试论引导型政府生态管理职能，本文主要内容关键词为：试论论文,管理职能论文,生态论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、概念解读：从“引导型政府职能模式”谈起
张康之教授在上世纪90年代末就撰文提出并论证“引导型政府职能模式”概念，在《公共行政中的哲学与伦理》一书第七章中又作了比较集中而系统地阐述。他认为，就人类社会发展的总过程来看，整个政府发展的历史经历了三个阶段：从统治型的政府到管理型的政府，再到服务型的政府。与这三个阶段相对应，政府职能模式也有三种基本类型，那就是统治型的政府职能模式、管理型的政府职能模式和服务型的政府职能模式。从政治统治职能向社会管理职能的转换，标志着政府职能走出传统社会而进入近代社会。而在近代社会中，政府职能则经历了保护功能、干预功能的引导功能三种形式。
所谓“引导型政府职能模式”中的“引导型”是相对于“保护型”或“干预型”政府职能模式而言的。保护型政府职能模式是自由资本主义时期的产物，其思想基础是资产阶级个人主义和自由主义理论。它要求政府是市场经济的“守夜人”或“保护人”，政府只能以“政治人”的身份来从事社会管理和保护经济的发展，而不是以“经济人”的身份去直接参与经济活动。干预型政府职能模式产生于垄断资本主义时期，它是以凯恩斯主义为代表的宏观经济学所作出的政治设计。它是在“市场失灵”的前提下，要求政府不得不从原来的维护市场经济环境和秩序进入到维护市场本身的秩序上来，进行直接干预市场的活动。而引导型政府职能模式是亚洲新兴工业化国家创建的一种新型的政府模式，也是中国在改革开放过程中发挥政府职能的必然选择。它既不同于保护型政府职能模式，也不同于干预型政府职能模式，但它又是后两者的综合统一。它与保护型政府职能模式都同样承认客观经济规律的存在，但它又进一步要求认识并利用这种规律对经济发展加以引导。它与干预型政府职能模式也同样都介入市场运行中去对经济进行干预，都表现在采取宏观调控的手段，但它不是在经济生活中的问题已经出现的情况下才选择干预或不干预的方式来处理这些问题。引导型政府职能模式与保护型或干预型政府职能模式的根本区别就在于它具有充分的主动性和先导性。
所谓“引导型政府职能模式”中的“政府职能模式”，无非是指政府各个方面职能的整体结构。但是，近代政府职能的变迁主要集中在经济领域中，这是政府职能的片面发展，这种片面发展带来了许多新的问题，诸如环境问题、能源和资源问题，以及人类精神乐园的失落等等，这都要求政府职能重新调整和定位，以便适应未来发展的需要。虽然，目前引导型政府职能模式也主要表现在政府的经济职能方面，但在此基础上可以成长起全面社会管理的政府职能。因为政府的公共性质要求它任何时候都不应当仅仅以其经济职能为满足，而应当把引导社会总体的进步和发展作为目标。所以，今天，我们应将全面社会管理作为政府职能转换的目标。而全面社会管理就是要求运用科学的手段，正确地认识和准确地把握社会需求，然后确定政府管理的力度。最为主要的是着眼于未来，通过科学预测，根据社会发展的战略要求去履行政府职能。全面社会管理也将意味着政府从直接社会管理的位置上退出，即它不是完全由政府承担的管理，而是一种全面的社会合作管理，是一种广泛的、普遍的、全面的社会合作主义管理模式。
总之，引导型政府职能的根本任务在于：一是政府需要在社会治理结构的变革中发挥引导功能，确立起包括政府在内的多元治理主体共同合作的治理模式；二是政府在多元治理主体的合作治理过程中，着重于战略方向的把握，通过“元战略”的确立而实现对治理过程的总体引导。三是政府在造就自己的引导型政府职能模式的过程中，应当致力于引导社会走向社会自治。引导型政府职能的主要方式应为：依法行政、规范行政、透明行政、高效行政、服务行政、廉洁行政，等等。[1](p209-245)
上述对于引导型政府职能模式的界定与阐释，的确为我们指明了政府职能的多向度存在和以全面社会管理为目标的职能模式，但在理论上，我们还应当可以对这个职能模式中的不同向度内容展开进一步讨论。因为，传统政府职能仍主要局限于政府经济职能，即基本上是建立在政府与市场的关系之上，反映政府经济职能的变迁及其性质，目的是促进经济的稳定增长或持续发展。而本文所论及的“引导型政府生态管理职能”则是在政府与自然的关系之中，揭示政府生态管理职能的性质与方向，目的是维护人与自然的自然性，和谐即自然生态系统的平衡与稳定。当然，在以全面社会管理为目标的引导型政府职能模式理念构思中，在逻辑上已经内在地包含了“引导型政府生态管理职能”概念。所以，我们完全可以根据上述“引导型政府职能模式”的一般性规定来界定“引导型政府生态管理职能”的内涵及其特征。
