大学章程文本的构成——美日比较的视角，本文主要内容关键词为：美日论文,章程论文,视角论文,文本论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.1 文献标识码：A 文章编号：1672－0059(2012)03－0027－06
在现代大学建设进程中，大学章程的制定与公布是制度现代化的重要体现。我国高校章程建设方兴未艾，正在依法治校、依法办学的道路上不断推进。近年来，《教育法》、《高等教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》等一系列法规政策明确规定制定章程并依据章程自主管理是学校的法定权利，要求加强学校章程建设。新近发布的《高等学校章程制定暂行办法》(教育部第31号令)已于2012年1月1日起正式施行。该《办法》首次全面规范了我国高校章程制定的原则、内容、程序以及章程的核准、监督与执行机制，对建设中国特色现代大学制度，深化高等教育管理体制改革具有重要的意义。
在中国高校即将全面开启此项制度进步的时刻，审视先行国家，剖析其章程的定义、法律背景、产生动因以及文本构成等问题，厘清不同高等教育体系下大学章程的不同脉络显得尤为必要。然而，现有研究更多地探究大学章程以美欧大学为典型代表的“世界通例”，较少将关注焦点落在大学章程的国际差异上。基于上述考虑，本研究以美日国际比较的视角揭示现代大学治理制度的多样性与可能性，以期为中国大学章程建设厘清不同体系的参考与比较依据。
一、概念辨析
本文沿用在中文学术讨论中经常使用的“大学章程”或有时使用的“大学宪章”来指称研究对象。在其英文原始文本中对应的是“charter”，“statutes”，“bylaws”，“legislation”等；在其日文原始文本中对应的是“憲章”。
尤其需要界定的是，在美国大学发展历史中，章程是具有鲜明历史属性的逐渐发展演变而来的事物，不同的称谓具有不同的词源和细微的词义差别。首先，“章程”最常见的英文对应词是“charter”。该词最贴切的中文译法是“特许状”，原本特指王室或政府当局正式承认接受者行使特权的权利，也被视作一种契约，具有鲜明的自治意味。后来，“charter”的词义发生延展，“特许状”遂成为“宪章”。“statutes”的核心词义是由立法机关(议会等)制定的用于管辖州、市或县的正式书面法律，在美国专指由政府机构颁布的法规，而非由法庭决定的判例法条。“章程”作为“statutes”的第二条释义继承了由立法机关制定的正式书面法律的含义，可用于体现州政府的意志。“bylaws”的含义包括：章程；公司、俱乐部或其他社团制定的规章制度、内部章程；有时也指次要法规、附则或细则。“legislation”可泛指由当局制定和颁布的法律、立法，含义与“statutes”相近，只是没有“statutes”暗含的州、地方、行政区域范围的意味。因此，做“大学章程”解释时，“charter”和“statutes”侧重体现大学成立、法人资格、官方立法和自治权的法律渊源；“bylaws”和“legislation”侧重表示大学的内部规章。
日文中“憲章”一词有两层含义：一是“对重要而根本的事情的协定，特别指关于基本方针、实施策略等的宣言书或协约，如联合国宪章、儿童宪章”；二是“宪法的规则、典章”。[1]前者性质接近宗旨、原则，是一种宣言书；后者性质接近宪法、法典，是一种法律条款。由此，日本大学的宪章首先是宗旨和使命的宣言书。
将上述各种文件通称为“大学章程”不能说没有一丝牵强。这也是本研究所关注的张力所在。不论名称如何，本文把握其定义的核心——它是大学内部具有最高效力位阶的“宪法”，它是仅规定一校管理事项中最重要、最根本的部分，具有原则性、抽象性特征的“纲领法”[2]——来对各种大学章程展开比较研究。
二、美国大学章程的源起
通常认为，美国大学的宪章最早来自英国王室或殖民地议会颁发的特许状。这是包括日本在内的非西方大学从未有过的沿革。
