英美社区服务的发展模式及对我国的启示，本文主要内容关键词为：英美论文,社区服务论文,启示论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D73/77 【文件标识码】A 【文章编号】1006-7426[2010]03-0024-06
作为工业化、城市化和现代化的产物，社区服务发端于资本主义与工业化发展较早的英国，经过一百多年的发展，目前它已发展为世界上大多数国家通行采纳的福利措施与政策内容。在现代社会，社区服务在提高生活质量、扩大社会就业、化解社会矛盾、增强社会凝聚力等方面发挥了至关重要的作用。
许多发达国家很早就开展了有关社区服务的理论研究与实践推广，但却很少直接用“社区服务”(Community Service)[1]这个词，出现较频繁的则是诸如“社会服务”(Social Service)、“社会福利服务”(Social Welfare)、“社区照顾”(Community Care)、“社区福利”(Community Welfare)等词，它们包括了狭义社区服务、社区发展、社会计划、社会行动、社会工作等在内的一系列服务、手段或方式，集中呈现了国外社区服务的相关内容和政策体系。这同我国的“社区服务”概念从广义或中观层面所作的界定是一致的。故而，本文所言及的社区服务是指在社区空间内由不同福利主体所提供的福利总和。
社区服务的整体水平直接反映了一个社区的福利状态。社区实践者和政策制定者发现，需求与社区成员个体及其家庭的环境具有内在关联性。[2]因此，现行的公共福利政策多从社区服务入手。下文将系统剖析英美两国的社区服务发展模式，以期为我国的社区服务建设起到抛砖引玉的作用。
一、英国的国家主导型发展模式
英国是实行社区发展计划较早的国家。早在18世纪中期以后，英国就已出现了以“斯宾汉姆兰德制”为代表的社会服务管理机制，开创了以社区为本的反贫困对策的开端。尽管“斯宾汉姆兰德制”沿用教区救济的方法、阻碍劳动力的自由流动，但它所蕴藉的人道主义和对公民救济权的认定体现出巨大的历史进步。在此之后，社会服务进一步得以改良和创新，历经慈善组织会社、社区睦邻运动等不同阶段。
（一）积极的能促型政府角色
随着城市化、工业化与现代化步伐的推进，以贫穷、高犯罪率、高离婚率、匮乏的公共服务及以种族冲突为主要内容的内城区综合症成为威胁西方国家社会安定的巨大隐患。对此，源于20世纪20年代的殖民政策被积极引介至英国的社区服务政策体系中，形成了政府主导下以民众参与为基本策略的低成本社区发展项目。[3]
20世纪60年代，英国内政部以反贫困为目标，于1969年实施了“社区发展工程”(Community Development Projects)，旨在解决以贫困为主要目标的系列社会问题。政府首先在国内选出12个贫困社区，每一个社区大约有3000-15000名社区成员，以五年为一个周期。每个实验区的建立，都会相应设立一个由社区行动主任负责的行动小组和一个以研究主任领衔的研究小组。中央政府负担75%的行动经费和全部的研究经费，剩余25%的行动经费由地方政府提供。[4]
在项目后期，研究小组的报告指出，问题的症结在于体制结构的不平等。显然，这一研究结果违背了政府的政策初衷，致使项目后期失去了政府稳定的经费支持。自1976年起社区发展工程就基本处于停顿状态，1979年被全面终止。尽管如此，社区发展的理念却如星火燎原之势在全国铺展开来。以社区为基础、以反贫困与社会排斥为目标的各类组织和社区行动得以激活，社区服务的领域也随之扩展至社区的方方面面，涵盖了医疗健康、教育、居住、公共安全，以及社会性弱势群体（老人、幼儿、残疾人等）的照顾等内容。
20世纪80年代至90年代，在新自由主义的政策理念下，政府大幅削减公共开支，积极推进公共部门的私有化，导致政府对社区服务的投入急剧下降。但以社会力量为主导的社区发展理念却得到了进一步的传播。[5]
