科学发展观与公共财政制度改革，本文主要内容关键词为：科学发展观论文,制度改革论文,公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年10月15日，胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上作了以“高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”为题的报告(以下简称“十七大报告”)。报告总结了过去五年及改革开放以来党领导全国人民取得的各项业绩，并对今后政治、经济和社会等各方面的改革做了总体规划。
改革开放近30年来，我国经济和社会取得了长足的发展，人民生活水平得到了显著的提高。然而，在经济取得巨大进步的同时，也面临一些不利于和谐发展的因素，其中，比较突出的经济因素是：经济增长的资源环境代价过大；城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡；农业稳定发展和农民持续增收难度加大；劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等关系群众切身利益的问题仍然较多，部分低收入群众生活比较困难。于是，促进科学发展、构建和谐社会成为执政中面临的重要问题。
可以说，整个十七大报告就是围绕促进科学发展和构建和谐社会而形成的一个报告。十七大报告中的财政改革规划蓝图同样是在科学发展观和和谐社会理念的指导下，结合我国财政面临问题的实践角度加以确定的。笔者认为，十七大报告在公共财政制度改革方面主要突出了五个重点。
一、更加注重财政对公共服务领域的投入和均等化，更加关注“民生”问题
我国目前建立的是公共财政。公共财政本质上是市场经济条件下的财政。在市场经济条件下，相对市场机制而言，政府的职能是弥补市场缺陷，满足社会公共需要，财政则是实现政府职能的物质基础。正是因为市场经济条件下财政存在和发展的主要依据在于满足社会公共需要，市场经济条件下的财政亦被称为“公共财政”。一般来说，财政职能归结为三个方面：资源配置、收入分配和促进经济稳定增长。其中，资源配置职能是指政府通过提供公共产品、消除垄断、解决外部效应和信息不对称而对市场的干预。对于公共服务的口径问题，不同学者有不同的认识。有的学者认为提供公共服务包括财政的所有职能，这是大口径的公共服务；有的学者认为提供公共服务就是财政的资源配置职能，这是中口径的公共服务；大多数学者认为，公共服务就是财政提供公共产品的职能，这是小口径的公共服务。尽管对公共服务的口径问题有不同的认识，但是学者们一致认同，注重财政对公共服务领域的投入就是突出公共财政的公共性，突出公共财政不同于“建设型”财政和“吃饭型”财政的特质。
公共财政在加大对公共服务领域投入的同时，还应当加大均等化的程度。公共性是公共财政的本质特征，政府是整个社会的代表，政府的财政收入来自于全体社会成员，因而，公共财政支出也必须用于全体社会成员，即要求政府必须对所有经济主体和社会成员提供“一视同仁”的服务。在“一视同仁”的政策下，政府及其公共财政在为社会提供服务的过程中，对所有的社会成员应该是公平对待的。而在“区别对待”的政策下，政府及其公共财政实际上只着眼于和偏重于某些经济成分、某些社会集团和少数乃至个别社会成员的利益。政府为社会提供服务时的“一视同仁”，是具体通过公共收入、公共支出和转移支付制度来实现的。
关注“民生”是公共财政在特定历史条件下的表现。“民生”即人民的生活、生计，包括民众的衣、食、住、行、用、生、老、病、死等方面。满足民生需求的产品有的是公共产品，有的是私人产品，还有的是准公共产品，而民生财政就着眼于满足民生需求的公共产品。由于在不同经济和社会发展阶段，民众的公共需求有其特定的表现形式，民生财政在具体提供公共服务的侧重点上也有所不同。按照现阶段民众的需求强烈程度，基础教育、社会保障、公共医疗、住房保障成为目前最重要的表现形式。因此，这是民生财政的重点所在。党的十七大报告提出，要“加大公共服务领域投入”，“推进基本公共服务均等化”，“增强基层政府提供公共服务能力”。“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”自2003年以来，全国财政用于教育支出五年累计2.43万亿元，比前五年增长1.26倍；全国财政用于医疗卫生支出五年累计6294亿元，比前五年增长1.27倍；中央财政安排就业补助资金五年累计666亿元，城乡公共就业服务体系建设进一步加强。这是将稀缺财政资源用到民生的表现，然而，这个过程任重而道远，还需要进一步的深化与完善。
二、突出健全财政体制，解决不同级次政府的支出责任和收入划分问题
