武汉民政职业学院 湖北 武汉 430062
摘 要：社会工作职业化要有创新思路，顺应国家治理现代化的需要，将社会工作从立法、行政和审判三个之外的领域中分离出来，交给社会组织；由高校教师领衔创办社会工作机构，是促进社会工作职业化的一条良好路径；专业化是社会工作成为一门职业的必要前提；加强社会组织领域的立法，在处理涉外社会工作机构，包括境外非政府组织以及网络社会组织问题上，不能采取关门主义，应当支持社会组织在涉外经济、文化、社会等方面的活动。
关键词:社会工作；职业化；民办非企业单位
2016年10月，中央综治办、民政部、人力资源和社会保障部等12个中直机构联合发布《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》，其中第一句话就要求“不断提高社会工作专业化职业化水平”。目前，社会工作师远没有成为像律师、医师、教师、工程师等那样成熟的职业，社会工作职业的社会认可程度、知晓程度、社会地位还比较低，特别是其职业化程度低。这些虽然有社会工作在我国起步较晚的原因，但必须认识到社会工作作为一种舶来品，有一个与中国政治体制和传统文化融合的过程，研究社会工作职业化的进程，对于开拓社会工作职业领域，具有重大的理论和现实意义。
一、社会工作的职业化要顺应国家治理现代化的需要
人们往往说，“中国社会工作职业化发展这一要求是在社会转型的背景中提出来的。”[ 林卡：《论中国社会工作职业化发展的社会环境及其面临的问题》，《社会科学》2009年第4期。]但一般对这个转型缺乏足够的分析。近代中国社会的转型是从辛亥革命开始的，此前是皇权社会，在皇权社会，普天之下莫非王土，一切都属于帝王之家，对老百姓而言，其生活资料仅能维系生存。这种社会没有社会工作这门职业的需求。
中国特色的市场经济社会的建立，催生了社会工作的需求。市场社会意味着政府将从以往包揽一切的状态中解脱出来，将一部分民生事务交由社会自己解决，这不仅降低政府的治理成本，也有助于更加便利更加灵活的满足社会公众的需求，易于形成互帮互助、乐于奉献的优良社会风尚，以及树立参与社会公共事务建设的公民精神。但是，有社会工作的需求是一回事，社会工作的职业化是另一回事。在国家和社会职能还没有清晰理顺、界定和分工之前，社会工作的职业化注定还会面临很多困难。
国家治理体系和治理能力现代化的基本要求就是，“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”[李克强：《社会能做好的交给社会 政府管好应管的事》，http://money.163.com/13/0317/10/8Q5O051K00254TE7.html ，2017年8月16日访问。]亚里士多德说，“一切政体都有三个要素，作为构成的基础”，这三个要素是议事的机能、行政的机能和审判的机能。[ 【古希腊】亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第214-215页。]这是最早对国家权力范围和国家职能的清晰界定。洛克的自然权利理论和孟德斯鸠的分权学说，已经成为世界多数国家的立国理论。我国的国家治理体系和治理能力现代化，无非是最终要从立法、行政和审判三个之外的领域中退出来，把这些事务交给社会。如果继续让共青团包揽青年社会工作，让妇联包揽妇女社会工作，让残联包揽残疾人社会工作，让民政包揽老年人社会工作和社区事务，让司法包揽社会矫正工作，社会工作这门职业在中国就没有存在的必要性了。因此，社会工作的职业化，离不开国家治理体系和治理能力的现代化。
二、社会工作的职业化要加强建设社会工作的平台
单从数量上看，我国目前民办非企业单位等社会组织增长速度迅猛，其规模还将不断扩大和发展。社会组织的数量，从1999年的14万家，到2009年43.1万家，再到2016年的67.0万家，增长了3.78倍，年均增长21%。2009年以来，伴随经济社会的发展和转型，中国社会组织进入一个稳步发展和相对成熟的新阶段，社会组织总量由43.1万增长到67.0万，增长55.4%；其中，基金会由1843个增长到5038个，增长172.2%；社会团体由23.9万增长到32.9万，增长37.6%；民办非企业单位由19万增长到33.6万，增长76.8%（见下表）。
随着双重管理体制的改革和统一直接登记体制的建立，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织，实行民政部门直接登记，不再由业务主管单位审查同意。事业单位改革总体方案也正在实施，一个包括130多万家实体组织和3000多万人的就业大军的庞大的事业单位体系，将按照分类改革的总体思路逐步分解，可以肯定的是：事业单位改革后会有相当大的一部分进入以公益社会服务为主的社会组织体系。人民团体的改革目前尚未全面展开，但从各地方党政部门推动的社会管理创新实践来看，以“综合性社会组织”、“枢纽型社会组织”等为主要目标的改革尝试无疑在推动人民团体朝着新型社会组织方向发展，预计在未来十年左右，符合登记条件的中国社会组织总体规模将迅速增大到数百万个。
