结果使法院成了监督者意志的工具，那么，且不说监督者本身也可能有偏见，也可能和地方保护主义结合起来，即使监督者的出发点都是公正的，但如果法院被各种监督机构所引导和指挥，不能独立地行使审判权，那么遭受损害的则不仅仅是司法，也是我们的宪法体制。
第二，公众对司法形象的设计和需求与法院自身主导改革的矛盾。谁来设计司法改革？谁是司法改革的主体？司法改革是否需要一个对司法改革要达到的目标进行周密计划的权威的组织与决策机构？怎样才能把公众对司法机关形象和职能的要求与尊重司法特点的具体改革措施结合起来？这是司法改革走到今天突显出来的另一个矛盾。
回顾司法改革所取得的成就，我们必须充分肯定各级人民法院的积极性和主动性。它们视改革为己任，在体制允许的范围内采取了许多非常有意义的改革措施。最高人民法院成立了改革小组，制定了《人民法院5年改革纲要》，为各级法院每一年的改革提出了具体要求。然而这种改革模式所产生的问题首先是，由于法院自身权力范围的限制，改革难免头疼医头，脚疼医脚，没有办法解决深层次的问题。例如，法院的财政体制和进人机制这类问题都不是通过法院自己的改革所能解决的。
其次，由于中国幅员广大，地区间差别很大，同一改革在不同的地区可能会有不同标准。以审判长选任改革为例，尽管改革方案的目的是选择素质高的法官当审判长，实现法官的精英化。但在实施此改革方案的过程中出现了五花八门的做法。在一些经济不发达地区，审判长选任的标准变成了法官能够给法院创造多少经济效益。（注：据中央电视台焦点访谈报道，江西某县选任审判长以创收多少为标准，导致业务素质高的审判人员落选。）对于改革设计者来说，这样的结果无疑是“播种龙钟，收获跳蚤”。而如果审判长选任的改革能够和改善法院的财政条件等改革联系起来进行，很多问题就可以避免。而法院自己没有能力协调在自己的权力之外的改革。
第三类问题是，由法院自己倡导的改革很可能是从法院的眼前需要和利益出发的，因此无助于问题的根本解决，反倒为未来的改革加大了成本。例如，鉴于法官目前薪酬较低的状况，为了调动法官的积极性，最高法院曾经以文件的形式下发了《中华人民共和国法官等级暂行规定》，并一直努力争取在《法官法》所规定的框架之下为法官评定等级并且把法官等级和报酬联系起来。这样的改革具有现实的合理性，但是不具有长远的合理性，甚至与司法改革的长远理念相背。一个理想的法官制度，必须是“法官之上无法官，法官之下亦无法官”，检验法官的标准应该是一元的。类似于这样的改革只会使法院和关于法院的理念越远。这样的例子还有对于法官的培训。法官培训在所有的国家都存在，但是法院自己不应该成为培训自己的主体。为司法制度提供合格的法官，是大学和研究所的责任，它们是供应者，法院应该是使用者。现在法官学院附属于法院，由法院领导和管理，不仅大大牵扯了法院的精力，而且使得法官培训成为法院内部的一种福利安排。不具备法官资格者通过简短的培训就可以获得法官资格，甚至可以通过培训而得到升迁。
我认为，法院无疑应该是司法改革的积极参与者。但是，法院自己不能自己做法院改革的设计师，和任何其他的机构一样，法院也不能超脱于自身的局限性。我们需要一个能够从宏观上设计和推动司法改革的组织机构，这个机构要明确司法改革的宏观理念，而且要有能力协调各个不同的权力部门之间的关系，它应该集知识和权力于一身，而且要有明确的时间表。为了能够履行这样的职责，最好能够在全国人民代表大会常务委员会之下成立全国司法改革委员会。委员会应该吸收司法机关的成员，法律学者和其他相关党政部门的人员如中央政法委的人员参加，既能集思广益，又能协调各种关系，更为重要的是能够超然于部门利益之外，从国家政治体制改革的角度，提出司法改革的方案并且监督其实施。