在中世纪的欧洲，王室通过特许状的形式许诺给予古老的大学一定程度的自我管理权，使之在法律保护下摆脱宗教势力的完全掌控，借此与教廷权力抗争。如英国的牛津大学和剑桥大学分别于1254年和1233年得到教皇训令，并在其后的发展过程中又得到了王室的各种特许状。[3][4]到了殖民地时期的美国，英王同样以颁布特许状的形式从法律上承认大洋彼岸的学院，如威廉玛丽学院。但随着殖民地独立意识的觉醒，更多的殖民地学院开始接受殖民地议会的特许状，如哈佛学院、耶鲁学院、新泽西学院等。西方大学“在其作为一个学术机构出现之后，就一直处于不同社会势力和力量的作用之下，最初是教会、皇帝、国王和城市的交互影响，之后是政府、市场和科学的相互作用。”[5]特许状的颁布者在与对手势力的博弈中，通过让渡部分治理权来争取高等学府的支持，并授状立约。特许状本身是一种为大学划定内外权力界限的契约，使得大学外部不论是教会、王室还是政府都不再对大学拥有无限的干涉权。
独立战争结束后，美国法律发生了根本的转变。不过，在处理政府与各类大学的关系、维持教育机构的法律地位方面，美国仍沿用了以章程约定大学治理权限的制度精神和先例，过去的殖民地特许状也继续得到承认①。耶鲁大学是典型的建校于殖民地时期、获颁过特许状的大学。1745年的特许状赋予耶鲁学院“校长及董事会”(The President and Fellowship of Yale College in New Haven)法人地位。自1792年至今，该校最高管理层被称为“耶鲁法人”(The Yale Corporation)[6][7]。因此，耶鲁大学现有的大学章程是以准许办学的特许状为首的一系列根本性法案(Acts)、规章(Bylaws)和规章汇编(Miscellaneous Regulations)的集合。在《大学章程精选》一书中汉译的《耶鲁大学章程》[8]是该集合中“耶鲁法人章程”(The Yale Corporation Bylaw)那个部分，是由“耶鲁法人”基于历史上的特许状和法案判例的框架制定的大学内部治理规章制度。由此可见，特许状只是大学成立的相关文件。美国建国后成立的绝大部分大学并没有将特许状或其他成立依据文本纳入章程之中。特许状是美国现代大学章程的精神渊源，而不是其主体。
在殖民地与宗主国的权力拉锯中，作为章程雏形的特许状为美国高教机构提供了一定程度的自治权和法律保障。但是，特许状并不等同于现代大学章程。特别是在原殖民地国家完成独立建国并构建起国家法律体系之后，大学的设立及其法律地位不再需要特定的授权，而是依照现有法律。不论美国还是日本，现代大学的自治权限尺度需要上位的国家法律来确定和保障，大学章程本身不足以担当“独立宣言”。有了上位法律(美国各州的高等教育相关立法、日本的《国立大学法人法》等)，才有大学订立章程的制度空间。例如，1817年设立的密歇根大学就是依据州宪法成立的“宪法性大学”②(constitutional university)。[9]当今美国大学的章程首先是国家法律、法规的“下位法”，也是高等学校内部的“最高法”、“根本法”。为了在国家法律体系的框架内划定大学自主管理权的界限，美国大学章程逐渐形成了上述多种形式。
三、日本大学章程的兴起
在日本，大学的“憲章”是本世纪新生的事物。在国立大学法人化之前，作为行政法人的国立大学在法律关系上受《教育基本法》、《学校教育法》、《国立学校设置法》、《教育公务员特殊法》等法律以及《学校教育法施行令》、《大学设置基准》、《国立学校设置法施行规则》、《学位规则》等政令规定的约束[10]，对大学的性质、目标、任务、组织设置、治理结构、教师权利、学位授予等方面的内容有统一的规定。私立大学则受《学校教育法》、《私立学校法》、《私立学校法施行规则》、《私立学校教职员共济组合法》等法律约束，具有更大的自主性。由于有较为全面的上位法规范，日本大学过去只需要制订具体的规章、规则(“学則”、“規約”、“規則”、“規程”等)。并且这些具体的校内法规通常集成“规则集”或“规程集”公之于众。
