历史性转变的时刻——2006中国环境保护评述，本文主要内容关键词为：历史性论文,中国论文,环境保护论文,时刻论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年，我国进入“十一五”时期，从中央到地方都大幅度强化了环境保护施政力度，这一年成为环境保护新阶段的开篇之年。
这一年，中央提出了环境保护与经济增长要并重、同步和综合的要求，这被称为“环境保护的历史性转变”。与此同时，国家出台了20多项以环境保护为重要内容或与环境保护有关的产业政策和其他经济政策，新成立了 11个环境保护和核安全的区域督查机构，层层下达了主要污染物排放削减指标。各地也在主动推动新型工业化和城市化进程，出台了大量加强和支持环境保护的经济政策和管理措施。中央和地方环境保护的决心和力度以及由此产生的社会效果都是前所未有的。
同时，2006年也是新政策与老基础激烈摩擦、环保形势十分复杂的时期。在中央和地方以雷霆之力推进环境保护的同时，环境形势出现分化趋势，以大城市为代表的部分地区，原来比较突出的污染状况得到缓解，但另一些流域和区域环境质量出现退步情况。长期积累的环境保护压力也出现强烈反映，全国前3个季度主要污染物排放总量不降反升，环境污染事故增多，一些新的复合型环境问题成为十分棘手的难题。
概言之，2006年我国环境保护发生了重大转折，取得了重要进展，形成了新态势，全社会对已采取的行动有目共睹，给予肯定，对未来成效翘首以盼，怀有信心。环境形势虽仍严峻但前景可待，故一年回首，可谓新政开篇、可圈可点也。
一、重大的转折
2006年环境保护最重要的进展是国家关于环境保护的决心和部署明显强化，同时在地方引发如巨石击水般的连锁反应，二者形成了环境保护的新局面。
1.环境保护历史性转变
温家宝总理在2006年4月召开的第六次全国环境保护大会上提出了著名的三个转变的要求：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。
这个论述被该次大会称为“环境保护的历史性转变”，因为它强烈提升了环境保护的地位，确立了环境保护与经济发展的新型关系，标志着我国从过去“牺牲环境换取经济增长”的状态进入了今后“以保护环境优化经济增长”的新阶段。这是国家发展理念的转变，因而是一个具有重大社会影响的根本性政策调整，其所引发的结果将是革命性的。
2006年7月，中央发布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，加大了环境保护的指标和分量。10月，国家环保总局和国家统计局组织 10个省区进行绿色国民经济核算试点，力图把环境退化的代价从GDP中分离出来，以反映经济发展的真正效果。因为这些根本理念和实施政策的诞生，2006年将在我国环境保护历史上留下记载。
2.国家出台大量有利于环境保护的产业政策和经济政策
(1)与环境保护有关的产业政策
由于经济发展遇到的资源和环境约束越来越紧，国家加大了对产业发展的宏观调控。2006年是出台与环境保护有关的产业政策最多的一年。
国务院《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》（2006年3月12日）：淘汰落后生产能力（如：关闭淘汰敞开式和生产能力低于1万吨的小电石炉）。加强信贷、土地、建设、环保、安全等政策与产业政策的协调配合。
国家发改委、国家环保总局等7部委《关于推进铁合金行业加快结构调整的通知》（2006年4月5日）：禁止新建2.5万千伏安以下铁合金矿热电炉项目，以节能降耗、污染治理、综合利用为重点，推广先进适用技术，淘汰落后工艺设备。
国家发改委、国家环保总局等7部委《关于加快煤炭行业结构调整，应对产能过剩的指导意见》（2006年4月10日）：按照可持续发展要求，提高新建煤矿准入门槛，加强环境保护，实现煤炭开采与生态环境协调发展。