第三，司法机关自身职业化的努力和司法制度被行政制度所包围的矛盾。司法改革的一个主要目的是“使法院更象法院”。在中国的语境之下，其主要含义是把法院从结构性的行政模式中解放出来，使司法权力系统成为从人员构成到工作方式到社会使命都完全不同于行政机关的社会争端仲裁机构。但我们看到的现实是，司法机关自身职业化的改革在行政制度的包围中，要么改革的结果大打折扣，要么改革的过程本身就成了行政化操作并且产生行政化后果的过程，这几乎成了近年来司法改革的一个普遍问题。
仍以审判长选任制为例。在最高人民法院出台审判长选任办法之前，很多地方的法院都有了类似的试点，有的地方称为“主审法官”。最高法院最后仍确定使用“审判长”一词，表现了改革设计者受行政化思维的影响，喜欢这样一个具有强烈的行政色彩的概念。“长”者，领导也。中国的“长”最多，从部长到组长，给很多人领导别人的感受。我国司法改革的任务之一，就是要改革法院体制内部“官僚化”和“等级制”设置，在旧的行政等级体制基本未受触动的情况下，现在又设立了固定的审判长。有关文件虽然没有明确写明审判长是一级官职，但是我们看到的是，分配给审判长的权力更多地是行政的而非审判的。例如，审判长有权指定“合议庭其他成员担任案件承办人的权力”，“将合议庭有重大分歧的案件报请院长提交审判委员会的权力”，“审核、签发诉讼文书的权力”，等等。（注：见《人民法院审判长选任办法》（试行）。）承认与否，审判长的设置实际上是在法官和原来的法院内部体制之间又设立了一个职级。有的被选任为审判长的法官把自己审判长的头衔印在名片上，以表明自己和其他法官的不同。
第四，根据理念的改革和为了解决眼前问题的改革所产生的矛盾。司法改革涉及我国现行的权力体制，因此任何一项改革方案都必须经过周密的设计和思考。有些改革措施的目的是为了解决最迫切的眼前问题，但是因为不具有理念的合理性，所以，这样的改革措施越多，新的问题也就越多。例如，法院判决的执行难问题是近年来困扰社会的一个突出问题。为了解决“执行难”，法院设立了执行庭，有的地方在执行庭下成立了“执行队”作为执行的强制力量。从法理上看，执行是一种行政行为，其有效性来自于行政强制，与严格设计的司法程序有截然不同的性质。正因为如此，在现行法院管理体制下，执行庭最容易成为地方政府和其他领导机构以“维护大局”“保证稳定”“保驾护航”等等理由搞地方和部门保护的工具。在行政指令之下，为了维护本地和本部门的经济利益，很多法院的执行机构荷枪实弹“突击执行”“强制执行”，或者动用强制手段冻结、划拨当事人财产，或者扣押人质，有的甚至酿成了恶性案件。事实证明，法院对执行的强化造成了“审执不分”，不仅分散了司法权的精力，而且强化了司法地方保护主义。
法院的职责是公正裁决，在一个法治社会里，法院判决应该具有自动的执行机制。我的观点是，尽管不能排除某些案件的“执行难”是由于不公正的司法判决所导致的，但“执行难”的主要原因不在司法机关而在于大的法治环境诸如公众缺乏对司法权威的尊重，地方保护主义，法院的地方化倾向，当事人的法律观念薄弱等等，这些问题的解决需要国家法治建设的宏观战略。