这些规章内容历经反复修订，篇幅庞大。例如，《东京大学规则集》以“东京大学宪章”为首篇，后续七个篇目：“组织及运营”、“总务及人事”、“学务”、“研究与交流”、“厚生辅导”、“设备及附属设施的管理使用”、“经营管理及诸费用”，内容之具体蔚为壮观。[11]京都大学也有“规程集”，包含“组织及运营”、“人事”、“学务”、“厚生辅导等”、“发明与委托研究等”、“保健及安全保障”、“会计”、“诸费用”、“相关法令”、“部局规程集(校内限定)”十个篇目，也有上千条款。[12]其他在下文中作为案例的日本大学均有类似的“规章集”[13][14][15]。在大学内部治理方面，日本大学“规则(程)集”的内容结构与下文中分析的美国大学章程十分接近。本来，既有充分的上位法，又有翔实的内部治理规章的日本大学在依法治校方面已经趋于成熟。
不过，2003年启动的国立大学法人化改革撼动了整个日本高等教育体系。这次改革是明治维新以来日本高等教育最重大的一次权力迁移，政府试图通过下放一定的自治权的方式激活原本僵化的管制，促进大学的竞争力实现质的提升。随着《国立大学法人法》、《国立大学法人法施行令》、《国立大学法人法施行规则》的相继出台，在与《独立行政法人通则法》的共同约束与保护下，国立大学从政府那里获得了更大的自主权，也面临着更大的竞争压力。于是，原本作为政府下属机构的国立大学有必要通过阐明办学理念与目标来重新确立自身定位、参与竞争，同时也要理顺内部治理结构的变化。这才是日本大学纷纷制定章程的主要动因。由于日本高等教育金字塔形层级结构的特质[16]未变，处于金字塔顶端的、以东京大学为首的国立大学成了制定章程的领跑者。
再者，深究法人化改革的实质，要义有三。其一，保留“国立大学”的名称，但其性质不再是国家政府的所有物或下属机构，而是独立于政府直接支配的组织。其二，将国立大学内部的最高决策权力赋予大学校长。其三，政府通过与国立大学之间订立的“契约”——六年一个周期的“中期目标”来约束、管理。[17]那么，大学章程作为此次改革的催生物与上述三点均有关联。其一，从“国家政府的所有物或下属机构”独立出来的组织对内对外都需要重新宣告自己的宗旨、定位、使命、精神，并从中体现适度的个性特色。其二，实际上获得更多行政治理权的校长能借助宪章所确定的原则理念进行有效的内部治理。其三，在政府与国立大学之间订立任务契约——“中期目标”之余，宪章可以被视作理念宗旨、办学使命的承诺。据此也可以推测，选用“charter”作为“大学憲章”的英译，尽管与“特许状”无关，却体现着笼统的契约关系。
总之，通过法人化改革，日本国立大学与政府的关系了发生了变化。上位法的变更、自治权的扩大、内部治理结构的调整以及外部评议监督环境的改变，这一系列变化都促使大学着手制定大学章程，以便更好地开展自主竞争，展示自己的理念和追求。
四、美日大学章程构成比较
美日大学章程原初的不同直接体现在文本本身。我们在美日国内综合排名前30③并将章程公之于众的大学中，各选取了包括国(公)立、私立在内的5所大学的章程文本作为分析对象，进行文本构成的比较。选取的美国大学包括耶鲁大学、芝加哥大学、杜克大学、密歇根大学、康奈尔大学；选取的日本大学包括东京大学、京都大学、大阪大学、一桥大学、立命馆大学。
选取案例大学的过程也一定程度上反映了美日大学章程的公布情况。日本排名前24位的大学中除立命馆大学之外的所有私立大学均没有公布“宪章”——包括庆应义塾大学、早稻田大学以及紧随其后的“MARCH”大学④等。这些大学公布的是篇幅更长、内容更庞杂的“学则”、“校规”、“规则”和“行动方针”。《朝日新闻》排名的国立大学中，综合性的东京大学、京都大学和大阪大学公布了“大学宪章”，纯社会科学类的一桥大学公布的是“教育研究宪章”，名古屋大学公布了“学术宪章”，其余的北海道大学、九州大学、东京工业大学、东京外国语大学等均没有公布“宪章”。美国的5所案例大学中，耶鲁大学、杜克大学、康奈尔大学和芝加哥大学是私立大学，密歇根大学是州(公)立大学。虽同为私立大学，耶鲁大学源自殖民地时期的宗教学院，建校时间早于美国建国时间；而芝加哥大学相对成立最晚，凭借后发优势在学术上独树一帜。美国排名前30位的大学也并没有都公布宪章，其公布情况由于大学本身的属性显得更加多样。