国家发改委、国家环保总局等8部委《关于加快铝工业结构调整的指导意见》（2006年4月11日）：鼓励综合利用和节约资源，加强环保执法，从严控制电解铝出口。
国家发改委、国家环保总局等8部委《关于加快水泥工业结构调整的若干意见》（2006年4月13日）：加快提高产业集中度，大力发展循环经济。
国家发改委、国家环保总局等8部委《关于加快电力工业结构调整促进健康有序发展有关工作的通知》（2006年4月18日）：做好违规电站清理工作，加大关停力度，实施节能、环保、经济调度。
国家发改委、国家环保总局等7部委《关于加快电石行业结构调整有关意见的通知》（2006年4月21日）：彻底关闭和淘汰5000千伏安以下（1万吨／年以下）电石炉及开放式电石炉、排放不达标的电石炉。
国家发改委、国家环保总局等10部委《关于加快纺织行业结构调整促进产业升级若干意见》（2006年4月29日）：提高纺织资源利用效率，减少环境污染。
国家发改委、国家环保总局等8部委《关于钢铁工业控制总量淘汰落后加快结构调整的通知》（2006年6月14日）：严格控制钢铁工业生产能力，淘汰落后生产能力，支持企业技术改造和技术创新。
国家发改委、国家环保总局等5部委《新开工项目清理工作指导意见》（2006年8月1日）：各地要对今年上半年列入统计范围的总投资1亿元及以上的新开工项目，按照产业政策、项目审核程序、土地审批、环评审批等方面的标准，逐项进行全面清理。
国家发改委、财政部、国家税务总局《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》（发改环资[2006]1864号）：新修订的《办法》通过对开展资源回收利用减免企业增值税、所得税、消费税来鼓励企业开展资源综合利用。
除上述2006年出台的新政策外， 2006年还是执行已经出台的与环境保护有关的产业政策比较有力度的一年。这些政策主要包括以下几项：国家发改委、国家环保总局等9部委《关于清理规范焦炭行业的若干意见》（2004年5月 26日）；国家发改委等部委《关于制止铜冶炼行业盲目投资若干意见》（2005年 11月3日）；国家发改委《产业结构调整指导目录》（2005年12月2日）；国务院《关于加快发展循环经济的若干意见》 （国发[2005]22号）等。
(2)消费领域的环境保护经济政策
财政部、国家税务总局对我国现行消费税的税目、税率及相关政策进行调整的通知（2006年4月21日）：从4月1日起，新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目，增列成品油税目，原汽油、柴油税目作为此税目的两个子目。
财政部、国家环保总局《关于环境标志产品政府采购实施的意见》（财库 [2006]90号，2006年11月17日）：要求各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购的，要优先采购环境标志产品，不得采购危害环境及人体健康的产品。实施意见还公布了我国第一份政府采购“绿色清单”，共涉及轻型汽车等14大类近千种产品。
(3)环境保护的区域投资政策
国家确立的公共财政预算安排的优先领域是：污染防治、生态保护、资源管理和国家安全等。重点支持的区域是：限制开发区域和禁止开发区域，中西部地区特别是革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区，三峡库区，资源枯竭型城市等。
国家和地方公共财政支持的重点项目是：能源和重要矿产资源地质勘查，生态环境保护与修复，环境污染治理，节能节水节地，循环经济示范、大江大河治理等重大水利工程、可再生能源、城镇污水和垃圾处理设施等。
3.地方积极加强环境保护
江苏省明确省财政每年安排的污染防治专项资金由原来的3000万元增加到3亿元，省财政每年安排环保工作的奖励经费从原来的100万元增加至不少于500万元。
