从“职能革命”到公共机构改革——卡梅隆联合政府公共机构改革对我国事业单位改革的启示，本文主要内容关键词为：机构改革论文,联合政府论文,职能论文,事业单位论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306(2011)07-0052-10
2011年3月22日，我国事业单位改革的重头文件《分类推进事业单位改革实施指导意见》出现在了公众面前。该文件提出，我国将从2011年开始用5年时间，在清理规范基础上完成事业单位分类，到2020年，在全国范围内建立事业单位管理体制和运行机制，形成中国特色公益服务体系。然而，究竟如何有计划、有步骤、科学合理地推进改革，则远比描画一个蓝图更为艰难。
一、英国公共机构改革的基本做法
英国内阁办公室网站在2010年10月14日专门刊出《公共机构改革预示着政府的责任新时代来临》一文，详细阐述了公共机构的改革战略。[1]与所有西方法治国家政府改革法律先行的做法一样，英国公共机构改革以出台公共机构法开始，确定改革对象，界定“公共机构”、非政府部司局、公共公司与其它承担类似法律职能的组织。[2](28)按照《结构改革计划》，为了通过公共实体改革而复兴公众对民主、责任的信心，让公众确信政府以企业般更高效的方式运行，政府计划改革901个公共机构中的481个。其中将停办192个，其职能被调整到地方政府，甚至转移到政府之外，或者彻底取消其职能；另外，还将118个公共机构合并为57个。①我们依照《结构改革计划》和《公共机构改革——变动的建议》的设计，将各种改革的做法进行了总结(见表1)。②
在表1的基础上，我们用表2对卡梅隆政府的公共机构改革进行了梳理，以便于发现改革的深层规律。表2中，“频次”指此次改革的建议书中所列举的按照此类逻辑进行改革的公共机构总频次；“选择度”是英国机构改革中选择此逻辑的强度，计算公式为“选择度=数目/涉及改革的机构总数×100％”，因为，我们以建议书中的366个机构为考察对象，此处的总数均为366，而非改革计划中所说的481；“代表性机构”是此改革逻辑下的典型机构，如果机构数量多于2个，我们就列举2个，少于或等于2个的，我们将其全部列出。
表2直观地显示了英国改革的主要做法，我们进行如下分析：
第一，保留机构的总体逻辑是要保证其更好地履行专业职能。具体来说，保留的首要目标是保证其独立于政府履行职能，其它目标还要保证公正地履行公共职能、保证专业技术职能发挥、凸显其责任模式和行政透明。“保留(A)”逻辑下的每一项改革几乎都提出了对专业职能履行的要求，而
、
在所有机构改革做法中的运用强度达到了17.76％、16.94％、1.64％和1.09％，其它运用强度较小的“保留”逻辑也基本上强调了保留机构运行专业职能的重要性，所有改革必须以机构有效履行专业职能为根本出发点。
第二，不再作为非部门公共机构(NDPBs)的总体逻辑是实现职能清理，将中介性质、私营性质的机构移出公共机构。具体而言，首要逻辑是将属于第三方性质的机构整合为专业委员会并移出公共机构；其次是撤销失去公共意义的机构，并消除其职能；最后是撤销机构并消除部分职能、转移职能到其它保留机构或者地方政府等。在我们的统计中，
是改革的首要选择，其改革应用强度达到6.83％，说明将具有第三方部门性质的机构重组并剥离政府是职能清理的首选措施。在此之外的
、
是NDPB改革的重要选择，其应用强度分别达到了6.01％、4.10％、2.19％和1.37％。总的来说，无论是这些关键选择项还是选择强度较低的改革做法都强调了职能的清理，将不该由政府公共机构履行的职能一概交由第三方组织和私营组织去运行，而将真正适合公共机构的职能转移到应该保留的机构。
