人大代表选举笔谈(七篇)——直接选举人大代表提名确定候选人的几个问题，本文主要内容关键词为：人大代表论文,直接选举论文,笔谈论文,候选人论文,几个问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据选举法规定，县乡两级人民代表大会的代表候选人，按选区提名产生。各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民10人以上联名，也可以推荐代表候选人。如何提名推荐和确定代表候选人，直接关系到能否选出能够并且敢于代表人民意志的高素质的人大代表。虽然法律有在正式候选人之外“另选他人”的规定，但像深圳区级人大代表选举中出现的通过“另选他人”而当选的，毕竟是特殊情况下的特例，不具有普遍性。因而这个环节在直接选举中最为关键，而这个环节的法律规定显得过于原则和简单，给操作上带来一些漏洞；实践中的漏洞难免让人对选举过程或结果的公正性、合理性产生质疑。笔者认为，改革代表候选人提名工作，使选举公平公正，选出人民信赖的优秀代表，在现行选举法的框架内依然有很多工作可做。需要进行理论和实证研究。从大家的讨论和选举的实践来看，主要是下面几个问题。
(一)直接选举的人大代表入选条件的问题
目前我国人大代表尤其是直接选举的人大代表整体素质较低，是一个不争的事实。较普遍的一种看法是，选举法和代表法对直接选举的人大代表入选条件缺少素质要求，是影响人大代表素质的主要原因。正因为对被选举权的条件未加限制，才导致选举实践中，把选举人大代表与评选“先进工作者”、“劳动模范”等同起来。同时，实际存在的“指选”、“派选”也是影响代表素质的因素之一。也有人认为，选举法或代表法不宜对代表的素质或者条件作出明确的规定，否则与宪法、选举法的精神相违背。宪法和选举法都规定，中华人民共和国年满18周岁的公民，除法律规定被剥夺政治权利的人外，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。如果在代表法中再规定代表的素质或条件，就在客观上缩小了享有被选举权的公民的范围。而且在代表法中规定代表的条件，在立法技术上也很难掌握，我们平常讲的代表条件，无非是指代表应具备良好的政治素质，较强的参政督政能力，健康的体魄，较高的文化水平以及丰富的社会阅历等，这些笼统地说都可以，但是若用精确的法律用语表达出来，有一定困难。我国五级人大代表320多万人，各级代表所代表的阶层和承担的政治责任大小也不相同，即使同一级代表，情况也千差万别。在这种情况下，要制定一个适用于五级人大代表的普遍性标准，是很不现实的。另外，代表法中如果规定一些难以操作的笼统的概念，在选举中就会使选民或代表产生各种理解，势必给选举工作带来困难(注：参见陈介明《乡镇人大工作》，中国民主法制出版社2002版。)。
笔者认为，就现阶段而言，向选民宣传代表候选人应具备的一些基本素质是适宜的，这有利于选民在提出候选人和投票选举时慎重抉择。但这只能是权宜之计，而且只能作为选民的参考依据，而不宜作出硬性的规定；同时这种规定既不应过于原则，也不应过多过细，应以方便操作，便于选民掌握为度；不同层次的代表也应有区别。对被选举权作一定限制，也算是世界各国通行的做法，一般这些限制包括诸如年龄、国籍、财产状况、受教育程度、居住期限等。如果我国代表法或选举法不便对代表素质或代表条件作出硬性规定，各地在制定选举办法时可以作出适当规定，供选民参考。从选举实践看，提名推荐代表候选人，要考虑到有社会活动能力和议政能力，具备政治素质条件，身体健康状况等因素。河北省廊坊市安次区提出的五项条件为：第一，在政治素质上，高举
邓小平理论伟大旗帜，拥护党的基本路线、方针、政策，模范地遵守宪法和法律。第二