宁夏回族自治区规定各级政府每年要拿出环保专项资金的5%～10%专门用于环境科研，对国家和自治区政府命名的环境友好企业和循环经济试点示范企业，给予3年免征所得税优惠；因污染搬迁另建的工业企业享受3年免征所得税优惠等。
湖南本级治理经费将从今年的 5000万元增加到明年的1亿元。河北每年安排5000万元支持基层环保能力建设。四川、云南为基层配备了环境监测、监察车辆，四川还将环境保护作为明年财政重点保障的四大领域之一。贵州省财政每年安排2000万元专项资金用于环保能力建设，通过基层配套，“十一五”前3年预计可投入1.08亿元。内蒙古自治区政府拿出相当于排污收费30%的资金用于环保能力建设。陕西省从今年起每年投入1.5亿元作为渭河治理专项资金。青海省财政今年安排500万元资金支持青海省监测预警体系和环境执法能力建设。
各地经济社会发展很快，城乡面貌发生巨大变化。很多城市向外扩展，道路建设气势恢弘，绿化档次明显提高。这个快速发展大潮中也包含了环境保护的内容，几乎每个城市都对原有环境进行了大规模综合整治，把原来的污水沟、垃圾场改造为城市景观水系或公园，把城市能源改为清洁燃气，特别是创建国家环境保护模范城市的城市，都能讲述出将环境由脏乱差转变为优美洁净的故事。西部地区以能源资源开发为重点的城市和工业基地，主动探索新型工业化和新型城市化的实践，通过大型煤制油工程、小流域治理工程、林纸一体化工程等，把环境改善与经济发展结合为一体。事实上，环境保护已经在地方政府的政绩清单中占有一定的分量。在这些地方，环保在很大程度上不是为了应对国家的要求，而是当地发展内在的需要。
虽然这些发展成就中不排除有政绩工程或过度超前的因素，但仍表明，环境保护所处的背景已与过去大不相同，我们现在处在一个综合国力明显提升、经济支撑能力显著增强的时代，环境保护有可能或已开始进入大量投资的时期，逐步形成“经济反哺环境，环境优化经济”的良性关系，而这正是环境保护历史性转变之要义。
4.层层下达主要污染物削减指标
国家国民经济与社会发展“十一五”规划首次提出环境保护约束性指标，即单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右；主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量减少10%；森林覆盖率提高到20%。这些刚性指标现在主要通过行政责任的渠道层层分解落实。
2006年，经国务院授权，国家环保总局与全国31个省（自治区、直辖市）和华能等6大电力集团签订了主要污染物削减目标责任书。目前，全国已有29个省（自治区、直辖市）将污染物排放总量削减任务分解到地市和重点排污大户，其中，河北、河南、山东、辽宁、黑龙江等省还以严于国家下达的削减指标与各市和企业签订责任书。
环境保护约束性指标在我国是个新事物，因此在实施过程中面临一些新情况。一是针对削减10%总量的可行性，不少人认为实现的难度很大，是一个“令人焦虑的目标”。二是针对主要污染物的科学性，有人认为影响大气环境质量的主要污染物还包括细粒子（PM10、PM2.5等），影响水环境质量的还包括氨氮等，此二者甚至可能作用更大，应避免出现“指标圆满完成，环境没有改善”的结果。三是针对落实总量削减目标的方式，人们关心行政责任制如何防止信息失真。
尽管完成环境保护约束性指标存在难度，但中央一直表明了坚决的态度。国家环保总局局长周生贤对此有一段独到和经典性的解读：“中央把能耗和主要污染物排放总量作为两大约束性指标，作为不可逾越的‘红线’，寓意是十分深刻的。因为这两大指标在很大程度上反映了经济增长方式和产业结构的状况，反映了经济运行的质量，直接关系到经济社会长远发展。对经济发展给予污染物排放削减的‘硬约束’，并持续施加5年的压力。在完成环保目标的同时，可以有力地促进产业结构的优化升级，推进经济增长方式的转变，努力缓解经济结构不合理、增长方式粗放、资源环境对经济发展的‘瓶颈’制约三大难题。因此，越是固定资产投资增幅过大，越是经济增长速度加快，越要坚决落实目标不动摇。‘不积跬步无以致千里’，确定每年削减2%的污染物排放总量，就是要‘积小胜为大胜’，每年对照指标，衡量进展情况，分析主客观原因，找出存在差距，及时制定措施，通过持续施加压力，调动各方面的力量，既要依靠污染治理措施，又要依靠经济结构优化升级，不断加大削减力度，努力实现削减目标。”这段话实际上阐释了在当前形势下环境保护的一个新功能——促进经济增长方式转变，而转变经济增长方式是我国当前的一个重要国家战略。
