社会保障制度的效率问题，本文主要内容关键词为：社会保障制度论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
产生于十九世纪末的现代社会保障制度，最初是以维护社会公平为其主要原则的，对效率有所忽视，正是这最初的制度设计的不足，使得社会保障制度在其一百多年的发展变化中始终受到效率问题的困扰，多次陷入危机之中，而这正是威胁社会保障制度生存和发展的重要因素之一。因此，阐明社会保障制度的效率问题，明确社会保障制度的效率目标和原则，就是进行现代社会保障制度改革实践之前首先要明确的。
一、社会保障制度的效率分析
社会保障制度应不应该有效率，一直是个有争议的问题。在这个问题的争论上，政府主义和自由主义是两个极端。政府主义认为，社会保障制度的目标就是维护社会公平，公平是其唯一的原则，社会保障制度是否有效率是无关紧要的，甚至在必要的时候可以牺牲效率来达到公平的目标。相反，自由主义却认为，效率是经济社会发展的关键，任何一种制度都是应该有效率的，都应能促进社会整体效率的提升，社会保障制度也应该如此，效率应该是社会保障制度首先追求的目标。其实，在社会保障制度中，公平与效率都是重要的，二者并不是排斥关系，而应是融合关系（崔凤，1999）。
现代社会保障制度产生于十九世纪末的德国，其最初的设计目标是想通过这一制度来保障老年人、失业者、工伤者等的生活，以调节收入差距，缓解贫困问题，调和阶级矛盾，稳定社会秩序。可见，社会保障制度在建立的时候是以维护社会公平为其目标的，公平原则是其唯一原则，虽然在制度设计上采取了社会保险的方式，强调缴费义务和受益权利的对等，但是这是考虑到社会保障经费来源和政府财政的负担问题的一种设计，并不是对效率的考虑，在这里，效率是可有可无的，公平才是最重要的。由此可见，社会保障制度在产生之初，在制度设计中并没有将效率问题纳入其考虑范围，这就为后来的社会保障制度的发展埋下了隐患，德国的社会保障制度的发展历程以及“福利国家”的危机，都验证了忽视效率的社会保障制度设计的缺陷。“福利国家”的危机的表现是多方面的，如经费的入不敷出、国家财政危机、企业负担加重、产品成本提高、投资资金不足、人才外流等等（高文新、崔凤、吕淑文，1996），但究其根本，“福利国家”危机的实质是效率危机，是由于这种模式的社会保障制度缺乏效率所致，因为“福利国家”模式的社会保障制度致力于完全就业，以及将全面性的普遍福利给付与服务提供视为政府责任，经费全部来源于政府财政，并舍弃了有可能产生一定效率的缴费义务与受益权利相统一的作法，这样的社会保障制度完全放弃了效率原则，其陷入一定的危机之中也就在所难免了。从世界角度来看，本世纪70年代以来各国社会保障制度普遍遇到的难题之一就是效率问题，而改革的取向大多是市场化，即增加社会保障制度的效率，以及让社会保障制度有利于整体社会效率的提升。实践证明，不坚持效率原则的社会保障制度必将陷入危机之中，最终影响到社会保障制度的功能发挥。
现代社会保障制度经过一百多年的发展变化，今天已经成为市场经济体系的必要组成部分（崔凤，1999）。市场经济作为一种制度安排，人们看重的是它能够通过自由竞争产生高效率。既然社会保障制度是市场经济的必要组成部分，那么社会保障制度的功能发挥就应该能够促进市场经济的发展，能够直接或间接地有利于市场效率的提升，由此可见，社会保障制度对于市场经济的功能作用，就在于通过调节收入差距、解决社会问题、缓解社会矛盾、稳定社会秩序、保障劳动力的再生产等，为市场经济的发展创造一个良好的社会环境，从而让市场经济创造出最大的效率，所以，社会保障制度对市场（社会）效率有重大影响。与此同时，社会保障不仅是一个调整人们社会行为的制度，而且它也是一个调整人们经济行为的制度，社会保障制度属于社会再生产中的分配环节，它直接影响人们的消费。社会保障制度的实施涉及大量的经济活动，如社会保障经费的收取和发放、社会保障基金的管理和运营等等，这些都涉及效率问题，也就是说社会保障制度本身也有个效率的问题。综上所述，社会保障制度不仅本身存在着效率的问题，而且它也会对社会效率产生重大影响。
