中国农地使用制度的变迁及其现实选择，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,现实论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农地使用制度的演进
新中国成立后我国农地使用制度经历了四次重大变革：第一次是从1947年开始的土地改革，政府通过强制性手段废除了地主土地所有制，将地主的土地分给佃农，土地的所有权归农民，使用权和所有权合一；第二次是合作化（1952～1956），包括互助组、初级合作社和高级社的合作化，是从政府引导到强行推进，由于相应配套制度不完善，对农业生产造成了很大的损失；第三次是人民公社化，将土地的农民所有改为集体所有，经营方式改为集体统一经营，这种制度一直延续到实行家庭联产承包责任制前；第四次是1978年开始的家庭联产承包责任制，实行农地由集体所有、家庭承包经营，到1984年宪法确定了村集体作为农村土地所有者的身份。在抽象化的农村土地所有权之后，农村土地制度的核心就变成了农村土地使用权，其权能具有多面性，根据各地的自然、经济和社会条件的差距以及农村利益结构的差异，制定适宜于当地的农地使用制度。
二、现阶段中国主要农地使用制度
1、均田承包。是指行政村按人口或劳动力将农地平均分配到户，独立进行土地经营。作为家庭承包责任制的基本形态，均田承包是现阶段中国农村基本、最普遍的农地经营形式，全国实行承包经营的土地面积占整个农户承包土地总面积的60％以上。均田承包的核心是村集体成员之间均分土地，实际上是农民通过集体所有土地的权利在分配土地作用状况的体现。均田承包采取“公平”的办法，将土地按人口或按劳动力平均分配到户，农户独立进行土地经营，村委员会作为管理者提供程度不同的服务。均田承包基本上满足了农户“公平”要求，形成人人享有土地经营的格局。
2、两田制。两田制的基本做法将承包田分为口粮田和责任田。 口田粮提供村民的基本生活保障，只负担农业税，其他收入归农户，这部分土地按人口均分，约占集体所有农地面积的1／3；另一部分为责任田，这一部分土地除负担农业税外还要承担集体提留或租金并完成定购任务，这部分土地大约占2／3。
3、规模经营。 我国现阶段农地规模经营大致有三种类型：其一是以北京顺义为代表，建立在集体农场基础之上的规模经营；其二是以江苏苏南和广东南海等地为代表，建立在家庭农场基础之上的规模经营；其三是近年发生于东部沿海发达地区的“反租倒包”土地使用权流转形式。在土地使用权流转缺乏市场的环境下，集中土地形成规模经营，产生相应较高的土地生产率和劳动生产率，规模经营是一种比较理性的选择。
4、“四荒”使用权拍卖。 作为非耕地资源的“四荒”使用权拍卖是家庭承包制的继续和发展，在不触动所有权属的前提下，将“四荒”使用权拍卖给农民长期使用，农民感到利益直接，从而真正获得了长期拥有“四荒”使用权的稳定感和权属感，因而舍得投入资本、劳动力进行治理。
5、股份合作制。土地股份合作制制度安排的基本作法：（1）土地折股，采取两种方式：其一是将土地作价折股，即按征地价，或者按照不同土地的年纯收入计算以及按各种综合因素折算，使土地实行货币化；其二是通过土地不作价的方式即按土地的实物形态进行折股；（2）设置股权，基本股权结构为集体股和个人股；（3）产权界定，土地的使用权全部收归社区集体经济组织，对农地采取家庭或专业队投包（招标）承包和适度规模经营；（4）分配方式， 股份合作制采取按劳分配与按股分配相结合的方式，按劳分配是指承包者取得的承包经营收入和社员在集体经济组织中劳动的工资收入，按股分配一般按股额进行分配；（5）组织管理， 土地股份合作制实行股东代表大会、董事会、监事会三会管理制度。
三、对中国农地使用制度的评判
1、制度变迁的主体。所谓制度变迁，是指制度创立、 变更及随着时间变化而被打破的方式。制度变迁的主体就是制度变迁的直接承担者，包括个人、个人自愿组成的合作团体和政府机构。从中国农地使用制度变迁的历程来看，个人和政府都曾经承担过制度变迁的主体，但其对制度变迁进程的推动作用是不同的。在土地改革阶段，政府运用政权强制地剥夺地主的土地，把土地分给贫下中农，改封建土地所有制实行土地农民私有制，农户在此制度变迁的进程中是利益的既得者，而不是此次制度变迁的决定力量；在合作化阶段，互助组和初级合作社这种制度安排是农民自发地组织起来，并且农民可以随时自由退出，政府虽然给予政策上的支持和肯定，但是很大程度上是一种诱致性制度变迁，农民是制度变迁的主体；但高级社和人民公社，则是政府的政策推行的结果，这种制度变迁的决定力量是政府；家庭承包责任制，最初是农民自发地组织进行的，在其经营成果予以肯定之后，由政府在部分地区试点，进而推广至全国，这种制度变迁是自下而上的一种诱致性变迁，在此变迁过程中，农民是此次制度变迁的主体。