1997年工党重新执政，社区重新进入政府的决策视野，并被提升至社会发展的战略高度，由此社区服务被再次提上政策议程之上。2001年工党政府成功连任，社区发展的价值理念和服务实践得到持续发展，积极的公民权利和社会融合成为公共政策的主旋律，以此促进邻里复兴、融合不同层次的公民参与。[6]综合而言，工党政府实施了一系列致力于社区发展的项目，如邻里复兴战略(National Strategy for Neighborhood Renewal)、社区战略(Community Strategies)、社区照顾计划(The Community Care Development Programme)等。这些社区发展计划旨在缩小贫困社区与其他社区的差距，解决福利再分配的不平等。
在“第三条道路”的指引下，新工党积极廓清政府的角色，理性重塑国家与社会的关系。在具体政策上，英国逐步缩减政府在具体事务上的投入、保障稳定的财政投入、强化中央政府的监管能力，并大力推动第三部门的福利供给，充分挖掘社会力量的积极介入。政府部门在资源配置上的积极角色不仅实现了社区服务的有序推进，而且为社区共同体的再造、社会问题的中观介入提供了强盛的动力。
（二）社区服务的法制化发展
在英国社区服务的发展进程中，社区服务得以进入政策的核心议程同相关立法工作的积极推进是不可分割的。以社区对儿童这一群体提供的照顾与服务为例，1948年《儿童法案》(Children Act of 1948)的出台标志着政府系统地致力于儿童照料服务的供给——建立儿童指导中心、儿童精神病医疗中心和集体宿舍。1991年英国通过《儿童支持法案》(Child Support Act)，进一步保障了儿童的福利权利。2003年又出台了“八岁以下儿童日间照顾与托幼的国家标准”，对儿童照顾的各方面服务提供了统一标准。概而言之，整体性法案和针对特殊人群的法规制度有效保障并推动了社区服务对标的人群的福利传输。
值得一提的是，1990年英国颁布了《全国健康服务及社区照顾法案》(National Health Service & Community Care Act)，[7]从而在立法层面确立了社区照顾的合法性。目前，社区服务主要由社区发展、社区照顾、社区卫生服务等内容构成。其中，社区照顾的概念起源于二战后，与英国的“去机构化”运动息息相关。在新自由主义的政策影响下，政府逐渐从服务供给的垄断者身份转变为服务购买的最大雇主，形成了以社区为依托的社区照顾政策：(1)提供儿童家庭服务：接收、收养或抚养儿童；监督父母对儿童的抚养，保护儿童的正当权益不被侵犯；给儿童提供财力和物质帮助。(2)日常照顾：为老人和残疾人建立俱乐部、日常诊所、老年人弱智训练中心、残疾人日常护理学校和健康中心等，为他们提供假日服务、白日巡游服务等多样化的服务。(3)家庭护理服务：给老年人和残疾人等提供家庭服务或教育。(4)咨询服务：建立咨询中心，提供家庭财产计划、年轻人医疗咨询等，还给健康家访员、家庭护士、接生员、心理工作者提供家庭护理知识和教育。[8]
（三）第三部门力量的成长与社区居民的参与
作为福利的承载者，社区是现代社会正常运转的重要组成。就其所构造的福利网络而言，如何挖掘充分的组织力量来实现福利服务的传递是影响福利体制运转的核心因素。
1978年“沃芬顿报告”(Wolfenden Repoa)之“志愿组织的未来”(The Future of Voluntary Organizations)第一次提出，第三部门在提供公共服务方面比政府更为有效，这成为英国第三部门长期来不受政府重视的转折点。[9]私有化浪潮为第三部门的再生提供了政策基调，而新工党执政后出台的系列政策更是成为第三部门加速发展的推进器。尤其是自20世纪90年代后半期以来，英国第三部门发展之迅猛是世界其他大多数国家难以企及的，这在很大程度上得益于中央和地方政府在税收和资金方面的系列优惠政策。
1998年英国政府和志愿组织的代表共同签署了一份《政府与志愿组织及社区组织合作框架协议》，旨在促进政府与第三部门的合作关系、增进社会融合、提升公共生活质量、促进社区的和谐发展。该协议确立了双方的共同愿景、合作原则和各方责任，为非政府组织在保持独立的基础上与政府开展积极的互动提供了基本框架。[10]从1995年至2005年，英国已注册的慈善组织已从12万个上升至16万个以上。此外，还有5.5万个社会企业和几十万个小型社区组织。[11]
可以说，广泛的公民参与既是英国第三部门迅猛发展的根本动力，也是英国社区服务有效展开的前提条件。根据英国内政部实施的“内政部公民抽样调查”(Citizenship Survey)[12]显示，2001年、2003年、2007年和2008年英国公民每月至少参加一次正式志愿活动的平均水平为27%（不包括每月所参加的非正式志愿活动）。