通过上面的分析，可以发现，社会保障制度的效率问题包括两个方面，一是社会保障制度对社会效率的影响，二是社会保障制度本身的效率问题。其实，这两个方面是相互关联的，社会保障效率的第一个方面是社会保障制度的功能发挥，是社会保障制度存在正当性的基础；社会保障效率的第二个方面是前提，是社会保障制度功能发挥的前提。社会保障效率的两个方面是相互促进、不可分割的。不过，在社会保障制度中，由于具体情况不同，各个项目对社会效率的影响以及自身的效率情况也有所不同，如完全由国家财政支撑的项目，即社会救助、社会优抚、部分社会福利，其自身的效率要差些，而强调缴费义务和受益权利相统一的社会保险，它自身的效率就要强些。
二、社会保障对社会效率的影响
社会保障制度可以促进社会效率的提高，如果设计不当也可能损害社会效率（欧翠珍，1997）。社会保障制度对社会效率的促进作用，可以分为间接和直接两个方面。社会保障制度对社会效率的间接促进作用，主要表现在以下几个方面：1.社会保障可以为经济发展创造良好的社会环境。社会保障的实施可以缓解贫困，保障人们的基本生活，调节收入差距，缓和阶层矛盾，倡导和谐的人际关系，解决一定的社会问题，从而创造一个安定的社会环境，这是经济发展所需要的环境条件，这无疑也是提高社会效率的重要前提。2.社会保障可以免除社会成员的后顾之忧，调动其生产积极性。社会保障的实施可以为社会成员提供基本的生活保障，消除各种社会风险的侵害，免除后顾之忧，从而调动社会成员的劳动积极性。这是提升社会效率的主观前提。3.社会保障可以保证社会再生产所需劳动力的供给。社会保障的实施不仅可以提供基本的生活保障，维持社会成员的生活，使其恢复、补充和保持充分的劳动力以备发挥，而且社会保障还提供健康保障和教育培训保障，从而提高社会成员的身体、心理和技能素质。因此，社会保障可以提高人力资源的存量，这是进行扩大再生产、提高社会效率的因素。4.社会保障可以促进劳动力市场的完善，促进劳动力的合理流动，有利于劳动力资源的有效配置。完善的劳动力市场是提升市场（社会）效率的重要一环，社会保障制度对完善的劳动力市场的促成，也就间接地对提升社会效率做出了贡献。（崔凤，1999）
社会保障制度还可以产生直接的经济效益，直接为提高社会效率起到促进作用，这主要表现在社会保障基金的直接运用上。社会保障基金如果运用得合理、科学，就可以促进经济增长，缓解经济波动造成的危害。社会保障制度是需要建立雄厚的社会保障基金的，而这雄厚的社会保障基金又可以支持经济建设，能缓解经济波动对经济社会发展的不利影响。一方面，在经济处于萎缩时期，社会保障可以保障社会成员的基本生活，维持大多数社会成员的消费能力，增加消费需求，从而刺激经济增长；与此同时，雄厚的社会保障基金是一笔巨大的投资资金，将其投入到经济建设中去，就可以解决资金不足的问题，从而增加需求，创造更多的就业机会，拉动经济增长。另一方面，在经济高速增长时期，社会保障又可以通过收费，增加积累，防止经济增长过热和发生通货膨胀。所以，社会保障制度通过对其基金的合理、科学地运用，能够产生直接的经济效益，直接对提升社会效率做出贡献（崔凤，1999）。
但是，我们在看到社会保障制度对社会效率起到积极促进作用的同时，也应该看到如果制度计设不合理，社会保障也可能损害社会效率（欧翠珍，1997）。这主要表现在：第一，社会保障给付标准不合理会损害效率。社会保障的给付标准的制定要以经济社会水平为依据，既要能保障社会保障受益者的基本生活，又不至于产生依赖，影响效率的提高。如果社会保障给付标准过高，会养成个人的依赖懒惰心理，从而使社会的积极性、创造性、竞争性、进取性不足，损害了效率，象“失业陷井”和“贫困陷井”现象的存在就是这种情况。如果社会保障给付标准过低，又不能保障人们的基本生活，无法免除后顾之忧，会影响人们劳动积极性的发挥。第二，社会保障费率不合理会损害效率。社会保障基金一部分来自于国家财政，如社会救助经费、社会福利经费等，另一部分则来自于用人单位和个人缴纳的社会保障费。如果社会保障费率过高，会加重个人和单位的负担，降低个人的现期收入，影响消费，也会提高单位的成本，减少积累，影响投资，从而挫伤个人和单位的积极性。