第五，由上级设计的改革方案和地方现实差距的矛盾。中国有几千个基层法院，它们无疑应该是司法改革的主体。但现实情况经常是，这些法院不得不被动接受上级的改革计划，而有些计划对它们来说是脱离实际的。在这个问题上，我们面对着一个残酷的悖论，一方面，我们需要理念的改革，需要使我们的司法机关走入现代化。另一方面，中国现在仍然是一个农业社会，70%以上的人口仍然生活在农村，生活在乡土环境之中。中国司法改革所参照的现代司法体制，如司法独立、法官的职业化、严格的程序、当事人的举证责任、法官居中裁判等等，是工业化带来的社会分工细化的结果，而中国的大部分地区还处在前工业化社会。农业社会的纠纷解决机制与工业社会的纠纷解决机制是不同的，前者更看重结果，后者更强调程序。前者更注重协调不同的利益关系，后者更强调规则。前者需要德高望重但不一定深谙法律的裁决人，后者需要经过职业化训练的法律家。前者是熟人社会，纠纷解决的目的是把冲突“抹平”，后者是生人社会，纠纷解决的目的是使权利和义务黑白分明。在一个乡土社会中建构现代司法制度，这是中国三千多个县级法院所面临的问题。
三 锻造适应中国新世纪发展需要的司法权力
尽管存在如此复杂的矛盾和问题，但是司法改革必须深入，这是全国人民的共识。如果说市场经济改革使中国的经济步入现代化，民主和法治使中国的政治体制和法律制度步入现代化，那么，有效的司法改革则为这个双重的现代化进程提供法律秩序。把这个逻辑关系反过来表述，即，没有恰当的司法改革以维持转型时期的社会秩序，混乱和无序就将成为主导。事实上我们已经在很多地方看到了这种危险。
为了完成这样的历史使命，我们必须对我们已经进行的和正在进行的司法改革进行检讨，审视新世纪中国发展对司法的要求，并且根据这种要求思考我们想要达到的目标和怎样才能实现这一目标。
（一）21世纪的中国需要一个独立的、强有力的司法权力
通过司法改革，锻造一个独立的、强有力的司法权力，是落实国家审判机关宪法地位的必然结果。根据中国宪法的有关规定，司法独立是指司法权在国家权力结构和在司法体制的运行中处于不受其他机构干涉的独立地位。长期以来，宪法赋予法院的独立地位没有得到很好的保障，这正是我们现在进行司法改革的一个重要原因。
在我国的权力体制中，司法权是最弱的。根据人民代表大会制度，立法权是国家的最高权力，是一切权力的母体，司法权和行政权均由人民代表大会制度产生，对其负责并且报告工作。尽管理论上司法权和行政权是平行的，但是作为国家行政首脑的总理和作为审判机关首脑的最高人民法院院长，作为检察机关首脑的检察长完全不是一个等级。行政权力本身具有积极、能动、扩张的特点，无处不在，无时不有，中国的行政权力更是如此。被公众俗称为“五大班子”的权力体制（即党委、政府、人大、政协、纪检）中完全没有司法机关的地位。在人们的观念中，司法机关和隶属于行政机关之下的政府部门没有什么区别，“公、检、法”排列就说明了这样的现实。政法委是执政党主管政法事务的机构，过去在很多地方，政法委书记是由公安局长兼任的，由公安局长以政法委书记的身份统管政法工作，法院的独立和能力空间非常有限。现在这种状况有了一点改善，（注：为了纠正公安局长兼任地方政法委书记的弊端，2001年国家专门下文件制止这样的做法。——作者注）但法院在权力机构中的地位仍然较弱。
这样的机制进一步弱化了司法的地位。一个社会需要独立而强有力的司法机构的理由是，承认人们无法达到终极真理，在利益冲突的情况下又不能说服对方服从自己的权利主张，因此必须服从规则。赋予法院社会纠纷最终裁决人的地位的目的是使规则能够实行。而现在在各个权力部门的交叉作用下，司法机关不可能成为社会纠纷的最终裁决人。其结果是沉重的，当看到诉诸至法院的案件成为权力的角斗场时，当看到不同的利益集团都把法院作为实现自己利益的工具时，当看到法院的判决在利益面前成为一纸空文时，我们清楚地意识到，因为没有一个独立的和强有力的司法权力，我们的社会正在无谓地支付经济、政治和道德代价。