第三，不再作为公共企业的总体思路是消除公共财政负担，将其撤销或者改造为不需要财政支持的慈善机构。“公共企业”顾名思义，必然具有企业的性质，其大多数功能私营企业应该都能具备，对其改革的做法便是选择
，对于这些改革措施的逻辑采用强度都不相上下。当然，由于是“公共”企业，其部分公共性质的职能也可以由慈善机构来扮演，因而
也是改革的重要选择。
第四，合并的关键思路是实现职能聚类。“聚类”既包括了将不具有竞争性质的公共服务职能合并，也包括了将具有竞争性质的职能聚合。在“合并”过程中，
应用强度达4.10％。另外，具有竞争性功能的机构也被合并到一起，它也是一种职能聚类。
第六，保留并持续改进的基调是降低投入、提高责任、改善透明度。在F的改革选择上，英国政府没有特别的偏好，从表2的“频次”与“选择强度”来看，几乎每一个都被平等采用。
第七，不再作为法律实体的关键是撤销机构与职能，给政府“减肥”和解决政府“越位”问题。彰显了“廉价政府(公共机构)”与“职能革命”的革新宗旨，将不适合政府履行的职能撤销，进而撤销机构，撤销编制，从而通过给政府“减肥”的方式来减少财政开支，实现预算的硬约束；由公共机构公正履行的公共职能通过职能聚类的方式，转移到相关保留机构，这也是“职能革命”题中的应有之义。
总体而言，英国公共机构改革中渗透着两个关键逻辑：“职能革命”与“财政减负”。职能革命主要是解决政府组织、公共机构、公益组织、公共企业等之间的职能不清晰，将政府越位的职能清理出政府机构，划入其所应该属于的公共机构、公益组织、公共企业；将政府组织缺位的职能从公共机构、公益组织、公共企业等重新纳入政府机构。“财政减负”也就是解决机构的融资模式与预算软约束问题，其目的是将那些本不应该由公共财政支持的机构剥离出公共预算支持系统，或者将那些应该由公共财政支持但绩效不彰的机构按照绩效结果进行投入，甚至撤销财政支持直至撤销机构，实际上是用绩效评价与绩效预算来做到预算硬约束。
二、英国公共机构改革对我国事业单位改革的启示
(一)出台《事业单位改革促进法》，依法推进改革
纵观我国已经进行的4次事业单位改革，尽管不乏成功案例，但也出现了大面积问题，“上不起学”、“看不起病”等社会现象甚至有加剧趋势，以至于有学者呼吁“事业单位改革别光摸石头不过河”。[3]之所以出现这种情况与我国改革缺乏一部权威性、统一性的事业单位改革法律不无关系。从英国的改革来看，公共机构改革之所以能全面推开，与其改革前出台一部专门法案不无关系。而目前我国事业单位改革中政出多门，“你改你的，我改我的，我还故意不照你那样改”的部门、地方打架式改革现象非常突出。按照目前的制度设计，目前对我国整体体制(包括事业单位)改革设计、提供方案的就有中央机构编制委员会办公室和发改委的体制改革司两个机构，同时，人力资源和社会保障部负责事业单位人事与社会保障制度的制定与落实，财政部负责事业单位国有资产管理改革，另外，其它一些重要部门如科技部、卫生部、教育部等都在推进属下事业单位的改革。而各省、各市、各县甚至各乡也都在推进事业单位改革。在这种制度设计下，我国事业单位改革缺乏一种整体、一以贯之的框架，使得改革总“只摸石头不过河”。要解决这种情况，可以借鉴英国公共机构改革的做法，由全国人民代表大会出台一部指导型的专门法律，从原则上规定我国事业单位改革的基本原则、融资模式、基本治理结构等等，只有这样才可以解决事业单位改革的“顶层设计”问题，解决各自为政现象。
(二)推进职能革命，解决政府职能“越位”、“缺位”等问题