三、社会保障制度本身的效率问题
20世纪70年代以来，世界上大多数国家的社会保障制度都陷入了危机之中，这种危机有多种表现，但其实质却是效率危机，是由于社会保障制度本身缺乏效率所致。虽然造成社会保障制度效率低下的因素有很多，如经济不景气、人口老龄化、物价上涨等，但更主要的是社会保障制度在设计中缺乏对效率的应有重视，没有贯彻效率原则，设计缺陷是社会保障制度效率不高的主要原因。
社会保障是涉及大量经济活动的一种制度，如社会保障费的收取和发放、社会保障基金的管理和运营等，这就存在着一个收入与支出的问题，即效率的问题。评判社会保障制度是否有效率，就看社会保障的收入与支出是否平衡，以及收入是否大于支出有节余，如果社会保障的收入与支出基本平衡甚至有节余，就可以说社会保障制度是有效率的，反之，社会保障制度就是效率低下的或是无效率的。社会保障制度本身是否有效率是一个十分重要的问题，如果社会保障制度有效率，就会为社会保障制度的功能发挥、提高社会效率奠定良好的基础；如果社会保障制度是低效率的甚至是无效率的，就会使社会保障成为国家财政的沉重负担，加重个人和单位的负担，阻碍社会保障制度的功能发挥，损害社会效率。
在实践中，由于设计不合理，导致很多国家的社会保障制度的低效率或无效率，这主要表现在：第一，社会保障费率过低。社会保障费率的高低直接决定社会保障经费的多少，如果费率过低，就会使社会保障收入不足，有可能导致收入与支出的失衡，由此使社会保障制度效率低下。第二，社会保障给付标准过高。社会保障给付标准过高虽然可以很好地保障人们的生活，但是这也会大大地增加社会保障的支出，有可能使支出大于收入。第三，社会保障基金来源的单一。社会保障基金一般有三个来源，即国家、单位和个人，基金来源的多元化可以保证基金的充足，如果基金来源单一，就可能使基金不足，难以应付社会保障支出。如果社会保障基金只来源于国家财政，会使社会保障成为国家财政的沉重负担，特别是对于发展中国家来说，有限的国家财政是很难承受得起的。如果社会保障基金只来源于单位，会加重单位的负担，使成本提高，投资不足，降低竞争力，特别是在经济衰退时期，单位普遍不景气，会影响社会保障费的及时足额收取，我国计划时期形成的“企业保障”模式就是这种情况。如果社会保障基金全部来源于个人，不仅会加重个人的负担，降低现期收入，影响消费，而且也改变了社会保障的福利性质，个人的力量是无法应付社会保障的庞大支出的，如果能，也就不需要社会保障制度了。第四，社会保障基金管理运营的不善。由于制度不完善，缺乏监督或监督跟不上，导致在社会保障基金管理上存在着许多问题，如任意挪用基金、随意挤占基金、乱提管理费等（崔凤，1998），这些违规行为都会严重侵蚀社会保障基金，可能使社会保障支出发生困难。另外，社会保障基金为了保值增值，必须进行各项投资活动，而在社会保障基金的投资活动中，会出现一些违反规章制度的行为，如乱决策、瞎投资等，不仅不会使社会保障基金保值增值，反而会损失社会保障基金。第五，缴费义务与受益权利的不对等。现代社会保障制度的建立是以社会保险的形式出现的，而社会保险是强调缴费义务与受益权利对等的，虽然这一设计并不是考虑效率的结果，但它为提高社会保障制度的效率准备了一个良好的机制，如果这一机制能够得到很好地贯彻，社会保障制度就有可能保有一定的效率，然而，遗憾的是，在后来的发展中，缴费义务与受益权利对等的机制并没有得到很好地贯彻，严重地损害了社会保障制度本身的效率，“福利国家”的经验就是如此。
四、实现社会保障效率的对策