经过长期努力，中国已经加入WTO。当人们憧憬着成为WTO成员国可能为带来的经济利益时，我们知道成为WTO的成员意味着我国法制面临着新的巨大挑战。不仅2000多条法律法规，1200多条司法解释将被废止、修改或者补充，（注：《入世后最大的变化将是法律环境》，《北京青年报》2001年11月13日第17版。）而且大量的涉外案件将会涌向法院。WTO规则要求每个成员国的司法制度必须独立，司法必须高度透明，高度统一，不得有任何歧视。WTO所要求的透明，不是把案件审判像排戏一样演练好了拿到电视上去直播，而是司法审判的依据，整个审判过程的透明。WTO所要求的司法统一，不是看不同的地方是否适用同样的规则，而是要求同样的案件得出同样的判决结果。WTO所要求的非歧视，核心是不管企业性质如何，在法庭上都是平等的当事人，必须依法得到平等对待。我国法院工作现状和这些标准相距甚远。“暗箱操作”普遍存在，地方保护，部门保护，权力保护导致事实相同的案件在不同的法院得出不同的结果，甚至在同一个法院因为法官不同而得出不同的结果，或者同一个法官，不同的当事人而得到不同的结果。“维护稳定”“维护大局”“维护地方利益”的政策目标导致法院判决倾斜从而造成对另一方当事人的歧视，所有这一切，不是要不要改革的问题，而是要尽快改革的问题。因为WTO规则是“长牙齿的老虎”，国内司法裁决不公或者有违WTO的原则将遭制裁，而且还会使普通的贸易纠纷变成国家之间的争端。
加入WTO是我国的司法改革是一个推动。如果说到目前为止我们仍然在被中国语境下司法独立的含义是什么，向谁独立，怎样独立这样的问题所困扰，那么就请看一看WTO关于司法的规则。唯有一个独立的司法权才能够取信于民，取信于全世界。
一个独立并且有力的司法权力可以使我们国家的法律治理更有力，更有序，更规范，更能代表人民的利益，也可以使我国更顺利地加入国际政治、经济和法律的主流，为什么我们要回避它呢？
（二）21世纪的中国需要一个公正与效率的司法权力
最高人民法院院长肖扬2001年初与全国部分政协委员座谈时指出“公正与效率是21世纪人民法院的工作主题，要把确保司法公正、提高司法效率作为新世纪的工作出发点和落脚点，作为审判工作的灵魂和生命”。（注：记者刘新雷：《法官追求公正与效率》，北京青年报2001年1月9日，第6版）
把公正与效率看作“审判工作的灵魂和生命”，表现出司法改革对21世纪中国社会发展需要的积极回应。随着市场经济的全面发展和加入WTO，中国社会经济和社会生活方式将会发生巨大变化，公民公共生活空间也将扩大。政府曾经是公共领域的主要支撑者，而参加WTO之后，根据中国政府对WTO的承诺，法院的职能必然要进一步加强，现在法院享有的及其有限的司法审查权会大幅度扩张，司法权将成为公共权力的另一个支柱。国内法治的发展和社会利益的多元化也会推动这一进程。最近最高人民法院就山东省一起因冒名顶替上学引发的诉讼的法律适用问题作出《批复》，明确表示有关法院在审理此案时可以直接适用宪法相关条款，打破了中国宪法不能直接进入诉讼的惯例，表明中国已经看到了“司法能动主义”的端倪。（注：相关报道，参见2001年8月16日，9月13日《南方周末》。）
由于司法权力的空间越来越大，从制度上保障司法公正和效率也越来越重要。保障公正，需要体现公正的程序法和实体法，更需要透明和公开。透明和公开是减少腐败最有效手段。最高人民法院在1999年3月8日颁布了《关于严格执行公开审判制度的若干规定》，要求各级法院“必须坚持依法公开审判制度，做到公开开庭，公开举证、质证、公开宣判”，“依法公开审理的案件，案件事实未经法庭公开调查不能认定”，“依法公开审理的案件，经人民法院许可，新闻记者可以记录、录音、录像、摄影、转播庭审实况”。（注：最高人民法院研究室编《人民法院五年改革纲要》人民法院出版杜，2000年4月出版，第115页。）