此外，从2002年、2005年、2007年和2008年的数据我们解读出70%以上的人都对社区表达出强烈的归属感，从侧面反映了英国社区服务所蕴藏的强大凝聚力。
（四）多方力量的有机整合
除了以上论及的政府和第三部门主体外，要使社区服务有条不紊地展开，来自学术界和企业界的力量亦不容忽视。一方面，学者的积极介入不仅有效把握了社区服务的发展方向，而且对政府的政策动向形成了一定的监督和推动。正如前文所述，英国的“社区发展工程”试图以实验方法探寻社会问题的解决出路，它利用社会科学方法中的调查和评估方法突破了传统社会服务的单纯“供给”模式，[13]实现了实践与研究的双向互动。这种研究与实践的有效结合是在政府的主导下展开的，具体的研究工作由大学和研究团体来承担。在研究者的政策建议中，他们呼吁强有力的再分配政策、增加政府对市场的干预，等等。[14]尽管这也是工程项目无疾而终的一大诱因，但却在很大程度上对政府的政策动向形成了压力，迫使政府出台更加有效的政策来解决既有问题。
另一方面，社会的专业援助和资金捐助为社区服务的持续发展提供了又一动力。在社区服务的开展过程中，来自商界的专业服务，如审计与会计、财经服务、商业策划、人力资源管理、法律事务咨询、管理与战略咨询、公共关系维护等服务使社区服务顺利展开，有力促进了社区发展、社区行动以及社区照顾等政策的完善，同时也大力推动了第三部门的力量成长。其中，具体的服务形式既包括完全免费的专家援助，也包括只付少量津贴或以打折形式提供的专业服务。此外，来自社会的慈善资金捐助也是志愿组织和社区组织获得资源的重要途径之一。
概而言之，社会各界支持政府实现了多方力量的整合，从而使英国形成了以政府为主导者、以社会为支撑点的服务供给模式。
二、美国的社会化发展模式
自20世纪30年代美国实施“罗斯福新政”(New Deal)以来，公共机构一直是美国社区服务的主导力量。从20世纪60年代开始，一系列大规模的社会改革把美国的自由主义改革推向了高峰。1965年美国政府的财政紧张，紧缩银根，实施了“反贫困战争”(The American Waron Poverty)的政策。与此同时，原本由公共机构供给的社会服务随之转移到广大的非营利组织上。经过几十年的发展，美国已形成了由政府、社区机构与非营利机构、社区居民等共同协作的服务供给平台，勾勒出一副成熟的社会化社区服务模式。
（一）政府的立法保障与政策引导
在社区服务中，政府的主要职能是通过制定规范性文件、财政支持、税收优惠、招标等手段，发挥其引导、支持和监督的作用。其中，立法保障、统筹管理、资金投入等方面的得力举措是美国政府抽离出繁琐的服务供给过程的重要保障，它们使政府发挥了高效的统筹和监管职能。
第一，立法基础。美国的法制程度是世界上大多数国家都难以企及的。早在1973年，美国就颁发了《国内志愿服务法案》(Domestic Volunteer Service Act of 1973)，从而保障了社区服务的组织基础。1990年，布什政府签署了“社区服务法案”(National and Community Service Act of 1990)，从法律上明确了学校开设社区服务课程的权利和义务，确立了社区服务的义务性与合理性。
第二，政府的统筹管理和有效监管。1993年，克林顿总统签署了“国家和社区服务信托法案”，并建立了全国社区服务协会，标志着国内所有的社区服务项目都被纳入到统一的管理网络。该协会的宗旨是通过发动不同年龄段志愿者投身社区服务来改善和强化社区的各项服务。具体项目包括教育、环境、公共安全和国土安全等关键领域；此外，政府还通过税收政策、资金支持、劳动政策、民事法律等手段加强和改进对社区的监督。
第三，政府的财政投入与优惠政策。在这一方面，政府的角色主要涵盖两方面内容：一是美国政府每年以合同购买的形式对从事社区服务的各类非营利性组织提供10%-80%不等的财政资金支持；二是给予非营利性组织特定的免税政策，即非营利组织由服务所获得的各项收入无需上缴所得税，且其从事社区服务时所购买的商品也无需交纳消费税。
（二）宏大的非营利组织力量