就我国当前来说，由高校教师领衔创办社会工作机构，不失为发展社会工作，促进社会工作职业化的一条良好路径。此前已有许多学者关注到这一点。[ 参见史柏年：《教师领办服务机构：中国社会工作专业化的现实理性选择》，高校教师办社会服务机构理论与实践高级研讨会论文，2012年；廖鸿冰：《高校教师创办社会工作机构的意义与发展路径分析》，《社会工作与管理》，2015年第1期。] 2012年，中央组织部、中央政法委、中央编办等19个部委联合颁发《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020年）》（简称《社工规划》）， “鼓励社会工作教育与研究人才领办民办社会工作服务机构，引导社会工作教育与研究人才走出书本、走出课堂、走向基层、深入实践，提高其应用理论解决实践问题的能力。”在当前社会工作职业还没有得到社会广泛认同，社会工作专业的学生毕业后频频改换专业的情况下，高校教师创办社会工作机构不仅有利于学生的就业，也能快速促进社会工作的职业化，实现理论与实践相结合服务于社会。
三、社会工作的职业化要努力进行专业化建设
社会工作要成为一门职业，专业化是必要前提。就目前已经创办的社会工作机构运行情况来看，有很多乱象，有的完全不知道社会工作该干什么，有的把社会工作机构当成与相关单位合作的项目盈利机构。一般来说，要形成一门职业，关键有三个因素：专业化知识；有一个职业群体；能满足人的需要。[根据弗莱克斯纳的研究，社会工作职业化有六个标准：1、社会工作要求个人具有责任心并进行理性活动；2、社会工作立足于其相应的科学知识和学识；3、他运动这些知识与相应的实践领域，服务于实际的确定的目的；4、它拥有通过教育所获得的专业交流的手段（如学术团体）；5、它具有自主性；6、它含有利他的动机，可满足社会需要。
第一，专业化知识，是具有别人所没有的专业知识。比如律师、医生，律师掌握别人所没有的专业知识，医生掌握治病救人的技术。社会工作也是如此，社会工作通过个案分析、团队工作和社区服务，把服务对象组织起来，为之提供服务。如果社会工作是人人都能干的工作，就失去了职业存在的依据。
第二，社会工作职业的存在是社会分工的结果，社会的需要使得有一批从事社会工作的人员存在，如果一门职业只有少数几个人员，就不可能称为一种职业化的工作。
第三，能满足人的需要。社会工作究竟应当做什么。2011年11月，中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门和组织联合发布《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》指出，社会工作要在社会福利、社会救助、慈善事业、社区建设、婚姻家庭、精神卫生、残障康复、教育辅导、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮教、人口计生、纠纷调解、应急处置等领域发挥作用。2016年10月，民政部、中央综治办、教育部、公安部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、国家卫生计生委、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残联联合印发了《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》（民发〔2016〕186号），在总结提炼十年社会工作服务实践基础上，全面系统明确了我国社会工作职业任务，主要包括：运用社会工作专业理念、方法与技能，提供帮困扶弱、情绪疏导、心理抚慰、精神关爱、行为矫治、社会康复、权益维护、危机干预、关系调适、矛盾化解、能力建设、资源链接、社会融入等方面服务，帮助个人、家庭恢复和发展社会功能；帮助面临共同困境或需求的群体建立支持系统；培育社区社会组织、开展社区活动、参与社区协商、化解社区矛盾、促进社区发展；组织开展社会服务需求评估、方案设计、项目管理、绩效评价与行动研究；开展社会工作专业督导，帮助督导对象强化专业服务理念、提升专业服务能力、解决专业服务难题；协助做好志愿者招募、注册、培训与考核，引导和组织志愿者开展社会服务。
四、社会工作的职业化要完善社会工作领域的立法