5.环境执法逐步强化
在国家环保总局和其他部委的强力推动下，围绕着污染物排放削减任务的落实，各地积极开展了整治违法排污企业保障群众健康专项行动。截至10月底，全国共出动执法人员148万人次，检查企业50余万家，查处环境违法企业1.9万余家，对5036家污染企业实行了挂牌督办。饮用水源保护工作取得阶段性成果，共检查水源地7680个，取缔了一批一级保护区内工业排污口，饮用水源保护区的划分和调整工作正在稳步推进。检查工业园区1876个，企业2.5万家，查处违法企业3138家。燃煤电厂脱硫工程取得明显进展，按照目标责任书要求， 2006年应投产运行的脱硫项目3085万千瓦。目前，70%的任务已经完成，其他电厂的脱硫设施正在建设。
2006年上半年国家环保总局采取了被社会称为“环保风暴”的执法行动，连续否决多个大项目，叫停10多家对饮用水造成严重污染的企业，查处了10家大型违法项目，对127家可能存在水安全隐患的企业进行排查。国家环保总局表示“各级环保机构绝不宽容污染”，“环保执法不是来得快去得快的‘风暴’，而是必须长期坚持不懈的行动”。
6.新设区域环境保护督查机构
2006年环境保护另一个重要事件是环保机构的发展。国家环保总局宣布成立华东、华南、西北、西南、东北5个区域环保督查中心，每个督查中心人数在 30到40人之间，另外据了解，华北环保督查中心正在批复之中，这样不久就会共有6个区域环保督查中心开始工作，其监管范围覆盖了全国内地31个省、市、自治区。
区域环保督查中心具有“监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况”等职责，从性质上看它们是国家环境督政体系的起步。环境督政体系是政府为了实现国家环境保护目标和标准而专门设置的自上而下的监督、指导和评估体制，是受到国家法律授权可以对政府部门（包括环保部门）和社会主体进行环保监督的实体机构，目前的区域环保督查中心只是走出了建立这个体系的第一步。
作为一种新的机构模式，区域环保督查中心面临的难题也是显而易见的。在国家环保部门与地方政府之间，区域督查机构有可能面临两头为难的选择。由于机构性质、人员编制和信息渠道的限制，这些机构也可能演化成协助查办环境案件而非监督地方政府的一个环境监察单位。针对这些问题，国家环保总局正在研究相应政策。
二、分化的格局
1.国家环保总局公布的2006年上半年及第三季度我国环境质量状况
国家环保总局公布的2006年上半年及第三季度我国环境质量以及主要污染物排放状况表明，与去年同期相比，今年上半年及第三季度我国环境质量状况变化不大，局部污染严重，工业企业主要污染物排放量攀升。
全国7大水系中，长江干流水质优，支流为轻度污染。三峡库区水质优。黄河干流轻度污染，支流重度污染。珠江干、支流水质良好。松花江干流为轻变污染，支流为重度污染。淮河干流属轻度污染，支流总体为中度污染，部分为重度污染。海河流域普遍污染严重。辽河干流中度污染，部分支流为重度污染。
巢湖湖体水质为Ⅴ类，太湖、滇池湖体水质均为劣Ⅴ类。与去年同期相比，“三湖”营养程度无明显变化。
113个重点城市的空气质量平均优良天数比例为84%，优良天数比例大于 80%的城市占66.4%。重点城市平均污染天数占总体的16%。12%的城市出现过中度重污染，18%的城市出现过重度污染。
重点城市空气的整体污染水平与去年同期基本持平，但可吸入颗粒物为首要污染物的混合型污染仍较严重。首要污染物是可吸入颗粒物。首要污染物为二氧化硫和二氧化氮的污染次数较少。