，对人民代表大会有正确的认识。第三，能够同人民群众保持密切联系，听取并及时反
映群众的意见和要求。第四，能够协助政府推行工作，愿意为群众办事。第五，具备参
加代表活动、执行代表职务的身体条件和文化水平。当然，具体规定一些被选举条 件，
并不是一件容易的事。如果我们仔细分析以上条件，觉得需斟酌之处甚多，其中所 谓政
治素质条件，是很难量化的，在实践中也难以操作把握，且选人大代表毕竟不是选 先进
个人；而文化素质也似乎与参政议政能力不能划等号，更不能与参政议政的热情划 等号
，过去“陈景润式的代表”人们议论颇多；而参政议政督政的能力，很难制定出硬 性条
件，更难量化标准和具体考察；身体素质条件也不单是人大代表的条件；而一些更 具体
的条件规定，更值得商榷，如候选人对人民代表大会的认知情况如何判断，所谓推 动政
府工作的提法是否恰切等。可见，要细化所谓代表条件是很困难的。而且，世界各 国对
公民被选举资格的限制也越来越少，这是民主发展的趋势。我们对公民的被选举资 格过
多加以限制，也似乎与我国的社会主义性质不符。而且，在酝酿和确定正式候选人 时强
调代表素质问题，很容易让人产生不能平等对待候选人和以部分人的意志确定正式 候选
人的印象。
如果我们换一种思路，通过限制公民被选举资格的方法提高代表素质，终非根本之策。不能选出高素质的代表，只能说明我们的选举机制存在问题，关键还在于缺少竞争和择优机制。一旦在直接选举中真正开始竞选，让候选人公开亮相，公平竞争，让选民充分比较，公平选择，那么，勇于为人民群众代言、善于参加国家政权的高素质的代表自然会被选拔出来，代表素质不再是个问题；不仅如此，一旦有了真正的竞争，选举中的暗箱操作问题、不能平等对待候选人的问题，也将会迎刃而解。大家对此几乎没有疑义。这似乎不是一个法律上的问题，而主要的是一个实践上的问题、观念上的问题。深圳区级人大代表选举和其他一些地方的选举实践，早已突破了种种条条框框。在直接选举中尚不能普遍引入“竞争”机制的情况下，各地依然可以根据自己的实践和努力，对代表素质做实事求是地要求，对选民做适当引导，把那些各方面条件较好、能胜任代表工作的人选进各级国家权力机关。因此，在目前情况下对代表入选条件和素质提出适当要求是比较现实的。
(二)政党、团体提名过多的问题
政党、团体有完善的组织机构和全面了解社会方方面面情况的能力和手段，提名候选人有明显的优势，因而经常出现的情况是政党、团体提名的代表候选人过多，选民联名提名的候选人相对较少；同时作为提名代表候选人的主体，政党、团体方面由于组织机构完善，有充分的时间考察、酝酿和推荐代表候选人，而选民提出代表候选人就缺乏组织，时间也较仓促，选民联名提名的劣势一开始就是显而易见的。另一方面，选民缺少提名候选人的热情和动力。大量的实证研究表明，选民对选举人大代表态度冷漠，从根本上讲是选举本身与选民利益的关联度不大，或者说是选民感到选出的代表与他们的利益无关，不愿意主动联名提名(注：许多学者把人大代表直接选举与农村村民委员会选举作比较研究，认为公民政治参与的动力来自于利益取向。见蔡定剑《中国选举状况的报告》，法律出版社2002版。)。根据选举法的规定，政党团体全部“包办”代表候选人的提名是不符合法律要求的。要符合法律的规定，就得限制政党团体提名，以保证一定数量的“联名提名”，至少要在表面上“符合”规定。但是由于提名操作过程透明度不高，一些候选人是怎样“联名”提出来的，许多选民依然不得而知。蔡定剑先生对河北宽城满族自治县直接选举的调查表明：在实际操作中，选民联合推荐候选人的情况非常少，即使有联名推荐的候选人，也会因各种原因而不能确定为正式候选人。从本勃罗台乡人大代表的选举看，选民联合推荐的情况根本没有。事实上，代表候选人的推荐基本上由各级党组织“垄断”了(注：参见蔡定剑《中国选举状况的报告》，法律出版社2002版。)。
