我国宪法完善的模式选择与制度设计分析，本文主要内容关键词为：宪法论文,模式论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D911.01 [文献标识码]A
新中国成立以来，我国先后制定了四部宪法，现行宪法出台于改革开放初期的1982年，随着我国改革开放事业的不断发展，在实践中出现了突破宪法某些规定的做法。为巩固改革开放的成果，使宪法跟上时代的步伐，我国又以修正案的方式对现行宪法进行了三次修正。针对上述状况，学术界出现了一些褒贬不一的看法。有人认为，突破宪法规定就是违宪；也有人认为，这是符合事物发展客观规律，并被实践证明是正确的。在修宪技术方面，有人还提出，以修正案对修正案进行再修正，这是不科学的。为此，本文试图就我国宪法的完善途径作一探讨。
一、我国宪法完善的模式选择
在人类宪政发展史上，受生产方式、传统文化、宗教信仰乃至地理环境、国际形势等因素的综合影响，不同的历史时期，不同的国家，其宪法完善的标准和途径也大相径庭。但我们仍不难从变化多端的宪政现象中揭示宪法发展的轨迹：在资产阶级革命胜利后，作为宪政运动最重要的成果——宪法至上地位得以确立。与自由竞争的生产方式、人文主义的传统文化、消极政府的政治原则以及基督教人性恶思想相一致，近代资本主义国家的宪法强调限制权力以保障公民自由，通过三权分立等民主制度来实现权力制约的制度化和法律化并以此来保障人权。这一时期的宪政运动也围绕限权政府和人权保障而展开，因此被称为“自由宪政”。但当自由竞争为垄断所代替后，人文主义的极端表现形式——个人主义的弊端逐渐暴露，加之人权运动的新发展，以1919年魏玛宪法的确立为标志，近代宪政向现代宪政转变，体现在宪法规定上，积极国家主义的确立，扩大了国家权力干预的广度和深度；强调人权的社会性，对自由与平等价值进行重新平衡；宪法职能扩大化，已不再仅仅局限于政治制度领域。社会主义国家在建国之后，宪政建设也获得普遍重视。宪法集中体现了保护人民权利、实现社会平等的价值取向，以社会主义民主制度为核心构建了自己独特的体系和内容。有学者将之概括为“民主宪政”。近年来，随着这些国家独立任务的完成以及社会各方面的发展，公民个人权利和自由也引起了广泛关注，大多数国家开始认识到限制国家权力的重要性。可见，宪法的完善，宪政的发展，在不同历史时期和不同历史阶段，其侧重点是不相同的，但限制权力和保障人权这两个因素却贯串其中。宪法完善的主要标志就是国家权力与公民权利之间良性平衡结构的形成。笔者认为，在转型时期，我国的宪法发展同样应遵循这一规律，以人权为本位，建立国家权力与公民权利的平衡结构，这是我国宪法完善的必然模式选择。
首先，这一模式选择是从计划经济到市场经济转变的必然结果。实行社会主义市场经济，不仅是我国经济管理体制和经济运行体制上的一场革命，而且也给我国的民主宪政制度带来深刻的影响，其中最突出的表现就是公民权利与自由的扩大和保障进一步加强。这是由市场经济自身的特点所决定的。市场经济要求市场主体地位平等，竞争机会均等，这就必然要以市场主体的自主性权利得到确认、保障和救济为前提，而要实现市场主体的这一权利，就必须首先实现权力与权利的分离，必须打破计划经济体制下政府集权力与权利于一身，享有物质资源的垄断权、劳动力资源的控制权和社会经济的微观管理权的状况。因为这种国家权力的垄断，使社会经济领域中物的能量和人的能量都难以释放，不仅严重阻碍了经济的发展，还往往造成国家权力被滥用以及侵犯公民权利等腐败现象的滋生和蔓延。从法律角度审视，市场经济的这种权力与权利的界分只有通过宪法的规范才能从根本上得以实现。这不仅仅是因为国家权力与公民权利二者之间的关系向来是宪法调整的主要对象，更在于这一关系是基础关系，如果这一关系不明确，则次级法的规定将会更加混乱。