在美国，宏大的非营利组织力量是社区服务的具体承担者，它们主要致力于社会服务的服务和管理。据统计，在美国，50%的成年人一周至少参加一次志愿活动，每年大约有9000万人次的志愿服务者从事社区服务工作；社区志愿服务的内容包罗万象，涉及社区居民生活的方方面面，如养老、助残、扶幼、帮孤、济贫、环保、教育、卫生、治安等等。[15]
从组织的类型看，美国宏大的非营利组织力量可分为三类：
第一类，美国的社区基金会(Community Foundations)。在美国，社区基金会被定义为公众支持的公益慈善机构，它的存在使美国许多热心公益慈善事业的捐赠人得以建立永久性的慈善基金，从而为改良社区建设和完善社区服务提供了资金来源。目前，全美有600多个社区基金会，遍布各州及主要城市，资产总额约230亿美元。2001年，美国社区基金会捐助教育、卫生、环境、艺术和社区救助方面的数额达到26亿美元。尽管美国的社区基金会形式各异，但其主旨都是在捐赠者和有志于改良社区的服务机构间架起桥梁。其基金来源一般有三大渠道，社区个人、企业、单位的捐赠或遗赠；此外，也有来自地方政府的拨款。法律规定，这些资助只能用于本社区。一般而言，具有强烈社区意识和地域性的组织，其使命都是聚焦特定地区改良社区生活、为社区服务，故深受社区中团体、公司及个人的支持。[16]
第二类，美国的社区委员会(Community Councils)。在美国，社区委员会是社区管理的核心机构之一，具有较大的发言权，一般由地方政府根据当地法律法规完成任命。社区委员会的职能包括：一是负责社区福利，参与社区财政预算程序的评估；二是制订工作计划，实现社区的各种需求目标；三是选举社区委员会主席，确定社区会议和社区听证会的日程和议题；四是与社区顾问团合作制定社区服务的计划；五是向市财政申请资金，就社区管理人员的雇用提出建议，并监督社区工作人员的工作；六是处理社区办公室的日常工作，处理居民对社区服务的意见；七是监督社区资金的使用情况并提高其使用效率等等。[17]由于社区管理涉及社区安全、区域规划、环境保护、垃圾处理、社会福利、住房维修、妇幼保健、老人服务、社区教育等诸方方面面，社区委员会通常会根据本社区的实际需要把工作划分成若干方面，由专人负责，并组成专业委员会，如环境保护委员会、儿童福利委员会、教育委员会等。社区专业委员会除负责人由社区委员会委员担任外，其他成员可由社区居民竞选担任。[18]
第三类，志愿机构和志愿者服务。这主要指由国民服务机构(The Corporation for National Service)统筹管理的志愿机构和志愿者力量。在国家、州和地方的各级层面，机构掌管的项目和工程都是围绕以下三大组织所展开的：
一是全美服务合作社(AmeriCorps)。它掌管着全美地方和联邦政府的服务合作组织(AmeriCorps State and National)、全国公民社区组织(AmeriCorps NCCC:National Civilian Community Corps)和全国志愿者服务组织(AmeriCorps VISTA:Volunteers in Service to America)。其中，第一个机构的宗旨是组织其成员协同国家和地方的各级组织机构来满足社区的各种需要，并推动社区以能力建设的方式来表达其未满足的需要；同时，它还承载着全美各地区的社区计划。[19]第二个机构的使命是在以小组为形式的社区服务中改善社区环境、培养本地领导者。一般它将持续至少10个月以上的不间断志愿服务，在首次开展项目时志愿者需接受社区发展研究、紧急救助、公共安全和其他技巧等相关培训。[20]第三个机构被专门设计用于反贫困之目的。作为“反贫困战争”项目的一部分，约翰逊总统在1965年所设立的全国志愿者服务组织(YISTA)旨在为美国公民提供以全职形式服务于数以千计低收入社区的机会。20世纪80年代，该组织开始将注意力聚焦于鼓励公民参与社区互助，1993年被吸纳进美国服务合作社团之下。[21]自项目启动以来，该机构已组织超过10万人次的成员规模为四千多个社区的3300万居民提供了服务。[22]