我国之前出于“减负”和“增效”初衷的4次事业单位改革，简单粗暴地将事业单位推向市场，结果不仅没有实现减负和增效，相反引发了严重的社会问题，造成了“居者难有其屋”、“老者难有所养”等严重的社会保障问题，还造成了假药、问题奶、染色馒头等的泛滥，这一切都与事业单位改革中政府职能、公益职能的缺位、虚位、缺力、越位不无关系。观之此次英国公共机构改革，将机构合并是为了实现职能归并与聚类，将特定的公共机构保留下来是为了保证其更好地履行专业职能，而设立非部门公共机构(NDPBs)则是为了实现职能清理，将中介性质、私营性质的机构移出公共机构。还有一些机构尽管没有确定改革路径，但也确定了改革的方向是要找到更好履行该机构职能的组织、方式，而那些被停止法律实体资格的机构则是因为它们已经失去了职能的公共性。这些改革措施本质上是基于对公共机构所应具备的职能梳理，是一场公共机构的“职能革命”，将应该归于政府的职能重新划归政府，将应该由其它机构履行的职能转到其它机构，应该合并的职能进行重新聚类等等，这些做法对于我国目前政府的职能“越位”、“缺位”、“缺力”、“公益缺位”具有参考价值。
(三)实施“公共财政减负”，实现预算硬约束
我国进行的数次事业单位改革并没有能够实现公共财政在事业单位的节约，按照凌华的统计，[4]我国事业单位年度经费已占政府财政支出的30％以上，这使得国家的财政负担日益增加，而在这些事业单位中，很多实际上并非纯粹提供公共服务的组织，它们的融资方式完全可以采取自主化方式、市场化方式，完全有必要取消或者削减可以自主融资、部分自主融资的事业单位的公共财政支持，从而做到在财政拨款上的预算硬约束。从英国的公共机构改革来看，其7条改革逻辑中，“不再作为公共企业”的改革措施是为了消除公共财政负担，将其撤销或者改造为不需要财政支持的慈善机构；“保留并持续改进”的改革措施是为了降低公共财政投入、提高责任、改善透明度；而撤销机构从而使之不再作为法律实体的改革措施则是为了给政府“减肥”，减轻其财政压力。英国的这些做法给我们展示了如何将那些公共服务提供绩效低下，甚至没有绩效的公共机构的财政支持减少到最小甚至取消的途径，我们可以借鉴这种做法，在进一步的事业单位改革中，停止对本身属于企业性质的事业单位的公共财政支持，将那些具有公益属性但也具备部分自筹资金能力的事业单位财政支持尽量减到最低。
三、我国事业单位改革的模式与路径
在上述分析的基础上，笔者提出我国事业单位改革的模式与路径系统，如表3所示。
表3中，笔者借鉴了英国公共机构改革的有益做法，构建了我国事业单位改革的6种模式，即政府局、行政执行局、公共事业单位、公益组织、经营性公益组织、盈利性公益组织，这些模式是按照行政权→行政执行权→公共服务权→公益服务权→准企业→企业的逻辑确定出来的，它厘清了目前我国事业单位的6种基本性质与改革的6种基本类型，比2008年8月11日中央编办牵头制定的《关于事业单位分类试点的意见》中事业单位公益一类、公益二类、公益三类的分法要精确、具体很多。
“政府局”是指目前被推向事业单位，但实际上应该属于政府的一类单位，它们应该被重新纳入政府组织，成为真正的具有对外行政管理权的政府机构，它们可以被称为“XX局”。作为政府组成部分的政府局“融资模式”当然是公共财政支持，其治理结构与政府没有差异，都是典型的科层制，其中的工作人员是完全意义上的公务员，它与其它政府间的关系是正规的府际(政府间)关系，对其绩效的评判也是典型的政府式绩效评估，每年均须进行绩效评估与绩效审计。政府局的设立主要是解决近年来事业单位改革中将一切推向事业单位、推向市场过程中出现政府严重的缺位问题，这方面的典型例子有证监会、银监会等，我们需要将它们重新纳入政府机构，以解决相关领域监管不到位的问题。
“行政执行局”是参照英国执行局提出的一种政府行政执行机构，它秉承了决策、执行、监督分离的原则，但又强调了执行的专业化，这种机构的设立也是为了解决我国事业单位改革过程中的政府缺位，或者即使没有缺位，也出现了“虚位”现象，比如质检中心经常闹出“检验合格”却引起食物中毒、产品不合格等问题，这是一种看似不缺位的现象，实际上是一种“虚位”与“缺力”行为。执行局治理机构首长负责制下的企业型政府，必须列入政府系列，其融资模式由公共财政全额拨款，收益全部交付国家财政，其工作人员属于按照绩效合同聘用的非职业常任的公务员，不掌握绝对的铁饭碗。执行局作为政府的执行机构，由设立的政府按照绩效合同定期进行评估绩效、进行绩效审计，为下一个合约期的绩效预算打下基础，下一个合约期政府按照绩效目标完成情况进行拨款，这方面的典型例子是质检中心、防疫中心等。