我国经过1994年的分税制财政体制改革以及2002年的所得税收入分享改革，初步形成了适应市场经济运行机制的公共财政体制框架，政府间财政关系也基本理顺。但财税体制中仍存在事权划分不清、财力与事权不相匹配等问题，导致基层财政困难、地区间提供基本公共产品的较大差异等一系列问题的出现，这不利于和谐社会的构建。1994年分税制改革在重点规定中央与地方收入的划分和中央对地方税收返还额的同时，对中央与地方的支出范围进行了初步划分，规定中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。但由于这种划分仍然是粗线条的，并保留着原有的基本格局，除了少数事权，如外交、国防等部门主要属于中央政府外，各级政府的职责并没有明显区别，事权重叠交叉，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权延伸或细化，以致形成了同一事务各级政府“齐抓共管”的局面。不仅如此，从行政级次上看，事权下移、财权上移，事权配置与各级政府行政和财政能力不适应，较低级次的政府承担较多的事权。近年我国省级政府在向上集中资金的过程中，县、乡两级政府仍要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大都具有刚性强、欠账多，所需支出基数大，无法压缩的特点。
就各级财政收入的划分来看，存在以下几个问题：一是税权管理过于集中，不利于地方经济加快发展。现行分税制只是将某些税种以及共享税的部分收入划归地方，其收入安排、使用权属于地方。但税收立法权、开征权、停征权、政策管理权等都统统属于中央。几乎所有地方税收的法规制定权、解释权、税目税率调整权、减免税权等均由中央掌握和颁布。地方只享有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限。由于税收管理权限高度集中于中央，与税种所属级次差距较大，形成统一税法与分级管理的割裂。这种高度集权的税收管理模式，致使事权、财权、税权的不统一，从一定程度上削弱了地方因地制宜、合理配置本地资源、调控地方经济、组织地方收入的积极性和主动性。二是地方政府缺乏主体税种，财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政。在税种划分中，中央政府将数额较大、较稳定的税种划归本级或作为共享税；而留给地方的税种小而杂、税源分散、收入零星，没有可靠的主体税种，特别是经济薄弱的西部地方政府更缺乏足够而稳定的税收来源。三是税收分享比例“一刀切”，加剧了地区间的收入差距。中央与地方共享税采取收入分享制，这一方式虽然比较简单易行，但存在税收分享比例“一刀切”的缺陷，且具有累退效应，因而不能调节各地的财力状况，不利于达到缩小地区财力差别、实现资金再分配、促进全社会整体发展的目的。
目前，我国财政体系中主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷。首先，税收返还的设计并不是依据地区经济的发展水平的差异，与行使事权所必需的财力无关，而且这种转移支付形式保护了既得利益，与建设财力与事权相匹配体制是相背离的。在地区间经济发展差距巨大的条件下，税收返还办法真正得益者是经济发达地区，落后地区所得很少，随着时间的推移，不但不利于缩小地区间财力配置的差距，反而成为扩大差距的消极因素。其次，一般性转移支付尽管设计很科学，但目前其规模很小，因而起不到太大的调节作用。最后，专项拨款名目太多，很多专项拨款并不具有“专项”的目的，这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准，因此，地方政府得到该项资金的多少经常取决于其与中央政府的谈判能力，而非地方事权的大小。
十七大报告突出强调，要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例”，要“完善省以下财政体制”。财政体制的现行问题必须尽早解决，否则，会对全面、协调、可持续的发展目标形成阻碍。
三、注重加强预算改革，提高财政资金使用效率
政府预算是经立法程序批准的，综合反映财政年度内国民经济发展情况的财政收支计划。政府预算管理是指政府的预算职能部门根据特定时期的方针政策及有关法律法规，为使资金有序、高效运行而进行的计划、协调、监督预算资金的活动。从预算管理的实践，可以看出预算管理是一个涵盖面广、涉及范围宽的范畴，它既涉及预算的编制、预算的管理，又涉及预算的监督和绩效评估等各方面的内容。