二是“学习和服务美国”计划(Learn and Serve America)。在这一项目中，高等教育机构和社区组织会得到一定的资金支持，学生、教师及有关人员提供志愿服务来满足社区的不同需求。它帮助从幼儿园到大学的学生们将服务与学习融为一体，构建了以学生为主体的庞大志愿者队伍。其主要目标是帮助年轻人在服务—学习的过程中得到全面发展；同时，它也为社区成员传递了必需服务——满足人类的最低需要，教育、环境和公共安全；此外，这一计划还旨在通过为适龄青年提供服务—学习的机会来促进青年在双向过程中的社会融合，可谓一箭三雕。根据对150个机构的电话调查显示，该计划每年创造了15.4万个小时的服务时间，而每个学生一学期的服务时间要超过60个小时。其中，90%的项目主要涉及了教育和人群服务，包括指导（作为老师的助手），护理中心与成人日间照顾中心的服务。此外，还涉及了各种环境项目和公共安全计划。根据项目评估发现，投入到每一位参与者上的经费为149.12美元（包括项目设立、匹配基金、管理费用等），但其所创造的价值是花费的近4倍（585.87美元：149.12美元）。[23]
三是国民长者服务组织(National Senior Service Corps)。其主要目标是借助老年公民的人生经验与技巧来应对社区的各种挑战。这一组织吸纳了历史悠久的祖父母抚养组织(Foster Grandparents)、退休年长志愿者组织(Retired and Senior Volunteer)和长者伙伴组织(Senior Companion Programs)。在过去的40年里，长者服务组织使50多万美国人服务于他们的社区。通过55岁以上老人的志愿参与，他们为社区中各种有需要的人群贡献了他们的时间、技巧与经验。[24]
（三）社区企业与社区学院对社区服务的积极推动
在美国的社区服务中，除了政府和非营利组织力量外，还有一些在社区范围内的社区企业积极补充了社区服务的构成。具体而言，它主要包含以下五大类型的社区企业：
第一，社区化的小企业发展中心。其性质为私营机构，主要围绕个人创办小企业和小企业融资为小企业创业者和经营者提供培训、信息及编写商业计划书等有关的咨询服务。一般而言，中心的设立要经美国联邦小企业管理局批准，由个人和所在社区的大中专院校组建，由社区院校负责管理。它可以获得美国联邦小企业管理局及所在州、县政府的资助，并按要求为小企业提供免费服务。在规定的业务之外，它也可以提供一定的有偿服务。[25]
第二，社区化的小企业投资公司。在美国共有369个小企业投资公司，它们对社区中的创业型小企业提供创业资本，其宗旨是促进小企业更好地为社区内居民提供优质服务。据统计，1999年它们共向美国的社区小企业提供创业投资5亿美元。[26]
第三，以成长型小企业为对象的社区开发公司。在美国共有270家社区开发公司，它们为社区内成长中的小企业提供诸如土地、厂房等主要固定资产方面的长期债务融资。其性质是非营利性公司，以促进所在社区小企业增加就业机会和区域经济发展为宗旨，一般可获得由美国联邦小企业管理局与银行合作提供的长期固定利率的融资支持。[27]
第四，以帮助社会性弱势群体（少数民族、妇女、退伍军人等）创办和经营小企业为目的的社区微型贷款中心。微型企业(Microenterprises)是规模十分小型化的企业，一般它只有个位数的雇员。它们以所在社区为范围向社区内的贫困人群提供微型贷款，经营内容多以非贸易性的服务业为主，如照顾孩童、理发、零售业、交通或家政等。[28]为促进微型企业的发展，截止2005年，美国已形成了500多个支持性项目，它们为公民提供了小规模的贷款、技术支持或零星的就业机会，贡献了16.6%的非农就业机会。[29]
第五，社区性的小企业信用担保体系。[30]该体系主要由地方政府操作，社区性担保机构需求不大，主要帮助社区内贫困人口创办小企业以实现脱贫。
在社区企业之外，美国社区内众多的社区学院亦是推动其社区服务发展的一大推手。被誉为美国两次伟大革新之一的“社区学院”担负着转学教育、职业生涯教育、一般教育、补偿教育和社区教育的重任，它弥补了正式高等教育中“梦想”与“现实”的脱节问题，将教育与社会需要和个人需要进行了有机整合。据美国社区学院协会(American Association of Community Colleges)的统计显示，截止2009年美国的社区学院已发展至1177家，其中83.9%是公立性质，总计已录取了1170万学生，学生的平均年龄为29岁。[31]社区学院是美国社区发展中十分重要的构成，被视为新社区发展的重要缔造者，为不同利益主体共同探讨社区问题提供了平台。