“公共事业单位”是真正意义上的事业单位，它们负责独立地提供基于公共利益的公共服务，由于要充分保证公共利益，其融资模式必须由公共财政全额拨款，否则就可能产生违背公共利益市场行为，比如“上不起学”、“看不起病”和生态污染等问题。笔者认为，公共事业单位应该推行一种企业型的治理机构，实行监事会、董事会、理事会负责下的职业经理人管理模式，它们的工作人员在性质上应该界定为无行政权的公务员，以解决工作人员提供公共服务中的以权谋私、自行创收问题。公共事业单位是由政府创办，但因为其面向大众提供公共服务，其绩效评价由政府、顾客(大众)联合进行年度绩效评估，下一年的预算依照上年绩效结果拨款，这种制度设计可以解决目前我国普遍存在的“服务缺位”和事业单位的“公共预算软约束”问题，如大众体育、基础教育等等。
“公益组织”是一些以公共利益为导向、独立自主创立，但又有一些创收的第三部门组织，其融资模式应该为自筹经费。尽管是“自筹”，但由于这类组织属于维护公共利益的机构，它们有权利向政府机构申请大量的公共财政支持，政府也有义务受理它们的申请并给予应有的支持。公益组织的治理结构由其自主确定，但笔者认为采用理事会负责下的经理人运作模式更好一些。这种组织与政府的关系是申请资助与获得扶持关系，它的工作人员由组织按需自主招募，其绩效由自身进行定期绩效评估，以便为自身的可持续发展做出绩效改进建议。建立公益组织是为了解决公益缺位问题，这类组织如红十字会、绿色组织等。
“经营性公益组织”是以日常经营作为主要收益来源来维持组织生存、发展，但同时也要提供部分公共服务产品的事业单位。这类组织既要开发经营收入，也需要维护一定的公共利益，其融资模式以自筹经费为主，但因为担负着提供公共服务、维护公共利益的部分职能，这部分职能的资金可以向政府申请，政府有义务批准合理的申请并以公共财政进行支持。此类组织基本上属于企业性质，在管理过程中列入企业系统管理，它与政府是管理、约束、扶持的关系，主要由自身进行定期绩效评估，为自身的可持续发展做出绩效改进，但与公益组织一样，涉及公共服务提供职能的这部分绩效评价则必须由政府、顾客(大众)、其他利益相关者共同评价，以评价结果在下一年度拨付申请的经费，这既是一种预算硬约束行为，也解决了公益产品缺位、低质的问题。这类组织如人民出版社、卫生保健等等。
“盈利性公益组织”是指那些以盈利为目的，但又涉及公共利益的事业组织。不过这类组织不瓜分公共利益，只是其产品或多或少会影响到公共利益、公共道德、公共伦理等公共利益，对于这些事业单位的改革，应该将它们完全转变为企业，让其担负企业的社会责任即可。由于是企业，其融资模式、资源招聘、治理模式、绩效评价都自主决定、自负盈亏，政府负责管理其按规定纳税即可，这可以解决目前给予此类事业单位也进行财政拨款的弊端，解决事企不分和公共预算软约束问题。此类组织的典型代表有演出组织、文艺组织等等。
注释：
①此处资料均来自：Quango reforms announced.http://www.direct.gov.uk/en/Nl1/Newsroom/DG-191548
②需要说明的是，尽管改革计划提出要对481个机构实行彻底改革，但《公共机构改革——变动的建议》中的总数为366个，文后的分析基于该文件，但笔者认为这并不影响对其改革规律的揭示。
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