酸雨分布区域保持稳定，局部地区酸雨严重。全国酸雨区主要集中在长江以南，四川、云南以东的区域。酸雨影响城市比例有所增加。
全国近岸海域水质总体属于轻度污染，与去年同期基本持平。南海、黄海水质为良，渤海水质为轻度污染，东海水质为重度污染。
2.国家环保总局专题调研结果
2006年底国家环保总局组织了15个调研组，前往全国进行“贯彻落实国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第六次全国环境保护大会精神专题调研”。
根据调研组在内蒙古、宁、苏的调查，在这些地区，2006年环境形势有喜有忧、两极分化。环境得到改善的区域 （主要是主城区）在增加，但城市以外的流域性、分散性的污染局面较难扭转，新增加的排放来源对环境压力很大。
西部地区局部区域生态恶化的趋势得到一定控制，但有些地区生态环境承载能力在下降。重点流域的水污染、重点区域的突出环境问题还比较多。
东部地区一些地方主要污染物排放强度有所下降，环境恶化的趋势得到一定控制，城市和地区环境质量有所改善，重点流域、区域环境整治有序推进，太湖水质达到国家控制要求。淮河国家考核断面水质达到阶段性要求，优于国家控制指标。但总体上水和大气污染仍然严重，农村环境污染继续恶化。
3.其他部门发布的信息
国家气象局有关机构提出了一份关于城市阴霾的报告，反映2006年城市阴霾发生范围、频率和强度都有所上升。
“阴霾”是城市大气中大量细小的污染物颗粒在天气晴好、风力较小的天气条件下无法扩散，堆积在城市近地面的空气中形成的天气现象。造成空气质量恶化，能见度下降，整个天空看上去灰蒙蒙的。阴霾对人群健康有直接影响，使人的心理感受很不好。我国东南地区很多城市已经处在阴霾高发时期，其中广东珠江三角洲地区5月份曾发生持续多日的严重阴霾天气。
4.综合评述
综上看到，2006年我国环境形势总体上处在一种分化和拉锯状态，一些过去环境污染较重的地区（主要是大中城市），经过大规模能源结构调整和环境综合整治，出现了改善的局面。但与此同时，一些过去环境质量较好的地区（主要是中小城市或工业区），由于经济增长速度快而增加排放，环境质量下降。更多的地区是基本维持原有不甚理想的状态。
在评价环境状况中，越来越突出的城市阴霾是一个值得认真对待的新型环境问题。就其性质而言，持续的城市阴霾是一种“常态性、大面积的区域污染”现象，而这种常态性、大面积污染对人们的感官和健康有直接影响，因而也是人们评价环保工作的主要依据之一。
但哪些是引起阴霾天气的主要成因，自然的？人为的？国家环保总局对此问题很重视，已组织专家进行咨询和研讨。
三、论环境善治
环境保护历史性转变，这是2006年的主题词，它的实质是什么呢？显然，“历史性转变”提法本身就意味着环境保护要“换个活法”，在理论上，我们把历史性转变看作是从已有基础出发努力寻求一种更加有效的环境保护工作方式，即建立中国式的“环境善治”。
“环境善治(Good environmental governance)”是近10多年来国际上倡导的改革环境管理方法的理论和政策体系。2002年南非可持续发展世界首脑会议《约翰内斯堡宣言》中就强调“良好的管治对实现可持续发展目标至关重要”。环境善治理论的主要思想是要在环境保护中充分发挥相关各方的作用，并充分利用法律、行政、经济和社会手段，改变环境保护仅由政府（特别是由环境保护部门）独立举办并过分依赖行政手段的局面。环境善治倡导的手段主要有：有效的法律、有权威和有效率的政府、政府与企业的伙伴关系、政府问责制、下放权力、发挥社会机构的作用、公众参与环境管理、环境信息公开化等。
2006年探索环境善治主要是在两个方面出现了明显的变化：一是提出了新型的环境保护与经济发展关系的认识论。二是突出了环境保护国家意志的作用。
1.重塑环境与经济的关系