其次，以人权为本位，建立国家权力与公民权利的平衡结构是依法治国的内在要求。从十五大报告关于依法治国的表述中不难看出，实行依法治国，就是要打破人治方式下权力控制权利的情况，实现公民权利与国家权力的互约与平衡。我国所进行的经济体制改革之路根本不同于西方，是以“政府主导型”为模式而逐渐展开的。政府在各领域通过主动转变职能并将权力下放给企业、个人，以此来促进市场主体的发育成熟。如在建立现代企业制度、明晰产权及股份制改革中，虽然企业、个人均有一定程度的权利要求，但仍是政府的力量直接推动上述改革。政府的这一主导作用，尽管可以在市场经济建立之初促进经济发展，但也包含着隐患。因为这种集权式的经济本身即存在着一种异化机制，“权力的不平等性、可交换性以及能够增值的特点使它有被扩张而滥加使用的可能。”[1]政府调节经济自身即是一种权力的运用， 这一公权力如果被人们加以自由买卖，将形成一种强大的支配力量左右着市场经济，使企业、个人与之形成恶性的“官场经济。”表面看来，这种经济有时会带来某些企业的畸形繁荣，但从长远观之，则势必损害大部分市场主体的生存及平等竞争权利。这就要求强化权利观念和权利保护。而我国传统宪法对政府权力的控权机制往往不够有效，对新型权利主体——企业的合法地位缺乏规定，对企业和个人之间的权力、权利关系重视不够，这就要求宪法改革必须选择以人权为本位、建立国家权力与公民权利平衡的模式。
最后，加强人权制度建设是宪政运动的国际趋势。在第二次世界大战以前，虽然已有某些涉及人权问题的条约及制度，但一般都仅限于个别领域，如保护少数者，禁止奴隶贸易，以及战争法上人道主义规则等。当时在国际社会不仅缺乏保障基本人权的一般性条约和相应的保障机制，而且有关人权国际保护问题也往往与少数大国的强权政治紧密相联。然而，二战后，人权问题却成为国际社会普遍关心的焦点。这首先体现为一系列具有法律拘束力的国际人权公约的签订，与此同时，各国均加强了国内的人权制度建设。二战的残酷事实告诉人们，国际和平在很大程度上依赖于对基本人权的尊重，《联合国宪章》充分体现了这一共识。在宪章的序言和“联合国宗旨”的有关规定以及宪章的第四、九、十章中，均直接或间接地规定了人权问题。此后，在联合国及其他国际机构的主持下，一系列的国际人权公约相继诞生。我国作为安理会常任理事国和人权委员会的成员国，长期以来恪尽职守，为普遍实现人权与基本自由、消除各种不正常现象和加强国际人权合作做出了巨大贡献。与我国的国际地位相适应，积极参与国际人权事务并努力加强国内人权制度建设是开放的必然结果，也是我国立于世界民族之林的保证。
二、我国宪法改革的制度设计
以上分析表明，我国宪法改革的主导思路就是完善有关国家权力分配和公民权利的规定，以实现二者的新型平衡。由于这一任务带有根本性、全局性，也由于制度设计本身的复杂性，这里不可能详尽地描述和论证宪法的具体规定，只是对宪法改革的制度设计作大致的轮廓勾勒和趋势分析。
（一）国家权力制度的完善
国家权力制度作为上层建筑，受到来自生产方式、政治体制、传统文化、国际形势等各方面的影响，呈现出较为复杂的态势。特别是在现阶段这样一个社会转型时期，国家权力的调整更具有难度。但笔者认为，我国宪法对国家权力制度的完善还是有规可循的，具体说来，大致应遵守以下原则：
1.国家权力作用领域的相对缩小原则。在计划经济体制下，国家权力垄断着全部社会资源，而且直接介入微观管理领域。具体说来，这种垄断性权力包括：（1）对物质资源的垄断。 几乎全部物质资源都进入了公有领域，国家则顺理成章地成了全民财产的唯一合法监护者。 （2）对个人消费品分配权的垄断。单一的按劳分配方式以及对私有财产权的否定，使个人只能依附于国家控制下的单位而生存。消费品的分配渠道单一，难以调动劳动者的积极性。（3）对劳动力资源的控制。 由于国家对物质资源及消费品分配的控制，使得劳动者为了获取生存所必需的基本条件，就只能将自己的劳动纳入国家权力的调控之中，从而丧失了对自己劳动的支配权。随着社会主义市场经济体制的建立，国家的这些垄断性权力正在发生着一系列的变化：在所有制结构上出现了非公有制经济，并得到了宪法的确认，大量股份制经济的出现，打破了原有的国家对社会经济资源及生产过程的垄断性控制；按劳分配为主、多种分配方式并存的社会主义初级阶段分配原则的确定，结束了国家对个人消费品分配权的垄断；与此相适应，劳动力的自由流动、合理配置也已成为现实。凡此种种，都证明了这样一个事实：国家权力的作用领域呈缩小趋势。正如有的学者所指出的：“原有以国家机关对公民行使权力，公民被动地履行义务为基本特征的社会经济生活模式将转变为以公民广泛地行使权利与自由，国家机关依法进行监督为基本特征的模式。在社会经济活动领域是如此，在政治文化等活动领域也会是如此。”[2]
