中国特色反腐败视阈下的党内民主及其建设，本文主要内容关键词为：中国论文,党内民主论文,特色论文,视阈下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－7462(2014)01－0063－07 腐败被称为“政治之癌”，是人类社会的全球性顽症，反腐败也是一个世界性的政治难题。新中国成立伊始，执政后的中国共产党就高度重视腐败问题，自21世纪更是把反腐置于党和国家政治生活的突出位置。然而，反腐是一个系统工程，不仅仅表现为查办贪官污吏、事后惩治的治标之举，更为重要的是找出有效事前预防和控制的治本之略。目前，我国腐败高发趋势仍未得到根本的遏止，腐败仍然是出生率大于死亡率。十八大召开后，新一届党中央高度重视反腐、决心和力度更大。在此背景下，对目前反腐机制做出新的审视，理顺反腐制度体系，在关键环节进行完善至关重要。笔者认为，在反腐系统工程中，如何认识党内民主与遏制腐败现象的关系，是反腐应着力研究的一个重大课题。加强和推进党内民主建设，本身符合反腐斗争中更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设的要求。而且，党内民主的反腐功能是本源性的，是惩治预防腐败的治本之策。推进反腐败工作必须加强党内民主建设。 一、民主是反腐的重要手段和治本之策 国际社会对腐败的定义是滥用公权以谋取私利。腐败与权力直接相关，权力是腐败的根源。西方思想界把权力本性的界定为“权力趋向腐败，绝对权力绝对腐败。”[1]364绝对权力，即没有管束、缺乏监督和制约的公权力，而“不受制约的权力，必然导致不受节制的堕落”[2]。故制约公权力是有效反对和防治腐败的根本之道。制约体现在“要有科学的权力结构，合理的权力分解，及时、有效的监督”[3]64。民主机制，恰能自发地在这三方面发挥有效制约。事实上，作为预防和惩治腐败的重要手段，民主历来为中国共产党和国际社会所强调和认同。 (一)民主监督是我党制约权力、遏制腐败的根本手段。 权力失去监督非常可怕。“当权力失去20％的监督时，它就蠢蠢欲动；当权力失去40％的监督时，它就破门而出；当权力失去60％的监督时，它就铤而走险；当权力失去80％的监督时，它就敢于践踏一切法律；当权力失去100％的监督时，它就不怕上断头台。”[3]64遏制腐败，是否监督权力关系重大。我党在历史高度重视对权力的民主监督，视之为遏制腐败的根本手段。1945年7月，在著名的延安“窑洞对”中，毛泽东回答了关于“共产党如何跳出历史兴亡周期律”的“黄炎培之问”，指出共产党人已经找到将来执掌政权后跳出“历史周期率”的新路。他说：“这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息”[4]58。毛泽东以民主监督权力、杜绝党政腐败的思想一直为中国共产党所继承。新中国成立后，作为执政党的中国共产党更需要发扬民主，接受监督，听取来自各方面的意见。邓小平多次强调民主和民主监督的重要性，指出“一个党，一个国家，最怕鸦雀无声。”[5]144－145“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[6]270他还特别指出要以民主监督制约权力，保证权力的良性运行：“由于我们党的执政党地位，我们的一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们党来说，更需要广泛听取来自各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，自我完善。”[5]205邓小平还指出要通过民主党派和群众监督防止特权和腐败滋生。他要求“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育又不改的，人民就有权进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免”，“使他们受到法律、纪律处分”[5]332。十八大报告中也特别提出，在政治体制改革中，通过发展人民民主，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”[7]，从而遏制腐败滋生。 (二)民主分权、权力制衡、权力监督是境外国家和地区反腐的治本之策。 “民主”一词在西方的字面含义是“人民的权力”、“人民的统治”，其特点是政事“取决于民众”[8]2。为此，西方国家对民众让渡出的公权力加以管束，以民主制度和机制设计把权力“关进笼子”，防止公权滥用滋生腐败。主要体现在三个方面： 一是分权制衡，“以权力约束权力”[9]154。