具体地说，所谓“引导型政府生态管理职能”或政府的引导型生态管理职能，就是指政府具有能够自觉地把握与运用自然生态及其管理规律，坚持以主动预防生态环境问题为主要特征的管理原则，走生态环境保护与经济社会发展相统一的道路，建立健全完整的生态环境保护法律政策体系，构建与完善多元治理主体的生态环境合作治理模式，并引导社会不断走向生态环境自治的职责和功能。
“引导型政府生态管理职能”的主要特点可概括为：一是主动性或先导性。这是引导型政府生态管理职能的根本特征。即它既不是在生态环境问题或危机发生之前无所作为的“放任型”，也不是在其之后“亡羊补牢”式的被动“干预型”，而是以主动预防为主要特征的政府职能。二是科学性或规律性。这是引导型政府生态管理职能履行的根本前提。即它必须充分尊重与运用生态环境及其管理的内在规律，努力避免将引导变成为误导。三是制度性或法治性。这是履行引导型政府生态管理职能的重要保证。即必须运用法律和制度的形式在政府与自然生态之间建立起稳定的联系，使政府生态管理的行为边界清晰和明确。四是合作治理性。这是履行引导型政府生态管理职能的重要方式。即应当在政府与企业、非政府组织、公民个人等多元主体的生态环境合作治理中，充分发挥政府的总体主导或战略引导作用。五是引导自治性。这是引导型政府生态管理职能的终极任务。“因为，政府作为社会普遍利益的代表，不应仅仅满足于维护社会普遍利益，它的自为性决定了它应当有更高的追求，那就是把自觉地培育健全而成熟的社会作为自己的终极政治任务。”[1](236)所以，引导型政府生态管理职能的发展方向或最终目标也在于不断地培育一个社会生态环境自治的成熟社会。
二、强化路径：基于我国政府职能履行的现状
我国改革开放30年来，经济高速发展并没有带来生态环境的高速恶化。这应当首先归功于中国特色的环境保护道路的探索与实践，归功于适应中国国情的政府生态环境管理职能的认识与强化。但不可否认，我国生态环境问题也在一定范围和一定程度上出现日益严重的趋势，这在很大程度上又主要缘起于政府(特别是一些地方政府或基层政府)生态管理职能的不到位或不合理即虚位或错位：或缺乏明确深刻的生态环境意识，无视生态环境问题的危害性和严重性，即政府生态管理职能还主要处于一种虚位状态的“放任型”职能定位；或片面地强调经济发展优先，错误地肯定西方发达国家那种“先污染、后治理”道路的必然性和规律性，即在生态环境问题解决上，主要寄希望于西方那种干预型政府生态管理职能定位；或缺少生态环境及其管理规律的深入研究与把握，在执行“预防为主”的环境政策方面存在着过多的主观性和随意性，从而影响引导型政府生态管理职能履行的科学性和有效性。
在实践中，确立与加强引导型政府生态管理职能是一个关涉自然以及社会多层次、多领域内容的复杂系统工程，政府生态管理职能与经济管理职能也需要不断加强有机整合。所以，基于目前我国政府生态管理职能履行现状，笔者认为，应当着重于以下几个方面来进一步研究和强化适应我国国情的引导型政府生态管理职能。
1、进一步加强政府生态相对优先的生态意识和生态环境知识的把握及其运用
所谓生态相对优先就是指在特定条件下，如果经济发展与生态环境保护发生根本冲突时，即经济发展相对超过了生态资源承受力与废弃物排放超过了生态环境自净力时，那么就应当反对经济增长优先，坚持生态保护优先。其实质也是整体利益优先于局部利益、长远利益优先于眼前利益、后代利益优先于当代利益。目前，我国的生态意识主要局限于政府高层领导者、专职环保部门管理者以及一些学者的认识之中，一些地方政府在“分税制”下往往从自身眼前利益和局部利益出发，往往确立以区域经济发展相对优先于生态环境保护的价值取向。而政府及其领导者的生态意识既是教育社会大众生态意识的重要示范，也是政府引导型生态管理职能履行的根本前提。