2.国家权力纵向分配的收放结合原则。国家权力的纵向分配就是我们平时所说的中央与地方的关系问题，也即国家结构形式问题，各国宪法对此均有规定。按照传统的观点，国家结构形式可分为单一制、邦联制、联邦制等，但即使属于同一种类型的国家，中央和地方在权力分配上往往存在较大差别。我国是单一制的社会主义国家，地方的权力来源于宪法的规定。但单一制国家在调整和处理中央与地方、整体与部分的关系方面，往往也只提供一个原则性的指导，即只是一个宏观上的调节机制。对于我国这样一个正处于社会转型期的发展中大国来说，除了有宏观上的调节之外，还必须进行中观和微观上的调节。根据我国宪法第3条第4款“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性、主动性”的原则。笔者认为，在划分国家权力与地方权力时，应遵循收放结合的原则，具体做法是：在宪法中明确列举中央的专属权力，规定中央优位原则，对哪些问题实现放权，以充分发挥地方的积极性和主动性。但是，面对目前较为严重的地方保护主义与统一市场的矛盾，权力下放不应是绝对的，需要中央集中统一领导的地方，应当收权。
3.国家职能分配的明晰化原则。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，但人民不可能直接管理国家事务，只能通过人民代表大会这一代表机构来进行管理。这就出现了诸如有的学者所论述的那样：“不论何种历史类型的国家，只要实行民主，即便是形式上的民主，国家权力的所有与执行就必须分开。”[3] 而在缺乏制衡监督的情况下，国家权力一旦分开，往往导致行使者对所有者的叛离。为了保证国家权力的行使符合人民的意志，其途径不外乎对权力进行监督、制衡。而各国实践表明，将国家权力按不同功能分由不同机关行使并使之相互制约，可以有力地保障国家权力的实现。另外，随着国家管理的专业化，这种职能分离也势在必行。
在完善国家权力制度的过程中，除应遵循上述三个原则外，还应充分重视非政府组织和社会团体的作用。随着市场经济体制的建立，各种社会团体应运而生，其中最引人注目的是一些行业性自治组织的发展。从世界范围来看，二战后社会团体的存在受到各国的关注。有学者认为，社会团体可以在以下几个方面发挥积极作用：（1 ）它是公民结社自由的集中体现，有利于人权的实现；（2）它有利于国家稳定， 缓和社会矛盾。因为对于一个利益主体多元化的社会来说，各阶层、部门、行业都要求相应的表达渠道，而社会团体正是这一要求的产物；（3 ）它有利于引导企业注重社会效益；（4）有利于法治社会的实现；等等[4]。党的十五大报告中也明确提出，应充分发挥社会中介组织的作用。所以宪法的完善也应适时地反映、规范、引导这一新生事物。
（二）人权制度完善的基本思路
人权并不是一个僵化的体系，人权立法的内容和侧重点一直随着历史的发展而有所不同。从人权内容来看，大致经历了三个阶段，从单独确认以人身自由为主的部分基本权利到全面确认基本人权并颁布部门法予以保障直至二战后各国普遍扩大了人权保护范围[5]， 人权制度始终敏锐地反映着社会经济、政治、文化的变迁。由我国的社会性质所决定，人权制度的重新设计不仅十分必要而且为之提供了动力支持。同时，法治思想的确立，全社会权利意识的加强，改革开放所带来的物质、文化、技术环境的改善，这一切都为权利制度设计提供了现实条件。随着国家独立地位的巩固，人权状况的改善，人权制度完善的重心已从建国初期的集体人权向公民个人权利自由转变。具体到宪法制度上，应从以下几个方面加强人权建设和保障：