笔者认为，政党和团体推荐代表候选人的规定，是符合我国现阶段民主发展进程的，也符合世界各国现代政党制度的通例。代表性、广泛性是我国选举制度很重要的原则，在我国权力机关中必须要有方方面面的代表。而我国目前的直接选举代表由选区选举产生，选区基本按地域划分，这种按“块块”选举产生代表的办法，往往不利于“条条”方面的代表人物入选，如民主人士、无党派人士、工青妇负责人等。这也似乎只有通过政党、团体提名来加以弥补。我们不能否认政党、团体提名的重要性和不可替代性，但这并不意味着可以忽视联名提名的重要性。对直接选举的县乡两级人大代表来说，联名提名更能体现和保证人大代表来自人民、代表人民的意志和利益；政党组织考察的视野和范围毕竟有限，而且“包办”也不利于调动选民参选的积极性。选民联名提名更是不可替代。深圳“竞选”实践让我们看到了选民中蕴藏的政治参与的巨大热情和动力。两种提名方式应保持一定的比例，才能互补，否则就会互相消解。实践中存在的问题是政党团体提名过多而选民联名提名相对较少，一般认为这主要是缺少对提名主体的提名比例的规定、对政党团体提名候选人的名额比例未作适当限制所致(注：实际上，选民缺少热情也是直接选举中联名提名少以至政党、团体包办提名的一个重要原因。要在实质上而不是名义上或数据上增加联名提名人数，无疑需要选民积极参与。如何调动选民参选提名的积极性，不是本文讨论的内容。)。有鉴于此，可以考虑对政党团体提名候选人的名额比例作一定限制，各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的名额总数，一般不要超过本级人民代表大会应选代表名额总数的15%。提名程序上，可让选民充分提名，再由政党、团体补充提名。如果政党、团体拟提名的人选，已由选民联名提名，政党、团体可以不再提。在实践中一些地方已经对政党、团体提名推荐代表候选人的比例作了一定的限制，甚至有些省市在选举法实施细则中作了规定，如天津市区县级以下人民代表大会选举实施细则规定，各政党、各人民团体可以联合或单独推荐代表候选人，但推荐的代表候选人数一般不超过应选代表总数的15%。选民10人以上联名可以推荐代表候选人，但每一选民与其他选民联民提名的候选人数，不得超过本选区的应选代表总数。限制政党团体提名比例，扩大了选民提名推荐代表候选人的范围，对保障选民提名权的落实和保证代表候选人提名方式的民主化起到了很好的作用。
目前来看，对政党、团体提名候选人的名额比例作一定限制是必要的，实际也是可以做到的。这里有一组选自《南京人大》月刊2002年第5期、《广西人大》月刊2002年第12期、《上海人大》月刊2002年第2期的材料：南京市直接选举县区和乡镇人大代表，全市县区设选区955个，共有选民207万余人，县区人大代表初步候选人4718人，其中选民10人以上联名推荐3651人，占初步候选人总数的77.38%；政党团体提名1067人，占22.62%。乡镇人大代表初步候选人7130人，其中选民10人以上联名推荐6300人，占初步候选人总数的88.36%；政党团体提名830人，占11.64%。广西会州县进江瑶族乡选51名乡人大代表，选民10人以上联名推荐初步候选人124名，占138名乡人大代表初步候选人的89.86%，政党团体推荐的14名，占10.14%；选7名县人大代表，选民10人以上推荐初步候选人22名，占25名县人大代表初步候选的88%，政党、团体推荐3人，占12%。上海闵行区448个选区共提出初步代表候选人2845名，其中，政党、团体推荐的有64名，所占比例不足2%。
(三)重组织提名轻联名提名的问题