在社会保障效率的两个方面中，社会保障制度本身的效率问题是基础，是社会保障制度有利于提高社会效率的前提，只要社会保障制度本身是有效率的，它就能发挥出积极的功能作用，为提高社会效率做出贡献。因此，我们要想解决社会保障的效率问题，就必须首先解决社会保障制度本身的效率问题。要想提高社会保障制度本身的效率，必须注意以下两个问题。
第一，树立效率意识，坚持效率原则。这是提高社会保障制度的效率首先要解决的思想认识问题。在我们以往的认识中，在社会保障的传统中，社会保障制度是以维护社会公平为其唯一目标的，公平成了社会保障制度的形象。不可否认，社会保障制度的建立是为了解决一定的社会问题，维护社会公平，实践证明，社会保障制度基本上实现了它的目标，它对经济社会发展的积极作用是明显的。但是，我们也应看到，在社会保障制度一百多年的发展过程中，唯公平论确实也产生了一定的问题。在这里并不是想否定社会保障制度的公平目标，而只是想指出，唯公平论的观点并没有充分综合地考查整个经济社会的情况，比较单一，缺乏实现其目标的基础，这就是效率基础。社会保障制度的实践充分证明了这一点。因此，社会保障制度要有效率，不仅其本身要有效率，而且还要能够促进社会效率的提高。那么，我们就应该实现思想上的转变，就是在设计和实施社会保障制度的时候要将效率问题考虑进去，树立效率意识，坚持效率原则。
我们在确立社会保障制度的效率原则和目标的同时，又会遇到一个新的问题，这就是公平与效率同为社会保障制度的目标和原则，那么谁最重要呢？公平目标与效率目标谁在先谁在后，即公平与效率是否有一个排序的问题呢？有的学者的回答是肯定的，认为公平与效率有一个排序的问题，要么是“效率优先、兼顾公平”（或公平手段论）（欧翠珍，1997），要么是“公平优先、兼顾效率”（或效率手段论）（曾昭宁，1994）。其实在社会保障制度中公平与效率是同等重要的，并不应该是有先后顺序的，公平与效率是一个问题的两个方面，就象硬币的两面一样，是无法分割的、相辅相成的，二者是统一的。如果极端地强调任何一方，不但会牺牲另一方，还会造成自身的危机，结果使两个目标都落空。单方面追求公平的社会保障制度，是一个没有效率的制度，并且公平目标的实现也没有保障；同样，单方面追求效率的社会保障制度，是一个不公平的制度，而且也会制约效率本身的提高。有人对实现公平与效率的统一持怀疑态度，如果制度设计得合理，公平与效率的统一在社会保障制度中是可以实现的。
第二，进行合理的制度设计。社会保障制度效率原则的确立，需要合理的制度设计来实现。1.社会保障费率要合理。社会保障费率要根据单位和个人的承受能力以及经济社会水平而定，既不应过高，也不应过低，过高会加重单位和个人的负担，过低又会使社会保障收入不足。2.社会保障基金来源要多元化。社会保障基金来源切忌单一化，而要实现多元化，即个人、单位和国家财政共同负担社会保障经费，这样既可以保证社会保障经费的充足，又可以分担经费，不至于每一方的负担太重。3.社会保障给付标准要适当。社会保障给付标准的制定，要依据人们的需要和经济社会发展水平，标准要适当。标准过低不能保障人们的基本生活，影响积极性；标准过高不仅会加大社会保障支出，而且会产生依赖懒惰心理，影响社会效率。4.社会保障基金的管理与运营要完善。要完善法律和监督机制，加强社会保障管理与运营的规范，减少主观随意和违规行为，这样可以保障社会保障基金不被侵蚀。要不断提高基金投资技能，最大程度地取得投资效益。5.要坚持缴费义务与受益权利对等的原则。社会保险是社会保障制度最重要部分，它的支出往往占到社会保障支出绝大部分（高文新、崔凤、吕淑文，1996），因此，在社会保障中坚持缴费义务与受益权利相对等的原则，既可以增加社会保障收入，又可以增强自我保障性，提高人们的积极参与性。6.要建立稳定、机动灵活的调节机制，能够随着经济社会的发展变化来调节社会保障的费率、给付标准等，以保证社会保障收入的充足。7.实施的民营化、基金运营的市场化、管理的技术化等也会提高社会保障制度本身的效率。
标签：社会保障基金论文; 社会保障支出论文; 社会公平论文; 公平原则论文; 社会问题论文; 财政制度论文; 经济学论文; 财政学论文;