第六次全国环境保护大会提出我国环境保护进入到“以保护环境优化经济增长”的新阶段，这是一个关于环境保护宏观形势的判断，转变了以往人们在“要环境还是要经济？”之间两难选择的认识，为国家确立环境保护与经济发展要并重、同步、综合的宏观战略提供了认识基础。周生贤局长指出，综观世界各国经验，环境保护的发展史就是正确处理经济发展与环境保护的关系史。在当前阶段，环境保护的任务是为科学发展保驾护航。他把二者关系形象地阐释为“燃烧论”：发展就是燃烧，烧掉的是资源，产生的是GDP，留下的是污染，科学发展就是要产生的GDP越大越好，留下的污染越少越好，前者是资源节约，后者是环境友好。
从正确处理经济发展与环境保护的关系之中寻求环境保护工作的着力点，是在当前发展阶段上探索环境善治的一种思想方法。把环境保护与发展这个执政兴国的第一要务联系起来，比单纯强调环境保护对于人类生存的意义更能获得国家的认同和支持，有利于增强环境保护的国家意志。 2006年作为这个转折发生的时刻也因此具有一定的历史意义。
2.强化环境保护的国家意志
2006年环境保护的另一个重要特点，是这一年国家对于环境保护的决心和政策都有明显增强，在理论上，我们把它称为“环境保护的国家意志”问题。
环境保护的国家意志是指国家最高权力系统关于环境保护的政治意愿和行动部署的集合，即国家意志由“国家意愿”与“国家行动”构成。回顾我国环境保护事业发展的历程，可以看到它也是环境保护国家意志不断提高的过程。从环境保护是一项基本国策，到可持续发展战略、科学发展观、新型工业化、人与自然和谐、文明发展道路、环境友好型社会、环境保护与经济发展并重同步等，这些纲领性环保理念加上与之相配合的政策、法律、体制、投入等具体措施，反映了环境保护国家意志的不断强化。
建立环境善治需要强大的国家意志。长期以来，国家一方面强烈要求地方采取坚决的环境保护措施，另一方面在一些只有国家才能决定的环保政策方面却又颇费踌躇（例如关于排污收费标准难以大幅度提高、对环保违法处罚规定比较轻、环保部门地位和职权薄弱等），表明环境保护的国家意志还需要更大的增强。如果说环保工作中存在的各种困难和问题像一团乱麻，那么强化国家意志可以说是一把快刀，可以扭转大局。
因此，相对于我们面临的环境问题的严重程度而言，解决我国环境问题的重点突破口是在国家层面。环境保护国家意志是当前环境保护工作中的核心问题之一，是环境保护工作的“牛鼻子”。
四、改造我们的方法
展望2007年，人们对我国环境保护怀有较强的信心，总体上相信环境保护将会更加强硬和严格。产生这种信心的原因，一是中央提出的科学发展观、和谐社会等理念从根本上保障了环境保护的重要地位，稳住了人们的信心。二是我国建设法治社会的进程加快，环境保护法律在全社会法律意识提高的大背景下也会日趋严格。三是目前我国环境污染的来源主要还是粗放的经济发展方式，人们对此有目共睹，相信加强环境保护还有很大的空间。
新的一年，全社会对环境保护也怀有较高的期待：一是希望像温总理要求的那样：“环保政策和执行力要像钢铁一样坚硬，而不是像豆腐一样软弱”，建立环境保护的真实权威，从根本上改善基层环保部门能力薄弱的状况，使环境保护部门逐渐变成政府公共管理中的强势力量。二是期待环境状况得到切实的改善，逐步走出长期存在的“环境形势严峻”的局面，特别是解救和扶持那些受环境问题危害和困扰的弱势群体。三是通过包括环境保护在内的各种措施，根本改善经济结构和技术水平，使经济发展不再对环境造成过大压力，缓解人们对我国环境和资源问题的忧虑。2007年将是具有挑战性的一年，天时地利人和俱备，有可能成为扭转环境形势的开始之年。
与这些社会期望相对应，2007年将会在实现环境保护历史性转变方面采取更多具体的行动，一方面进一步深化对环境保护规律的认识，把“环境保护历史性转变”的原则要求转化为具体的政策措施。另一方面把工作重心更多地转移到抓落实、抓实干、抓细节、抓基层。因此，“环境战略”、“环境法”、“加强基层环保年”等将会是 2007年的关键词。可以说，如果2006年是历史性转变的“决策年”的话，2007年将是“行动年”。
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