为适应民办非企业单位发展实际，按照国务院和民政部2016年立法计划，民政部在总结实践经验，深入调查研究，广泛征求意见，反复研究论证的基础上，对《民办非企业单位登记管理暂行条例》进行了修订。为了更准确的反映社会服务机构的定位和属性、与《慈善法》的表述相衔接，此次修订将“民办非企业单位”名称改为“社会服务机构”，将现行《民办非企业单位登记管理暂行条例》名称改为《社会服务机构登记管理条例》，形成了《社会服务机构登记管理条例》（《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案征求意见稿）。意见稿明确，国家鼓励兴办社会服务机构，通过政府补助、购买服务、土地划拨、人才培养等方式，支持社会服务机构发展。同时，意见稿还降低社会服务机构的准入门槛，规定对于科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会服务机构，可直接到民政部门申请登记。
2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。该意见总结了近年来尤其是党的十八大以来社会组织改革发展的成绩和经验，肯定了社会组织在我国经济社会发展中的重要地位和积极作用，明确提出了当前和今后一个时期推进社会组织改革发展工作的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，为沿着具有中国特色的社会组织发展之路继续前进指明了方向。
（一）对社会工作机构应从事前监管变为事后追责
前已述及根据民政部的统计，社会组织总量由2009年的43.1万个增长到2016年的67.0万个，7年时间增加24万个，平均每年新增3万多个，平均每个省份一年就多出近千个组织，网络社会组织更是不计其数。从管理的角度上说，如此数量的社会组织是不可能管过来的，即便能管过来，也势必增加很多的人力物力。早在2007年党的十七大报告中，党中央就提出在基层民主政治建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。因此，社会工作机构是一个自治、自律问题，不是事前监管问题。
从各国对社会组织的态度看，大多重视公民结社自由的保障，对公民的结社采取保障态度，而不是限制态度。我国台湾地区对“人民团体”的设立，采取“许可制”，但近年来有呼声认为不要用过去家长式的方式管理，应该用民间团体的心态来处理，未来要让人民团体从许可制改成登记制。
结社自由是现代社会中公民的一项基本权利，在现代民主政治中起着举足轻重的作用。人们只有在能够与他人联合（成为一个政党、利益团体、行业组织或其他追求特定公共利益的社团）的条件下，才能克服个体在能力、影响力等方面存在的局限，组织化地、规模化地在不断变革的社会当中有效地提出并实施自己或自己所钟情的政治主张，开展各种有益于组织成员，同时也有益于社会的活动。[ 王四新：《结社自由简论》，《广州大学学报（社会科学版）》2008年第7期。]当前，中国社会的组织管理方式正逐步从一元管理向多元管理转变，即，从由政府单一管理向由政府、市场和民间组织共同管理过渡。社会组织是政府连接市场和社会的桥梁与纽带，是构建和谐社会的一支重要力量。加强社会组织监督管理，促进民间组织健康发展，是国家管理社会的重要手段。
（二）对社会工作机构发展的支持应当回应社会的需求
社会组织设立的门槛应该统一，并进一步降低，最好不设门槛，采取备案制度，这样才能调动社会成员参与社会组织的热情，是社会成员自我管理参与公共事务。事实上，任何社会组织都有一定的服务功能和公益特征，分类管理也难以认定。对部分社会组织进行活动经费补贴和场地支持，在一定程度上也构成对其它社会组织的歧视，也不符合社会组织自治性的要求。至于建设孵化基地，属于多此一举，只要不限制社会组织的发展，社会组织的产生会变得目不暇接。《意见》对社会工作机构培育和扶持的措施，在一定程度上还停留在计划体制的思路上。对社会工作机构的支持应当从务实的角度，回应社会工作机构真正的需求，以及因公共服务能力不足而社会不断提升的需求。
（三）切实防止社会工作机构变成政府的二级部门