整体上，美国形成了以社会力量为基础的社会化社区服务模式。这一模式的成功运转既得益于政府的统筹管理、有效监管，也依赖于社区内其他社会主体唇齿相依的互构关系。而其中，民众普遍的志愿服务精神是非营利组织能形成庞大力量的根基所在。
三、英美社区服务模式对我国的启示
囿于庞大的人口总量和匮乏的社会资源间的刚性矛盾，我国的社区服务建设既任重道远又刻不容缓。从英美两国的社区服务发展进程中，我们不难看出，社区服务政策得以成功运转需要诸要素的有机配合。如何协调不同主体的行动逻辑并将其纳入至统合的行动目标，直接决定了政策的成效。尽管社会背景不一，面临的困难和挑战也不尽相同，但我们仍然可以从中吸取到有益的借鉴。
（一）加强政府的政策聚合作用
无论是英国的福利国家模式，还是美国的社会化模式，两国都不约而同地将社区服务吸纳进社区服务的相关政策建设中，发挥了政府在社区服务建设中的统筹管理作用。在应对社区层出不穷的问题时，两国政府都十分注重发挥政府的掌舵者角色，理性剥离繁琐的事务性工作；与此同时，政府依托政策制定者的角色有力出台了能充分调动社会力量的相关政策，从而最大化吸纳社会力量的参与；除此以外，政府还利用权力与资源的优势角色适时建立相关的统筹机构来调度全国的志愿力量，以使社会力量达到有效的整合与传递。应当说，政府在社区服务中的聚合作用大大提高了政策的灵敏度和瞄准度，也为社会力量的积极介入提供了有效平台，从而缔结了国家、社会、企业与居民不同主体的对话空间。对我国而言，如何加强政策的聚合作用是政府在今后政策订定中需首要考虑的。如何减少政策的冲突性与断裂性、加强政策的内在整合度，这不仅需要政策的审时度势，更需要其以长远的发展目标来统筹我国的社区服务建设。
（二）确立社区服务的多中心供给机制
从英美两国的实践中，我们还不难看出，建构契合本国背景的供给模式是社区服务得以成功运转的前提条件。在英国，国家在社区服务的治理角色相对要比美国大得多，即英国政府在社区服务的政策建构、项目执行等方面扮演了更积极的能促型政府角色；而美国之所以能有效地实行社会化模式，根本原因在于美国有一支十分宏大且多元化的非营利组织队伍。对此，中国的社会背景与英美两国既有差异又存在共通之处。尽管我国在国家与社会的分离进程中逐步确立了相对的疆界，但国家“掌舵”与“划桨”角色的混淆仍亟待厘清。因此，我们在确立社区服务供给模式的过程中应当充分考虑到我国强国家—弱社会的惯性力量，以及正处于兴盛发展中的市场机制与志愿机制。鉴于人口与资源的刚性矛盾，中国可以在社区服务的供给模式中形成以行政机制为引导、志愿机制为主导，市场机制为补充的社区服务供给模式。
（三）推动第三部门的多元化组织格局
英美两国的社区服务发展对我国的最大启示之一是，我国应当着力建构一直规模宏大、类型多元、分工明确、管理有效的第三部门组织。无论是英国的福利国家模式，还是美国的社会化模式，它们在社区服务的政策建构中都积极吸纳了第三部门的组织力量，既减轻了政府在社区服务中一肩挑的重担，又调动了广大社区成员的自主意识、参与意识和主人翁意识，从而实现了社会整合的第一步。对我国而言，目前的第三部门正处于迅猛发展的上升期，其中所暴露出的问题之多、之复杂，非一朝一夕就能解决。这就需要我国政府以开放、宽和的态度来迎接第三部门的壮大局面，积极发挥政府的引导、协调、管理和监督的多重角色，并疏通制约第三部门在社区服务中的制度因素。对第三部门自身而言，应当加强组织内部的管理机制和监督机制，解决加诸其上的桎梏因素，从而营造一个相对开放的行动空间。
（四）积极推进民众的社区参与
就英美两国的成功经验而言，规模宏大的第三部门所立足的前提条件是广泛的民众参与。我们看到，社区成员的积极参与既为社区服务提供了持久的志愿动力，更增强了社区成员的凝聚力。结合社区理论与英美两国的发展模式，我们发现，不同的志愿组织将社会中的个体纳入到交错化的网络，形成了超社区的“邻里空间”，由此实现了超越空间的社会整合。应当说，这既与学者们的研究结果趋于一致，又为社区服务的现实发展提供了扩展路径。
对中国来说，民众的社区参与还十分有限，参与的层次、形式和内容都还停留在表层。如何挖掘基于中国传统文化基础上社区居民间尊老护幼、知礼立德、守望相助的传统美德，应当成为今后一段时期内推动民众社区参与、发展成熟的社区服务体系的重要课题。