关于司法效率，我国的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》分别规定了刑事和民事一审案件、二审案件和审判监督程序的期限，而且设置了简易程序。但是和其他国家相比，适用简易程序案件的范围仍然过小。英国按简易程序审理的刑事案件占全部刑事案件的97%，日本占94%，（注：卞建林主编：《刑事诉讼法学》，法律出版杜，1997年版，第358页。）中国只占不到50%。某些疑难或者社会关系复杂的案件几乎不可能按照法定期限审理完毕，也有一些本来很简单，可以适用简易程序解决的案件，由于双方当事人找关系，托人情，把简单的案件复杂化了，成了当事人之间占有“社会权力”的较量，法院无可奈何。
《人民法院五年改革纲要》在提高司法效率方面制定了一些措施，如合理的内部分工，建立科学的内部流程管理制度，要求各级法院逐步提高当庭宣判率，裁判文书公开，等等。也有一些法院自己探索提高司法效率的途径，如考核法官结案数，并且将其作为晋升的条件。但是从整体看，效率仍然是司法改革要解决的重要问题之一。司法效率低下使得当事人在诉诸法院时心存疑虑，本来应该“一断于法”的事情，由于久拖不决，给各种势力的干预造成可乘之机。即使判决是公正的，“迟到的正义”往往造成胜诉者不能保障自己的权利，败诉者则可以逃脱自己责任。
（三）21世纪的中国需要一个享有社会尊重和信任的司法权力
司法机关享有的社会权威和信任有两层含义，一是法院是诉诸司法的社会纠纷裁决的最终权威，二是社会对法院的最终裁决给予认可。第一层意义上的权威需要制度支持和保障。因为侵犯司法最终权威的个人和机构一般都比司法机关更有权力。例如，地方的党、政、人大的领导，都可能成为侵犯司法权威的主体。《南方周末》曾经刊登过一个地方人大利用职权干预司法的典型案例，讲述了一个经过“三级法院，四个判决，八年官司”，最后以“一张白纸”了结的案子。（注：见寿蓓蓓：《三级法院，四个判决，八年官司，一张白纸》《南方周末》1998年6月5日第6版。）这样的例子现在可能仍然在我们的周围发生。尽管是个案，但是它们传递的信息是：法院的审判和判决没有意义。一个这样的例子足以毁灭十个公正的判决所树立的司法权威。
公众对法院权威的认可是硬币的另一面。司法判决的结果一定是一方胜诉，一方败诉。一般情况下，胜诉方会认为判决是公正的，败诉方则可能认为判决对自己不公。排除情感方面的因素，判决的被接受需要社会对司法机关的信任。在中国现在的社会条件下，公众凭什么信任司法机关，或者，司法机关凭什么来获得社会的信任呢？当然第一位的是公正，为了公正，必须有司法独立，在不受任何外来的干扰的条件下独立适用法律，并且根据法律作出裁决。为了保障独立的地位和权力不被滥用，要有一套使法官和法院负责任的机制。法官必须是一个特殊的职业群体，对法律负责是法官和法院的最高职责。
综上所述，为新世纪的中国锻造一个独立而且强有力的、公正而且有效率的、享有社会尊重和信任的司法权力是对我国政治体制的支持，也是中国加入世界政治、经济和法律的主流并且发挥作用的关键。司法改革中所采取的任何措施都应该通过这个目标的检验。
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