对待两种候选人，大都重视政党团体提名的而轻视忽视选民联名提名的，对选民提名的候选人另眼看待，作为“陪衬”，人为地让他们起“差额”作用，致使选民的提名权事实上被限制；即便选民联名提出的初步候选人人数较多，在经“酝酿”、“协商”后，被确定为正式候选人的仍然很少，能正式当选代表的更是寥寥无几。提名推荐似乎很“民主”，提出数倍数十倍于正式候选人的名单，但在酝酿协商时搞暗箱操作，厚此薄彼，以所谓组织手段“协商”掉选民联名推荐的候选人。这也是选举中挫伤选民积极性的因素之一。如青岛市城阳区换届选举，政党团体提名的候选人901名，被确定为正式代表候选人的为240名(包括30名下派参选的领导干部)，占26%；选民联名提名代表候选人424名，被确定为正式代表候选人的为53名，只占13%。也就是说，在酝酿协商过程中，选民联名提名的候选人被排除率，远远大于政党团体提名的候选人。代表候选人的提名方式比例也因此而发生了变化，在正式代表候选人中，由选民提名的只占18%，比原来降低了14%。而最后当选的代表中，政党团体推荐的169名，约占代表总数的85%，下派参选的30名干部全部当选；选民推荐的只有32名，只占代表总数的15%。天津河西区选举，应选257名代表，全区推荐代表候选人2104人，为应选代表的8.2倍。其中10人以上联名推荐2065名，占98.15%，政党、团体推荐39名，占1.85%。通过酝酿协商，政党、团体推荐的39名候选人均被确定为正式候选人，淘汰的都是选民提名的候选人(注：参见史卫民、雷兢璇《直接选举：制度与过程》，中国社会科学出版社1999版。)。
实践中限制或变相限制选民联名提名的也很常见，其形式可谓五花八门：有的地方的负责人为图省事，在未发动选民广泛提名前，就把事先定好的条条框框、代表类型下达到各选区；有的不敢放手让选民提名，怕选民提名的候选人过多会把选举搞乱，以单位、部门党政领导研究替代选民提名，所谓“选民联名”成了“领导决定”，或者由领导直接操作“联名提名”；以群众团体提名替代选民提名；怕麻烦图省事，仅组织选民代表活动，以选民代表提名替代选民提名；提名名单上报选区前“领导把关”，将领导认为“不行”的人去掉不报；只许提名某一特征候选人或只准提某个人、不准提其他人；凡此种种。更有甚者，违反法律规定搞等额选举，禁止和干涉选民联名提名或强行要求选举人退出选举，甚至公然追究参加联名提名的选民的责任，指责他们搞“非组织活动”等。调查中我们发现，提名过程“暗箱操作”的情况很普遍，未广泛发动群众，提名程序缺少选民的参与和监督，选举委员会和人大常委会也缺少对这一过程明晰的规范和制度性的监督，工作人员和组织机构的操作“自由度”过大，难免留下“失范”空间。
保证选民自由表达意志，推荐自己最信任、最满意的候选人，这是选好人大代表的前提。充分发扬民主，贯彻群众路线，坚持从群众中来，到群众中去，不应只是一句空话；要把法律赋予选民的权利真正交给选民，放手让选民依法联名推荐；选民和代表联名提出的候选人与组织提名的候选人要一视同仁，同等对待；可以对候选人提出一些素质要求但不能硬性地给选民划框框、定调子，束缚选民自由行使民主权；不要由选区内各党支部包揽或授意选民“联名”提出代表候选人的差额人选；选举的组织者要克服“联名提名人选过多，会把选举搞乱”的观念。只要不是采取贿赂、恐吓、恶意攻击等法律明令禁止的几种行为，就不要把“四处奔走、多方游说”等在联名和酝酿中必然出现的现象，说成是非法“串联”或“非组织活动”。选民联名提名的候选人，不论是在预选中被选下来，还是在酝酿、讨论、协商中被“筛”下来，只要公平公正，选民的心理就不会失衡，只要程序到位，选举就不会出现混乱。
(四)确定正式候选人未经反复酝酿的问题