在权力结构设置上，“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。”[10]82为了避免这一现象的发生，西方国家通过对权力结构进行顶层设置和分解，以“三权分立”实现权利拆分和权力主体的多元化，避免权力绝对化和专制独断。立法权、司法权、行政权的分离并各自独立、相互牵制，有利于权力的制约和监督，成为遏制权力滥用和腐败的最根本的制度设计。 二是公民社会和选举政治，“以权利制约权力”。在制约权力遏制腐败上，“一个由各种独立的、自主的社团组成的多元社会，可以对权力构成一种‘社会的制衡’。如果没有社会的制衡作用，在政府内部对官员的制约能否有效地防止专制则很值得怀疑；相反，如果充分发挥社会的制衡作用，政府内对官员的制约和政府机关之间的制衡则能够有效地防止专制”[11]。所以，“社会对权力的制衡比以权力制约权力的宪法制约更为重要”[11]。西方国家着眼于全社会力量的动员，把“发动公众参与和采取严厉措施打击贪污腐败行为”，作为“保障持续发展和造福于人民大众的灵丹妙药”[12]94。在西方国家，公民享有得到切实保障的对权力进行有效监督和制约的相关权利；各种独立社团和社会组织也对权力的监督制约发挥重要作用；多党制和选举政治的实行，也使在野党构成对执政党的“非权力制约和监督”[13]35。公民社会的权利制约，其实质是通过保障和行使公民个人及社会组织的知情权、参与权、选择权和监督权，依靠公众的参与和支持，来确保国家权力正确运行。 三是建设透明政府，“以公开制约权力”。权力信息公开是实施民主治腐的前提条件。把权力置于阳光下，提高权力运行的透明度，接受监督、避免暗箱操作是避免腐败滋生有效举措。西方国家的普遍做法是通过立法，使政府公开、信息公开制度化，规定政府公开一切可以公开的信息，处于公众的监督之下。一些发达国家的法律制度详细规定了政府信息公开的方式、程序等，保障公众知情权，畅通了公众反腐渠道，方便他们对政府工作进行评判和监督。[14]特别是近年来一些国家开展“阳光行动”，建立“透明政治机制”，成为及时曝光和遏制腐败的有效手段。如实施官员财产申报公示制度，将官员财产“晒”在阳光下接受群众的监督等。[15] 西方民主反腐的理念方法和制度设计，无疑压缩了腐败产生的空间，关乎腐败的标本兼治和政府较高清廉指数获取的长远和根本。 二、党内民主发展是中国特色反腐败标本兼治的基点和根本 反腐无疑需要继承和发展党的民主监督传统，虽然我们不搞三权鼎立和多党制，但西方反腐的相关民主理念和制度设计应结合中国国情加以借鉴和吸取。毕竟，“社会主义要取得与资本主义相比较的优势，就必须大胆借鉴和吸收人类社会创造的一切文明成果”[16]373。中国反腐的卓有成效，关键是坚持“人民民主”和“党内民主”双管齐下。在推进民主反腐的进程中，鉴于中国共产党执政地位的长期性和唯一性、政治体制改革的步骤性和民主发展的渐进性，应把党内民主的完善和发展为民主反腐的突破点。 (一)中国特色反腐败的本质特点，决定了首先需要调动党内力量的广泛参与。 中国特色的反腐与境外有着很大的不同。在一些国家和地区，反腐败主要是国家行为。在中国，“党管干部”作为一项重要组织路线，反腐败本质上是党的自清行为。因此，反腐应首先从党内做起，发展党内民主。十五大报告指出，群众是腐败的直接对立者，反腐需要依靠群众的支持和参与。群众即党外群众和党内普通党员群众。调动党外群众的积极性需要人民民主的发展；调动党员群众的主动参与需要党内民主的推进。目前，由于党内民主发展不充分，甚至滞后于人民民主的发展，出现了“民意倒逼的被动式”反腐，这既不应该成为反腐常态，也是应该加以思考和克服的。虽然群众反腐具有其自身优点，但是，党外反腐毕竟具有不可控性。而把反腐的根本点放在自身，着眼于党本身政治力量的动员和扩大，以党内民主的健全和完善，首先调动党员的广泛参与则更为稳妥。并且，党内民主是我国民主政治构成的中坚力量和民主政治发展的主导者，“以党内民主带动人民民主”，也是推进中国民主进程的一个既定思路。党内民主是构建整个社会民主环境和健全权力监督制约制度、顺畅反腐机制的关键环节，也是从根本上防止党的组织腐化变质的关键所在。以党内民主的发展为基点和突破点来遏制腐败，是历史和现实的必然选择。 (二)反腐败和党内民主建设具有高度的相关性。 党内民主，指在党内政治生活中，全体党员一律平等地直接或间接地参与决定、管理党内事务的权利、制度与活动。在具体运行中，就是全体党员意愿、主张的充分表达以及积极性、主动性、创造性的充分发挥。反腐倡廉和推进党内民主建设具有高度的相关性。一是都关乎党的生机和活力，成为党建工程中至关重要的部分。