从整体而言，中国的社会组织包括社会工作机构还处于形成过程之中，具有显著的过渡性特征。新中国成立后建立了一种高度集中的政治经济体制，国家对社会生活的方方面面进行全面干预和控制，独立于国家的社会工作机构根本没有生存的空间。伴随着社会资源占有与控制的多元化，特别是互联网的发展，不但个人独立性相对扩大，而且在政府组织之外开始了民间社会的组织化过程，经济、社会、文化领域的非营利团体和非行政化的营利性经济组织日益成为国家不能忽视的社会主体与西方国家的民间组织相比，中国社会工作机构的自主性、志愿性、非政府性等特征还不十分明显。中国有相当一部分社会组织是由各级党政部门派生出来的，即使是由民间自发成立的，由于业务主管单位的存在，也受到政府部门的干涉，使之带有明显的政府属性，在一定程度上成为政府的分支机构。社会组织的行政色彩浓厚，在观念、组织、活动方式、管理体制和活动经费等许多方面依赖政府。社会组织的经费应当来源于包括收取会费、社会募集和社会捐赠、有偿服务收入、政府或企业赞助等多种渠道。我国许多社会组织的经费来源主要还是政府财政和主管单位的支持，相当多数的民间组织经费十分紧张，对其活动产生了非常不利的影响。切实防止社会工作机构变成“二政府”，是国家治理体系与治理能力现代化的当然之义。
（四）对涉外社会工作机构的发展不搞关门主义
涉外社会工作机构，既包括境内社会工作机构的涉外活动，也包括境外社会工作机构的在华活动。由于社会工作机构是非官方的、民间的组织，其成员不是国家，而是个人、社会团体或其他民间机构，所以，很容易跨越国家和地域的界限。联合国成立之后，一些政府间机构之外的组织参与到了联合国的会议和活动中，对于这些机构和组织，联合国以一种简明的形式把它们称为非政府组织。[ 1950年联合国经社理事会的第288（X）号决议中规定：“任何国际组织，凡不是经由政府间协议而建立的，都被认为是为此种安排而成立的非政府组织。”1968年的第1296号决议中重申了这一定义。]与主权国家相比，国际非政府组织（International NGO，INGO）是非领土型的，其成员不以固定的领土为局限，其财政不依赖税收，而是捐助和资助，其动机以利他为主，以促进公益进步为主要活动宗旨。有很多国际非政府组织耳熟能详，比如绿色和平组织（Greenpeace）、无国界医生组织（Doctors Without Borders）、等，为推动世界和平与发展做出了卓越的贡献。
截止2017年，我国的社会组织总量已超过67万家，尚没有一家真正意义的INGO，即发起于中国、总部在中国的INGO。世界各主要国家能够在全球治理的重要会议的议程和结果施加影响，与这些国际非政府组织有密切关系。我国社会工作机构的国际化水平与我国的大国地位不相符合，限制了中国参与全球治理的国际影响力和话语权。国际非政府组织在当今世界的影响，在一定程度上并不亚于主权国家，由于国际非政府组织以非营利和公益的形象出现，在多数情况下都代表正义的一方，不仅提升世界文明的程度，也直接显现国家的形象。
我国长期以来，对国际非政府组织采取“三不政策”，即“不承认、不取缔、不干预”。其具体内容是：中国政府不承认在华国际非政府组织的法律地位，不取缔已来华活动的国际非政府组织，也不干涉它们的内部事务，但它们不得危害中国的国家安全或社会稳定。“三不政策”中的“不取缔、不干预”是以一种消极方式反映了欢迎和支持国际非政府组织来华活动的态度，其目的意在为国际非政府组织来华活动排除来自政府方面的不利干扰。一方面既想获取国际非政府组织的技术、资金和经验，为国际非政府组织来华活动提供便利条件，又想有效避免它们参与政治活动或宣扬西方价值观，因而影响国家安全和社会稳定，使得中国政府在处理涉外社会组织的事务方面处于两难的尴尬境地，只能模糊的采取平衡技巧，这在实践中是很难把握的。
我国政府最为警惕的是境外非政府组织提供资金和项目的方式，插手国内的维权活动。只要是国内矛盾比较激烈和敏感的领域出现境外非政府组织的影子，就精神高度紧张，比如工人失业、农民失地、城市拆迁、退役军人等涉及民众切身利益的领域，在信访、扶贫、助学、学术访问交流、项目合作等领域也严阵以待，十分担忧因此对国内的政治稳定带来妨碍。在政府提供公共服务不足的情况下，阻止国际非政府组织提供资金、技术、经验等人道主义援助，置我国政府于不义境地，危害政府的形象和公信力。
因此，在处理涉外社会工作机构，包括境外非政府组织以及网络社会组织问题上，不能采取关门主义，应当支持社会组织在涉外经济、文化、社会等方面的活动。
结语
国家与社会之间的关系是政治生活中最基本、最复杂的关系。社会工作机构在我国作为新型的社会组织形式，应当分清国家、社会和市场的关系，社会工作的职业化要务实回应社会的客观需求。基于爱、正义、共同的爱好和兴趣，通过社会工作的职业化结成组织的共同体，一起分享、合作乃至展开集体行动。
作者简介：梁俊华，武汉民政职业学院，讲师，法律硕士，社会工作师，现任武汉慈惠社会工作服务中心理事长。
论文作者:梁俊华
论文发表刊物:《文化研究》2017年7月
论文发表时间:2017/10/27
标签：社会工作论文; 社会论文; 组织论文; 政府论文; 机构论文; 国家论文; 中国论文; 《文化研究》2017年7月论文;