按照法律规定，初步候选人名单要全部交选区选民，充分酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见确定正式代表候选人。法律规定似乎很明确，但仔细斟酌，法律的规定几乎不具备操作性，怎样才算是“充分酝酿协商”，酝酿协商的方式如何确定；“较多数”选民的意见如何认定，什么样的比例才算“较多数”，漏洞也很多。这样一来，操作的随意性很大，不符合法律规定的做法时有发生。如为图省事，由各单位的选举工作人员或者是选民小组长投票确定正式代表候选人；未经选民小组反复酝酿、讨论、协商，按每个候选人的推荐选民数的多少，确定正式代表候选人；以领导人的意见代替“较多数”选民的意见，由领导“代表”选民等等。确定正式代表候选人的过程，“暗箱操作”的问题比较突出，选民不知道正式候选人名单怎样产生出来的情况并不罕见。我们在调查中还发现某地方在确定正式候选人时，不是反复的酝酿、讨论和协商，而是由选委会拟好名单后，拿到选区“征求”选民意见，举手表决。只要不出意外，选委会拟定的候选人都会被“多数通过”。程序简单多了，而且似乎也符合了根据较多数选民的意见确定正式候选人的要求。仔细分析一下，以上做法实际上是以个别人的意志代替多数选民的意志，与法律规定的充分酝酿协商相差甚远。此外，要使选民对候选人名单充分酝酿、讨论、协商，反反复复，几上几下，比较选择，就必须有足够的时间作保障。根据选举法规定，代表候选人的名单应在选举日的15天以前公布，并由该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数人的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日5天前公布。法律上规定对代表候选人的酝酿、讨论、协商时间应有10天保障，但有的地方搞突击，简化程序，从候选人的提名、酝酿，到投票选举的时间较短，根本没有创造和提供几上几下的反复酝酿、讨论、协商的时间条件，使选民不能畅所欲言，也不能充分地比较选择，这样匆忙的“酝酿协商”，其结果是组织推荐的候选人成为正式候选人，被淘汰的大都是选民联名提名推荐的候选人。
要做好酝酿协商工作，就得采取切实有效措施，广泛发动选民积极参加酝酿讨论，充分尊重选民的意愿，严格依照法律和民主程序办事。决不能怕麻烦、图简便、走过场、搞包办代替，任何组织和个人均不得以任何方式或理由，强迫选民违背自己的意愿同意确定某一代表候选人。要认真组织开好选民小组会议和民主协商会议，可以向选民讲明人大代表必须具有广泛性、群众性，一定的素质和合理的结构，以及政党、人民团体推荐候选人的合法性和必要性，确实需要照顾的方面也要如实讲清楚。但如果以此为理由代替“较多数”选民，擅自决定把哪些人列入正式候选人，显然是错误的。一定要把握好度，切忌把引导变成变相诱导，否则就会使选举失去公平，更会引起选民反感。组织酝酿、讨论、协商，是充分发扬民主的集中体现，需要做大量深入细致的工作。要放开让群众发表意见，提倡各种意见的交锋、交流，创造条件让选民更好地了解初步候选人的优劣长短，保证选民充分认真地比较和鉴别，要有几上几下、充分的酝酿、讨论、协商过程。要严格依照法律的要求，不能随意地想当然地简化程序。绝不允许对选民进行倾向性的诱导，或动员选民撤回所提出的候选人和向被提名者做工作让其放弃候选人资格。从代表初步候选人的公布到正式候选人的确定，法律规定的10天时间不能缩短，要保证酝酿协商确定正式候选人有足够的时间。
(五)以“组织”或个别人的意志确定正式候选人的问题
在确定正式代表候选人过程中，常见的问题是“暗箱操作”，以“组织手段”将选民联名提名的候选人“酝酿”下去；将组织提名的名单提前发给选民酝酿讨论，有明显“内定”痕迹；把组织提名作为当然正式候选人，只将联名提名的人选提交选民酝酿、讨论；只印发组织提名候选人的情况，不印发联名提名的候选人情况；只给组织提名的候选人提供与选民见面的机会，不给联名提名的候选人同样的机会；在排列候选人顺序时，将组织提名的排列在前，选民联名提名的排列在后；即便将“酝酿”被“确定”为正式候选人的，其条件与组织提名的候选人差距非常明显，保证组织提名的候选人当选的“陪选”痕迹很明显。史卫民先生认为，由于这一过程在选区进行，其内幕容易曝光，最易引起选民甚至基层干部的不满。黑箱操作将大大影响选举的民主质量，损害选民对选举的信任度，其危害是人所共知的(注：参见史卫民、雷兢璇《直接选举：制度与过程》，中国社会科学出版社1999版。)。