党的十八大报告再次用“亡党亡国”来警示腐败问题的潜在危险；十六大报告就已经提出“党内民主是党的生命”的著名论断。虽然在论述上着眼点上略有不同，但二者之间高度的相关性不言而喻。二是建设内容具有一致性。党内民主建设即通过一系列的民主制度体系和程序设计，对党内权力进行分解和制约，对党的权力运行机制进行健全和完善，对党员的知情、参与、选举、监督等四项权力的落实予以保证。实质上是通过改变党内权力过分集中，完善广大党员对党内权力及其运行的知情、参与、选择和监督，使权力行使置于党组织和普通党员监督制约之下。这本身也是构筑中国特色惩治和预防腐败体系、通过制度完善来理顺反腐机制中应有元素和关键环节。在反腐败机制体系构建中，完全可以利用已有的党内民主制度和程序资源。 (三)党内民主建设对反腐败具有标本兼治的综合优势。 党内民主可使腐败止于源头，可阻断腐败的关键环节，对腐败的遏制具有综合优势，具有防腐反腐的双重功效。腐败的根源在于权力结构、运行和监督三个环节。具体说来，既在于权力的过分集中和垄断，又在于权力运行中的弱监、失监乃至禁监从而失去制约，还在于重大决策的缺少参与、暗箱操作等权力运行机制上的不规范。我国的权力过度集中，其原因是“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[5]328－329由于“一切有权力的人都容易滥用权力”[9]154，实际上增加了大权在握的主要领导人以权谋私的可能性，并且由于权力运行机制不规范和缺乏监督而变为现实的腐败。党内民主建设以及相应制度的健全完善，在这三个滋生腐败的关键环节产生有效掣肘，做到事前防范、事中严查、事后严处，进而遏制腐败的产生。比如，就权力的过分集中而言，通过党代会、党的全委会、党代表的权力归位，通过改革和完善党委会制度，完善党委会内部议事和决策机制，“严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度和监督制衡的权力运行机制，反对和防止个人或少数人专断”，[17]实现党内权力的制约和规范运行。另外，普通党员知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利的行使，也是有效实现党内权力制约和监督的有效途径。 (四)党内民主的发展，使其作为手段预防惩治腐败越来越有可行性。 十六大以来，党内民主建设得到不断发展和推进，使党内民主为手段预防惩治党内腐败越来越具有可行性。 其一，通过顶层设计，明确了发展党内民主的总体思路和关键环节。党的十七大和十八大报告对发展党内民主的总体思路和关键环节作出了部署。一是“尊重和保障党员主体地位，保障党员民主权利”，调动党员群众广泛参与党的各项事业的主动性和积极性，以实现对权力的权利监督和制衡；二是提出了“完善党的代表大会制度”，从权力顶层结构上实现分权和制衡；提出“强化全委会决策和监督作用”，实现对权力的权力监督和制衡；三是提出“完善常委会议事规则和决策程序”、“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制”，强调权力运行的民主化，防止个人或少数人专断；四是提出“营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境”，作为“落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”、开展党内民主建设的人文、制度和作风氛围。这些思路和战略部署，同样对遏制腐败意义深远。 其二，党内民主实践带动民主制度不断健全。党内民主发展的进程中，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[5]333。十六大以来，党内民主建设实践在各个层次点面结合，全面铺开，取得了许多实践创新和经验。党内民主建设的结构框架初步搭建，制度建设也取得了重大突破，一套相对科学、完整、闭合的制度体系已经形成。一是在党内权力结构方面，党的代表大会制度、党的委员会制度不断完善，党委“议行合一”的领导体制逐步打破。结合党的代表大会代表任期制的推行以及党代表大会常任制的试点，党代表询问质询制、提案制、罢免撤换、党代会代表列席同级党委有关会议等制度等不断建立，党代表比例结构不断改善，党的代表大会对党内权力的参与、制约、监督不断实现；中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度已经出台。