我国目前预算的编制、管理和监督等方面确实存在一定的问题。如我国一直实行历年制预算年度(每年1月1日至同年12月31日)，而中央和地方预算草案要待3月份举行的各级人代会审批，预算年度的起始日先于人代会审批日，造成国家预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使国家预算的严肃性大打折扣。长期以来，我国的预算编制只是在既定的收支间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来。由于预算缺乏预见性，财政很难做到合理地安排预算资金。在一个预算年度内，需要大笔预算拨款的部门可能得不到该得的预算，而一些原本财政资金需求不大的部门却凭借比较大的预算基数获得了大量超出资金需求的预算。政府预算是经法定程序审批的、在一个财政年度内的基本财政收支计划，具有法律的约束力，任何部门和个人都不得任意变更。在预算执行中，往往是地方财政预算才定好，国家部委又新出台了政策，财政支出变动性大，不确定因素多，加上部分政府领导不重视预算管理，随意变动预算额，造成预算变更频繁，也是影响地方财政部门认真编制预算草案的一个重要因素。
除上述问题之外，有关预算会计、部门预算、国库集中收付和政府采购等重要预算管理制度也存在一定的问题，如我国现行预算会计体系由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计组成。我国目前事业单位在现有环境下分化比较严重，如何设定统一标准划清政府单位，是建立有效政府会计体系的重要前提之一。应当以是否掌握和使用公共资源以及是否承担公共受托责任作为判定政府单位的两项重要标准，并据此重新构建我国的政府会计体系。目前我国执行的收付实现制虽然能够体现政府当期现金收付的平衡，但是不利于对受托责任的评价，也不利于准确地揭示政府的财政状况，更不利于全面地评价管理者的工作绩效，因此，进行政府会计权责发生制改革势在必行。上述几个问题都是我国的预算管理在向市场经济体制转换过程中存在的关键问题，必须进行管理模式的创新。
四、力促建立有利于科学发展的财税制度，解决经济发展中的资源环境问题
党的十七大报告提出，要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。我国人口众多，能源资源明显不足，石油、天然气人均剩余探明可采储量只有世界平均水平的7.7％和7.1％，2007年我国的石油对外依存度达到50％，即使是储量相对丰富的煤炭资源，按可供开采的资源量计算，人均占有量也只有世界平均水平的63％。城镇化与工业化的加速发展，使得我国能源、环境压力空前加大，经济增长越来越接近能源环境的约束边界。我国总体上没有摆脱以浪费资源和牺牲环境为代价换取经济增长的发展模式，随着自然资源的过度开发和污染物排放量的大幅度提高，一些地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度。长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生，主要污染物排放量超过环境承载能力，水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。流经城市的河段普遍遭受污染，1/5的城市空气污染严重，1/3的国土面积受到酸雨影响。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中出现。生态破坏和环境污染造成了巨大的经济损失，也给人民生活和健康带来严重威胁。
总体而言，我国资源(尤其是能源)价格形成机制存在着三个“不反映”问题：即不反映资源的稀缺程度，不反映资源产品的国内供求关系，不反映资源生产和使用过程中的外部成本(如环境污染和生态破坏)。现行财政、税收政策缺少促进能源可持续发展的系统化设计，政策组合差，激励与惩罚的手段极为缺乏。然而，财政政策应作为市场经济条件下政府对能源管理、调控的主要手段，采取有效的经济激励与限制政策，双管齐下，优化和引导能源消费，促进节能，促进能源结构的优化与可再生能源的发展。
五、更加注重加强财政货币政策的搭配
党的十七大报告提出，要“综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平”。促进经济增长、保持物价稳定、实现充分就业和国际收支平衡是一国宏观经济的重要目标。然而，这些宏观经济目标必须要求财政政策、货币政策和其他宏观经济政策的配合来实现，单靠某一种经济政策的手段难以兼顾，尤其是在市场经济体制逐步完善和对外开放度逐步提高的情况之下。财政政策主要是通过财政支出、税收规模和结构调整来实现的，而货币政策主要是通过利率、汇率和存款准备金率等政策手段来实现的。财政政策既可以实现总量调控，又可以实现结构调整，货币政策则主要侧重于总量调控。改革开放以来，我国已经多次运用财政和货币手段来调节宏观经济运行，并取得了初步成效。然而，由于我国市场取向的改革刚刚开始，各种政策手段的传导机制不是非常通畅，手段的组合运用也不是非常纯熟，在经济形势日益严峻及全球化趋势迅猛的条件下，必须结合我国的国情，综合运用财政和货币政策来调节宏观经济运行。
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