坚持以较多数选民的意见确定正式候选人，使这一过程公开公平透明，也许还得实行预选。这看似麻烦，其实并不是十分困难的事，尤其在人口居住比较集中的、组织选民相对容易的城镇选区和部分农村选区。许多地方在确定正式候选人方面作了有益的尝试，上海闵行区少数选区在确定正式代表候选人时，由于部分选民意见不一，最终采取填写征询意见表的方法，根据大多数选民的意见，确定正式代表候选人。广西某乡在确定县、乡人大代表正式候选人时，想方设法，尽量做到以投票表决制为主要形式来确定。首先以选区为单位，积极组织党员、村民代表、村民小组长等召开会议，其次以村民小组为单位，召开了选民会议，充分征求选民的意见，以票决的形式，实行无记名投票，最后根据大多数选民的意见确定县、乡人大代表正式候选人。在确定的87名乡人大代表正式候选人中，其中以票决形式产生的82名，占94.25%，以举手表决形式产生的5名，占5.75%；在确定的12名县人大代表正式候选人中，全部采取票决形式产生。这些表决尤其是票决形式，实际上就是预选，预选这种形式在越来越多的被采用。目前，有一些研究直接选举的学者认为，以预选代替酝酿协商，可以很好地解决难以确定“较多数”这个难题，而且可以使确定正式候选人的过程变得公开透明，大大减少操作的随意性和人为因素的干扰，避免“暗箱操作”和由此带来的一系列违反民主选举原则的做法，易于选民对确定正式候选人的过程给予监督。
(六)戴帽下达代表结构比例的问题
选举组织者为了实现结构比例要求，不敢发动选民提名代表候选人，甚至戴帽下达代表结构比例，要求选民必须提名某一特定的性别、行业、民族的人为候选人(注：戴帽选举的范围一般包括党政机关和人大常委会需要安排作为代表的人，民主党派人士、群众组织负责人、华侨、知识分子等方面需要安排的人。)。戴帽选举的代表候选人与其他当地代表候选人一起差额选举，但如果落选，该名额由上级人大收回。蔡定剑先生认为，这实际上意味着上级派选的代表是不能差额的，差额只能差掉当地的候选人，使选举有失公平，也难以发扬民主。针对这种情况，中共中央办公厅和全国人大常委会办公厅早在1986年12月25日发出的紧急通知中，明确指出：“对需要照顾的各方面的代表，可以由各政党、团体联合或单独提名，但不得硬性规定代表构成和各种代表比例，不能指定某一选区必须选出某一特定的民族、性别、职业的代表。”但是由于代表名额的减少，代表比例构成矛盾越加突出，违法操作的事很容易发生。
加强对候选人提名的监督非常重要。对提名推荐和确定代表候选人这个过程的监督，目的是为了充分发扬民主，真正地实现选民民主选举的权利，其监督行为不仅包括上级人大常委会、县级人大常委会对选举委员会和选举组织机构的监督，选举委员会对选举工作机构和工作人员是否依法办事、尊重选民民主权利的监督，还包括各党派和团体、全体选民对这个过程特别是对选举的组织者是否依法办事、尊重选民民主权利的监督，还应包括提名者(包括提名推荐的政党、团体和参与联名提名的选民)及被提名的候选人对选举过程是否公平公正合法的监督。在这个过程，能否实现有效的监督，关键还在于这个过程是否公开透明，使监督者能够知情、知政，使监督能够有的放矢，达到预期效果。
注释：
④当然，这种简单强调代表性广泛性的做法是不是合理，很值得商榷，如社会方方面面是不是都必须要有“专门”的代表，某个方面的代表是不是一定要从这一方面的人群中挑选，各方面的代表比例是不是就得预先规定而不是由选票决定等。