我们针对案例的文本材料以章节为单位做了系统的编码。⑤为探究章程的文本构成，我们将所有出现的编码通过结构化的编排归纳为以下四个互不重叠的部分：
1.宗旨与总则：
a)大学名称、校址、印章标志、校歌、校训等规定。
b)大学历史、定位、精神、使命、目标等陈述。
2.大学治理：
a)最高权力系统的运行：各利益相关方参与治理的规则；董事会、理事会、评议会、校长及行政官员等规定；决策、执行、监督权力的界定。
b)委员会与机构事务：常设委员会与机构的设立与运作；机构间的协同运作程序等。
c)基层学术组织的治理：各院系、学术组织的设定；重要岗位的职责、义务。
d)大学经营：财务、审计制度；财产经营与管理；收费与支出；捐赠办法等。
e)学位的认定与颁布。
f)附属单位：图书馆、出版社、大学公共服务设施和设备、医疗机构等。
3.个体权利义务：
a)教职员事务：任免、任期、待遇、保障、权利与义务等。
b)学生事务：录取、注册与学籍管理；学生团体组织。
c)校友事务。
4.章程修改与实施：
就章程的内容构成而言，上述四点涵盖了本研究案例材料中出现的所有编码。在总体内容构成上，美日两组大学章程具有非常明显的不同倾向。在对编码后的章程进行覆盖率统计⑥后得到表1，以及基于表1数据的图1、图2、图3。
如果仅以“宗旨与总则”和“大学治理”两个维度构建坐标图，由图1可见，所有这些属性与风格迥异的大学，不论国立、公立还是私立，不论传统和历史如何，其章程内容结构的国内差异远小于国别差异。显然，图1揭示了两种不同的章程。
图1 大学章程构成特征二维示意图
我们以“宗旨与总则”、“大学治理”、“个体权利义务”和“章程修改与实施”为四个维度展现两国大学的章程构成，得到图2和图3。
图2 案例美国大学章程构成
图3 案例日本大学章程构成
如图2所示，美国大学章程中，“大学治理”方面的内容占章程篇幅的比重最大；“个体权利义务”方面的内容也均占10％以上；“宗旨与总则”和“章程修改与实施”这两部分内容均有一定涉及，但比重很小。如图3所示，日本大学章程中占篇幅最大的是“宗旨与总则”部分。其中，一桥大学公布的不是“大学宪章”，而是“教育研究宪章”，因而通篇是对大学使命、教育研究理念与方针的阐述。与其称之为“宪章”，不如称之为“宗旨”或“使命宣言”。因此，一桥大学在此属于特例。⑦其余四所日本大学的章程除了将大量篇幅用于宗旨陈述外，均有“大学治理”方面的条款，但只有东京大学的章程规定了“章程修改与实施”的相关内容。所有日本案例大学都没有关于“个体权利义务”的具体条款，仅有尊重人权和男女平等方面的原则声明(编码将其归入了“宗旨与总则”)。总体上，虽然没有严密的制度约束条款，阐述理念原则和办学使命的章程对日本大学至少具有以下意义：
1.回应以国立大学法人化为首的一系列政策要求，即大学实行自我管理并肩负起对外部(政府与社会)的说明责任；
2.有利于对内统一理念、工作重心与行动方向，对外彰显本校特色；
3.有助于法人化改革之后校长治校的推进，为大学的内部治理和行政执行提供一定的理念依据，同时并没有对权力做具体的分配与限制；
4.借此梳理和总结大学的历史精神、办学原则与文化传统，并且以“宪章”的形式将其在很大程度上固定下来。
五、讨论与小结