1.人权主体的范围应适度扩展。近年来，西方主要资本主义国家在宪法条文或宪法诉讼制度中直接或间接地扩大了人权主体的范围，在某种程度上突破了以往传统的个人人权与特殊主体人权相结合的人权保护模式。如美国通过最高法院判例确认了社会组织在满足一定条件下的宪法诉讼主体资格[6]；德国波恩宪法第19条直接规定， 法人在一定条件下享有基本权；日本也仿效并作了类似规定。我国人权制度建设应否体现这一趋势？也就是说，人权主体的扩大是否是当前中国社会的现实要求？是否符合宪政发展的趋势？面对这些疑问，西方学者的理论分析并不能提供现成答案。抛开具体国情不谈，他们的论证往往仅对这一发展趋势作解释性说明，将其作为一种社会事实而很少对人权主体扩大与社会经济、政治、文化间的内在关系作深入剖析。所以我们仍需结合当前我国社会状况对将企业法人等组织纳入宪法人权主体的现实合理性予以论证。
首先，企业法人等组织权利主体地位的宪法确认，有助于“以权利制约权力”这一限权方式的实现。正如诺贝尔奖得主萨缪尔森所说：“市场是没有心脏和大脑的，因而并不能指望市场自身能够自觉意识到它所带来的严重的社会不平等，更不能指望市场来纠正这种不平等。 ”[7]因此，政府干预是应该而且必要的。 但政府干预不应超过必要的限度，正如前文所述，我国国家主导型经济发展模式使我们不仅要依靠权力制衡还要依靠人权制度建设以实现权利制约权力的目标。政府干预超越宏观领域就会直接对私法人和有关组织的自主地位造成威胁，对其基本权利若置之不理，就会使这一限权机制中权力与权利双方力量失衡，造成自身的结构性缺陷。所以通过宪法确认私法人和有关组织的权利，可以使政府权力宏观调节的功能强点得到充分施展，又不致破坏市场调节的基础地位。这也是我国人权制度的独特功用之所在。
其次，企业法人等组织权利主体地位的宪法确认，有利于保障社会主义市场经济体制目标的实现。我国正处于从计划经济体制向市场经济体制转轨时期，完善的市场经济体制还未形成，甚至没有事先设计好的规则可以遵循。所以就出现了改革从微观经济入手的特征，呈现出放权的态势。放权，并非是政府的恩赐而是开放性市场经济的必然要求。只有这样，市场主体才能通过自身的选择在市场上实现社会资源的优化配置，突破以往国家对社会资源的高度垄断而带来的资源利用的低效率。但是，这一权力向权利的还原过程是阶段性的，是与经济发展水平和渐进式改革方式相适应的，如果不及时对权利加以确认，当先行的微观经济活动与宏观调控目标发生矛盾，由于行政权自身的扩张性，政府往往会选择收权的传统方式来解决冲突，从而使经济发展回复到计划经济的老路上。为防止这种状况的出现，确认市场主体的地位并在此基础上建立完善的市场规划是十分关键的。
此外，权利主体范围的扩大不会损害我国宪法的社会主义性质，随着“以公有制为主体，多种经济成份并存”的社会主义初级阶段经济制度的确立，赋予私法人以平等地位有利于其自身的发展及社会主义公有制力量的壮大。因为若公有制企业通过政府获得特权不仅无助于企业发展，还会给金钱势力与政治势力的不光彩联姻创造条件，形成滋生腐败的温床。
2.应充实以经济自由权和财产权为核心的基本权利规定。国际人权条约中均有对公民经济自由权和财产权明确保障的内容。而我国传统宪法理论往往将其视为资本主义制度的产物而加以否认。这就使我们难以对这些权利的根源和社会作用予以实事求是的剖析。1993年宪法修正案确立了市场经济体制的合法地位，从而为我们重新审视经济自由权和财产权开辟了道路。笔者认为，充实以经济自由权和财产权为核心的人权内容是完善人权制度所必需的。