政府生态环境知识的把握及其运用既要取决于全社会相关科学研究的积累，也要取决于政府行为的自觉。而目前我国无论是生态环境方面的科学研究积累，还是政府在决策体制中对有关专家智囊作用的发挥都难以更好地应对生态环境问题的挑战；且目前政府生态管理还实行着按照生态与环境资源要素区分设置部门分工的管理体系和按照行政区划管理生态等明显背离生态规律的现象。所以，一方面，政府应当加强对生态环境科学研究的支持力度，建立健全专家咨询与自身学习制度，努力把握现有的生态环境科学知识；另一方面，政府在实践工作中既要充分运用反映生态规律的知识及时而全面地指导生态管理体制改革与行为创新，又要适当发挥生态管理的弹性原则和反馈原则，即由于人类对自然生态系统认识的有限性，政府生态管理面对的是许多不确定的复杂系统，如生态系统退化阈值，生态系统与人类利用的临界点，研究开发替代能源的边际效用等等，生态管理只能以一定的弹性应对这些不确定性；政府生态管理者还需要从自己工作经验中学习、提高，从错误中汲取教训、修正谬误。[5](p75)这些都是保证引导型政府生态管理职能科学有效履行的根本条件。
2、进一步完善实行“预防为主”方针的政府生态发展规划和政府生态责任制度
制定与完善政府的生态环境建设以及生态经济与社会发展规划是引导型政府生态管理职能的内在要求。即实行“以防为主”的方针，首要的一条是要全面规划，合理布局。就是要求经济与社会发展，不仅要注意经济规律，而且要注意生态规律，以求得经济、社会和环境间的协调发展。当然，由于我国版图辽阔，各地自然环境千差万别，制定全国的比较具体的规划有困难。但是，就一座城市、一个地区、一个行业制定全面规划与合理布局都是完全可以做得到的。[3](P37-38)我国政府先后编制出台了诸如《污染物排放总量控制计划》、《跨世纪绿色工程规划》(1996年)和《全国生态示范区建设规划纲要》、《全国生态环境建设纲要》、《全国生态环境保护纲要》(1999年)等各类生态发展规划。我国“十一五”规划《纲要》也根据资源环境承载能力和发展潜力，将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。这又是我国政府对全国生态发展规划的一个重要举措，也是引导型政府生态管理职能履行不断深入的一个重要标志。
制定与完善政府与社会各自的生态责任制度都是引导型生态管理职能的重要内容。但政府是否更加自觉履行引导型生态管理职能往往取决于针对政府(特别是行政首长)的生态责任制度的内容和性质。与西方发达国家法律一般只追究造成生态环境问题的直接责任者不同，我国相关法律和政策不仅对直接造成生态环境问题的工矿企业、事业单位与社会团体及个人等追究责任，而且同时也对相关地方政府及其领导者的生态环境责任做出了明确规定，即各级政府必须对本辖区内生态环境质量负有责任，并主要落实在社会发展规划、政府综合决策和目标责任制度之中。这就意味着一旦出现生态环境问题，西方发达国家政府一般只需要担当事后追惩的干预型生态管理责任，而我国政府则还要承担事前预防的引导型生态管理责任。
3、进一步引导广大公民的生态政治参与和社会不断走向生态环境自治
引导与推进广大公民的生态政治参与是政府引导型生态管理职能发展的民主要求。在现代生态环境管理同样存在着“政府失灵”和“市场失灵”的背景下，倡导包括政府在内多元主体的生态环境合作治理已成为我们这个时代发展的必然趋势。在生态环境合作治理中，政府的战略引导作用不可忽视。但政府及时公开生态环境信息，主动提升公民生态政治参与意识，积极拓展公民决策参与渠道等，也都是引导型政府生态管理职能民主化发展的具体体现。我国自1994年出现了第一家生态非政府组织“自然之友”后，生态非政府组织获得了较为迅速的发展，从而为我国公民生态政治参与提供了良好的平台。但总体上我国公民生态政治参与意识、能力和机制都存在着明显的不足，因此，政府引导和推进的责任应当依然任重道远。
引导与培育社会生态环境自治是引导型政府生态管理职能发展的终极目标。它不同于公民生态政治参与，虽然后者也是培育公民生态环境自治意识和能力的一条重要路径，但生态政治参与治理毕竟不同于生态环境自我治理。因为，社会生态环境自治是一个生态民主在实质上真正彻底实现的自我治理，它意味着政府在生态环境治理中将逐渐退出“引导者”角色，意味着社会不断走向一个自身完全具备生态环境治理觉悟和能力的成熟社会。目前，我国部分社区可能已经具有一定的生态环境自治之现实基础，但完全实现全社会生态环境自治无疑将是一个长期的历史过程，但我们又不能因此而应当失去这个前进的方向。因为，“从长远角度来看，提高全民族的环境素养和公民对环境问题的理解和参与能力，使每一个人的行为方式和活动时刻规范到对环境友好的范围内，是彻底解决环境问题的社会基础。”[6]
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