值得一提的是，关于大学章程国际比较的策略，周光礼和朱家德的文章[18]提供了一种视角。他们依据政府与大学的权力关系提出了两类大学治理传统——“罗马传统”与“盎格鲁－撒克逊传统”。前者以意大利、法国、德国、日本为代表，崇尚将大学整合于公共政治之中，政府深度介入大学运营管理，将高等教育权视为国家主权的重要组成；后者以英国、美国、澳大利亚、加拿大为代表，认为大学不应被直接整合进公共政治，大学内部应该实行高度自治。该文还进一步解释了两类大学的章程各自所具有的特征。比照本研究的结论，我们发现：具有“盎格鲁－撒克逊传统”的美国大学章程的特点——重视大学行政事务处理程序，赋予利益相关者参与大学治理的权利，规定大学最高权力机构的运行程序，强调大学内部的决策权、执行权和监督权的分离与制衡等[18]——均得到了数据的印证。具有“罗马传统”的日本大学的特点——重视大学使命的阐释，大学内部决策权、执行权、监督权合一，强调大学基层学术组织自治等[18]——与案例数据一致。但是，“规定大学最高权力机构的运行程序”以及“政府参与大学治理的优先权”这两点并不明显。“明确大学章程的制定、修改主体和程序”则是除东京大学以外日本各校章程所缺乏的。仅从“盎格鲁－撒克逊”与“罗马”大学传统衍生出的两类大学章程的理论大体上在美日比较中得到证实，可是对于局部问题的概括尚显不足。本研究正是力图在国别层次上推进相关讨论。
从形式到内容，与美国大学章程中对内部治理精确到数字的规定相比，日本大学章程对权责的规定显得非常宽松，甚至很难据此识别具体的行为是否遵守或违背了章程。这与美日大学章程具有不同的传统属性与定位有关。过去的日本大学已然具备较为发达、完整而又细致入微的规章制度体系。在国立大学法人化改革后，日本的国立大学亟须重新定位、形成认同，所欠缺的恰恰是提纲挈领的宗旨陈述。尽管日本大学章程没有直接规定操作规程，但由于大学章程并非独立存在，它上承国家或州政府教育政策或法律法规，下启大学内部管理规范，在以章程为首的大学内部规则系统的完整作用下，日本大学依旧运营井然。另一方面，章程可以是大学内部治理的中枢，对权责限定更严密、直接约束行为活动的美国大学章程发挥着显而易见的作用。美国大学虽然在章程中很少涉及宗旨、原则、理念，但通常会另外公布“使命宣言”(mission statement)。换言之，日本大学章程的内容与美国大学的使命宣言相近，美国大学章程的内容与结构在日本大学的规程、规章中可以找到对应。日本大学章程与美国大学章程的法律性质和地位不同，因而在内容结构上显现出很大差异。看似“务虚”的日本大学章程与看似“务实”的美国大学章程呈现出的是不同传统及发展路径的大学迈向现代化治理的可能性。因此，我国大学在参考和借鉴国外知名大学的章程时，要避免局限于字面的概念和定义孤立地看待某个具体文本，既要将其放置在特定历史时期的国家教育制度和法律体系中综合看待，也要关注这种文本所承载的高等教育治理传统与历史流变。
收稿日期：2012－02－22
注释：
①这并非自然而然的继承结果，而是在诸如“达特茅斯判案”等一系列激烈的司法博弈中争取到的权力。
②与密歇根大学不同，美国也有一些公立大学是依据州议会通过的一般性法律设立的，如纽约州立大学(The State University of New York)。这些大学被称为“statutorily-based institution”。
③美国大学排名依据的是《美国新闻和世界报道》2011年的排名；日本大学排名依据的是《朝日新闻》2011年的排名。
④“MARCH”大学是明治大学(M)、青山学院大学(A)、立教大学(R)、中央大学(C)、法政大学(H)这五所大学的代称，最早由《萤雪时代》杂志主编代田恭之命名。它们是公认的仅次于早稻田大学和庆应义塾大学(被称为“难关大学”)的私立大学第二集团。“MARCH”也带有日本大学在每年三月张榜公布录取结果的意味。
⑤使用NVIVO 8软件进行编码及篇幅覆盖率统计。
⑥覆盖率统计指的是针对某一篇大学章程统计某节点字数占该篇章程总字数的百分比。
⑦实际上，像一桥大学这样在本校章程中规定教育研究等大学局部使命的做法在日本大学中并不罕见，如名古屋大学所公布的“学术宪章”。换言之，公布大学部分使命任务的宪章也是日本大学的一类选择。