第一，经济自由权。首先，经济自由权的确立是市场机制的必然要求。市场经济要求经济主体独立地位的确立，而这种确立包括两方面：一是要确认其主体资格，二是要规定其活动范围。而经济自由权正是对其活动范围的有力保障，它与对主体资格的确认一起构成市场机制得以运行的权利保障。其次，经济自由权不会造成宏观失控。对国民经济活动的自由在保护的基础上加以限制是各国普遍采用的方式。各国对经济自由的权能规定是详细的，包括建立工商企业的自由，竞争、立约、消费、结社的自由等，而对其干预又是综合性的，包括政党、立法、行政等方式[8]。这种在充分保障权利前提下较完善的干预体系的存在， 既保证了个体利益的实现，又可使社会公共利益得到保护。就我国目前状况而言，由于缺乏权利规定，也就缺乏针对这些权利可能带来的弊端的制约机制，这显然不利于宏观调控目标的实现。再次，对经济自由权的宪法规定是我国法律体系的要求。近来，不少学者从契约自由原则出发，提出确立“法不禁止即为自由”的原则，主张法律创制应以禁止性规范为主，通过确立主体不可作为的范围给主体的自由活动留下除被禁止范围外的广阔空间[9]。 笔者认为这一法律创制方法虽改变了计划经济体制下对权利的严密控制状态，但是如果将这一西方自由主义法律原则机械地适用于转型期的我国，则会出现诸多困难。因为我国权利意识及权利立法一直较为薄弱，法未禁止的行为有很多，如果认为这些行为都自然地合法，往往会导致人们的行为与社会要求的背离或利用法律漏洞危害社会，所以有的学者提出对这一原则进行改造，确立“对私权利，法未明文禁止不得惩之”的原则等。笔者认为，无论何种创制方式，都应遵循我国业已形成的成文法律体系的要求，对于市场主体应享有的经济自由权，必须明文加以确定，否则，不仅难以实现经济自由权，还会导致法律适用中的混乱。
第二，财产权。长期以来，我国宪法一直未对财产权作直接规定，这是与我国原有计划经济体制对公有制的集中保护相适应的。所有制体现的是一国生产关系的性质，它所界定的是物质资料及物质利益的终极所有权或支配权。如资本主义私有制意味着统治阶级个人财产受国家暴力的特殊保护，而社会主义公有制则以全体人民为财产的终极所有者。所有制的规定以维护某些主体的财产不受对立力量的侵犯为核心，它不考虑市场机制下多元市场主体对经济资源享有的占有、收益、使用等不同权益，也不考虑各种资源存在的不同形态，如实物形态、股份形态、货币形态以及相应的不同运作方式，带有浓厚的政治经济学色彩。而要弥补宪法的这一不足，就必须通过确立财产权来营造市场机制运行的法权前提，因为市场的发生不仅要有参加者，还必须有财产。根据马克思主义的观点，在商品交换活动中，一定的所有权不是这一活动的结果，而是这一活动的前提[10]。从法律上看，市场机制相应的法权前提就是每个经济主体都拥有属于自己的财产（资金、产品、债权、知识产权及其它各种有形、无形财产），每个主体可以在法律允许的范围内自主处理自己的财产，不受他人支配。通过宪法确立这一权利，有利于市场机制的顺利建立。
此外，财产权的宪法确认并不会损害我国经济基础的社会主义性质。我国宪法一直未对财产权加以明确界分和保护。其意识形态上的原因就是传统观念往往将财产权定义为私有制的集中体现。其实，财产所有权规定的只是不同主体对具体形态的资源享有不同的权能，它并不影响所有制对财产终极所有者的保护。也就是说，所有权意义上的所有者并不等于所有制意义上的所有者[10]。如在西方资本主义条件下，所有权包括资本家个人所有权、资本家组织的法人所有权甚至国家所有权，但都不会改变其资本主义私有制的经济制度。所以我国宪法明确财产权特别是规定企业法人等组织独立的财产权不会改变生产关系的公有制性质，因为法人财产利益通过国有股权，仍归属于全体人民的代表——国家。个人私有财产权是与我国目前的所有制结构相适应的。
当然，人权制度的完善应与社会关系的发展成熟程度相适应。社会转型期的权利需求是全方位的，但权利观念的淡薄、权利立法的滞后以及改革的长期性，都决定了以权利促进社会进步将是一个漫长而艰难的过程，不能一蹴而就。
[收稿日期]2000—01—13
标签：日本宪法论文; 社会改革论文; 社会资源论文; 宪法监督论文; 财产分配论文; 经济论文; 经济学论文; 宪政论文;