二是在党内民主决策制度方面，本着“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”[18]的目的，已经建立健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，推行了党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。三是党内民主选举方面，选举制度不断创新，选举程序流程日益规范，公推直选制度、差额票决制度日益完善。四是在党内监督制度方面，已经出台《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《国家行政机关公务员行政处分条例》，还通过建立重大决策票决制、纪实制、专家论证制、履职考评制、问责制等，强化了对“一把手”行使人事、财务、项目安排等重大决策权的监督。五是在党员民主权利保障制度方面，党章和《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规，以及党务公开制度的建立，公推直选及党员旁听基层党委会议的规定，等等，使党员的主体地位和知情权、参与权、选举权、监督权等四项民主权利不断得到保障和落实。 三、推进反腐败应进一步加强党内民主建设 近年来，党内民主发展的质量和水平不断提高，借助党内民主工具参与反腐的根基愈加牢固。但是，还应该看到，目前党内民主的发展仍存在着薄弱环节，需要在一些关键环节重点推进，尽快加以完善，以便发挥党内民主对反腐的价值和作用。 (一)健全完善党员权力保障制度，推动党员民主意识不断提高。 党员对腐败的认识、与腐败做斗争的主动性和胆略，同党员的民主意识和党员权利保障机制密切相关。长期以来，党内民主意识淡薄的现象始终没有得到根本的改进。究其原因，一是历史和传统的惯性影响。由于“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”，加上我党所受的“共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统”影响，造成民主意识薄弱。二是民主教育不够。“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权”[5]332。本着党员主体作用的发挥，对党员民主意识淡薄等现象，必须重视和改变。 一是要着力培养党员的平等意识和参与意识，提高反腐参与能力。列宁指出：“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”[18]201没有平等、不讲平等，必然造成一部分人凌驾于另一部分人之上，成为特权腐败的一个重要原因。因此，推进党内民主发展必须首先并且始终强调平等原则并贯彻落实。另外，要加强对党员党的利益、权力、权利意识、法制、廉政道德等教育，培养党员的政治责任感和对党内事务主动参与的积极性；要加大党规党纪党法的系统教育，增加党员对我国的监督机构、渠道、程序和受理机关的职责等知识的了解，增强同各种腐败行为作斗争的能力。 二是要着力健全完善党员权利保障制度体系，调动党员的反腐积极性。目前，党内监督的条例规定过于空泛，党员的监督权力落实起来很困难，党员举报在渠道、程序方面还存在不畅顺之处，举报遭到打击而组织不出面处理的情况屡有发生。因此，要严格落实《党章》、《党员权利保障条例》，健全党务公开制度，细化党内举报制度、证人制度，完善查办打击报复的工作机制。 (二)顶层制度设计，完善权力制衡。 权力过分集中是党内权力配置长期存在的一个弊端。党的体制框架由党的代表大会、党委和纪委组成。根据党章规定，党的各级代表大会是党的决策机构，党委会及其常委会是执行机构，纪委是监督机构。但在现实的运行中，党代会每五年召开一次，纪委又在同级党委的领导下开展工作，相应的独立性缺乏，造成决策权、执行权、监督权实际上最终集中于党委会特别是常委会的现象。按照“权力一定要受到制约”和“用权力去制约权力”的理念，我们在防止党的权力绝对化上重点推进的是党的代表大会制度的完善，逐步实现党的代表大会权力归位。今后，要着力克服解决党代表任期制、党代会常任制实施中的一些突出问题，通过明确和规范党代表资格管理、党代表列席常委会和全委会办法、视察调研办法、参加民主评议党的委员会及各部门领导班子和成员的办法、党代表履职通报办法等一系列办法规定；着力推动党代表广泛参与党委决策议事；突出抓党代表在闭会期间发挥作用；广泛开展代表评议工作，制定细化具体的评议办法，多途径、多形式组织党代表对基层党组织领导班子成员和工作部门进行评议；建立健全党内事务听证咨询制度，组织党代表对重大事项决策开展听证咨询；进一步探索党代表参与干部选拔任用差额推荐、差额票决等工作的有效途径和办法，等等，进一步研究制定党代表任期制框架制度，促进党代表任期制制度化、规范化。 (三)改革完善党内选举制度，消除用人腐败。 党内民主的核心是选举。“党的负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换，”[19]417是党内民主的基本要求。党章也规定党的各级干部由普通党员自下而上选举产生。目前，我们在改革完善党内选举制度方面的主要做法是推行公推直选，其核心是落实普通党员的选举权与被选举权。公推自选通过改进完善党内选举候选人提名制度、选举规则、选举程序流程，保障了普通党员在在干部选拔上的知情、参与、选举、监督权，在各个环节对用人腐败产生有效遏制。但是，公推直选在实践中也存在着干部选拔范围和层级不高，候选干部提名权、公推候选人与现有的干部管理制度衔接上的诸多问题。今后的实践中，一是要进一步扩大干部选拔范围，不断提升“公推直选”行政层级，进一步扩大差额比例和完善选举方式，使选举更加公开、透明和更具竞争性。二是不断推进候选人初始提名权改革，在初选人、候选人的组织把关环节，上级党委和组织部门的酝酿、审查要透明、公开。对于第一阶段获得较多推荐票的最初候选人，组织的圈选尤应慎重，除非有重大过失，一般允许其进入最后的选举阶段，[20]46－47最终实现干部候选人由少数人说了算，到有限“公推”，再到“海推”。三是要进行人事制度调整和创新，打破干部选拔的级别资格和职级条件限制，把真正优秀的人选出来。 (四)完善党务公开制度，让权力在阳光下运行。 党务公开是党内信息反馈的重要手段，是实施民主治腐的前提条件。“民主要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性来谈民主制度是很可笑的。”[20]417借鉴透明政府理念，党务公开作为保障党员对党内事务和党的权力运行知情权的重要渠道和途径，是党员进行有效参与、选择和监督的前提，对于规范权力运行，推进党内监督民主化水平意义重大。但是，目前的党务公开还处在有限度的自愿公开的水平，特别是有些领导的活动、决策过程和权力运作过程缺乏公开和透明，广大党员群众不能了解，无法知情。要围绕提高党务公开的制度化建设水平，加大公开党员最关心、最想了解的党务事项的速度和力度，进一步推进党务公开。一是加强宣传教育，提高党员干部党务公开重要性的认识；二是不断拓展党务公开内容；三是不断丰富党务公开形式；四是不断规范党务公开程序和时间；五是不断规范党务公开的范围，包括探索实行官员财产申报公示制度。通过坚持不懈地自上而下切实推动各级党组织的党务公开工作走向深入，使党组织工作的透明度不断增强，党务公开工作机制良性运转，党员能够更好地了解、参与党内事务，发挥有效监督。 (五)完善党内监督机制，发挥党内民主监督力量。 作为内部监督的党内监督是预防和惩治腐败监督体系的重要一环。所谓党内监督，即党的各级组织和广大党员依据党章和其他党内法规以及国家法律，重点对党的各级领导机关和领导干部特别是各级领导班子主要负责人进行的监督。目前，虽然我们已形成了一套党内监督机构和制度条例，但党内监督的力度和作用发挥始终不够，党内监督机制并不畅顺。究其原因，就纵向监督而言，党代会以及上级纪委自上而下的监督存在空白或死角，而自下而上的党员群众的监督权无法切实保障；就横向监督而言，党委会成员之间和纪委的监督作用发挥不够。今后需要重点解决的问题，一是在纵向监督方面，首先通过继续完善党的代表制度，加大党代会、党代表监督；健全和完善巡视制度，加强上级纪委的监督和查案力度，巩固好上对下监督这个立足点。其次通过党员的权利保障提升党员参与监督的积极性，使普通党员自下而上的监督成为党内监督的生力军。毕竟，任何国度任何体制，失去“民”的制约，权力的腐败将不可避免；不建立、不启用民众制约的制度和机制，要实现反腐防腐的任务，其努力和尝试都会显得笨拙费力而又难以持久奏效。[21]43党员群众对党员干部自下而上的监督制约也是如此。领导干部好坏，周围人是了解的，问题瞒不过群众，普通党员的监督是官员最好的防腐剂。二是在横向监督方面，首先要研究解决党委会班子成员之间的互相监督问题，毕竟，“对领导人最重要的监督是来自党委会本身”[6]309－310。其次是使纪委发挥应有监督作用。目前，纪委对下惩处贪腐的功能不断强化，而具有预防作用的同级党委监督功能仍然偏弱，原因是现行权力安排决定了纪检机关实际上成了同级党委的“附属品”，而不是同级党委的监督者。这既不符合党章的规定，也使纪委的监督预防功能难以落实。今后，可先使纪委获得相对的独立性，最终实现纪委权力归位，彻底理顺党内的横向监督机制。标签：党务公开论文; 中国共产党党内监督条例论文; 党员权利论文; 民主制度论文; 反腐论文; 决策能力论文; 时政论文;