2、农地使用制度的绩效。 土地改革绩效其一是新农地制度建立本身的政治绩效。即成功地打破几千年来土地占有不匀制度，建立了农民土地所有制，实现了真正意义上的“耕者有其田”，生产与经济条件得到了历史性的改善；其二表现在农民的社会地位发生了彻底的改变。千百年来处于社会底层的被剥削被压迫的广大农民随制度变革而成为国家的主人；其三表现在调动了广大农民生产的积极性，极大地释放出生产积极性，土地生产力水平迅速提高（见表1）。
表1：土地改革绩效比较表
资料来源：《中国农村统计年鉴》，中国统计出版社，1989，第31页
合作化的主要绩效：因土地产权明确，边界清晰，进行季节性农户劳动合作，既消除了个人分散独立劳动时规模狭小、工具不足、力量分散的约束，完整的农户利益索取权对生产互助行为具有激励功能，且互助组是建立在农户自愿参加、自由退出的原则基础上，因此，农业生产得到了发展。初级社比互助组更进了一步，合作社农产品的平均单位面积产量与个体农户相比有了明显的提高（见表2）。 初级合作社适应了当时中国农业落后的生产力水平，符合当时农业生产关系的基本要求。
表2：合作化绩效比较表 单位：千克
资料来源：王涿、许浜等，中国农村土地产权制度论．经济管理出版社，1996，第76页
人民公社建成后的1961年与农业高级社时期的1958年相比，土地利用程度和利用水平出现了建国后第一个阶段性下降时期。从1966年至1976年的文化大革时期，政治运动进一步挫伤了农民生产的积极性，束缚了农业生产力的发展，农业生产出现了10年的徘徊不前，农业总产值仅增31％，年均增2.7％。
家庭承包制调动了农民生产的积极性，使陷于崩溃边缘的农村经济摆脱困境，促进农业生产力连上几个台阶。根据林毅夫估计，在1979—1984年农业产出增长的42.23％中，家庭承包制改革的贡献率约为46.89％。与改革前相比，农业总产出不仅在绝对量上得到很大提高，更重要的是，这种增产是建立在效率提高的基础土。从1979年到1995年，劳动生产率指数增加了94，土地生产率指数增加了126。
四、中国农地使用制度的现实选择
1、制约中国农地制度创新的主要因素。新制度经济学家诺斯， 把制度和制度变迁纳入现代经济增长理论模式中，认为制度创新是经济增长的基础。但制度不是某种因素、某种力量作用的简单函数，而是某个特定时期、特定政治、经济及社会诸多因素共同作用的产物。因此，土地制度创新就必须充分考虑到制约其生成的种种条件。当前制约中国农地制度创新的主要因素有：其一，生产资料的公有制被认为是决定社会主义性质的经济基础，因此土地制度不仅是农业部门的制度安排，而且是整个社会经济制度最基本的方面。其二，中国尚处于从传统农业向现代农业过渡阶段，60％左右的人口仍然要依靠农业来提供生存保障，近50％的社会劳动人口仍然从农业中得到就业机会。其三，一种农地制度是否有效，最终只能由农民在这种制度下的行为反映作出检验。在中国农业发展的现阶段，占有土地是广大农民最基本的愿望。同时，农地制度安排也必须遵循农业生产的自身规律，而家庭经营是最合适的方式。其四，中国当前正处于由计划经济向市场经济转轨的过渡性阶段，农地制度安排也必须适应这种过渡性阶段。
2、中国农地制度创新的现实选择。纵观我国农地制度的演进，从土地改革、人民公社化再到家庭联产承包责任制的实践证明，当权利束都集中于同一主体，制度安排的绩效很低，而权利的适当分解才是制度安排的成功要旨。家庭承包制尽管极大的解放了农村生产力水平，但是，家庭承包制作为一种制度安排，它不可能涵盖，也不可能穷尽全部农地制度安排所要求的功能，随着市场化进程的加快，家庭联产承包责任制的局限性也逐渐显露出来。关于中国农地制度的改革，理论界的争论主要有三种观点：其一是主张在保持现有的农村集体土地所有制不变前提下进一步完善家庭承包制。其中有学者从制度变迁的角度，强调进一步完善土地承包制的方向是土地承包权物权化、长期化和市场化；其二是实行土地国家所有，农民永佃，即在宣布农村土地国有化的同时，赋予农户永佃权。这种观点试图采用国际通用的永佃权来取代承包经营权，既能体现土地公有的意识形态基础，又能给农户更加稳定的土地产权，从而建立起能促进土地的投入、流转和集中的产权制度；其三是主张实行农地私有制，认为农地私有化是农村土地产权改革不可避免的一步，主张摈弃土地公有制这一虚名，赋予农民以私有土地财产权。
不可否认，上述三种观点事实上都承认了现行的农村土地承包制存在着一定程度的外部性问题，都认识到建立起能够进一步克服外部性、促进土地流转投入的激励机制，以及建立起能够降低交易费用、促进土地流转和集中、促进土地规模经营的土地市场，就必须赋予农户更加完整、充分、稳定的土地权利。因此，在上述约束条件下，将土地承包权物权化是改革现行农地制度的现实选择。物权中的他物权，是指特定的非所有人对他人所有之物享有的物权。根据物权法的原则，以法律的形式把农民对土地的单一使用权拓展到占有、使用、收益、转让、出租、入股、继承、抵押等权利统一的承包经营权，能很好地解决在土地所有制不变的前提下土地资源进入市场的现实问题。
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