江西省农村税费改革试点情况、问题及对策，本文主要内容关键词为：江西省论文,试点论文,对策论文,农村税费改革论文,情况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江西省2001年选择了具有代表性的山区崇义县、湖区余干县和平原地区樟树市进行农村税费改革试点。在省和三个设区市的指导、督促和检查下，三个试点县（市）加强领导，精心组织，周密安排，保证了税费改革的平稳进行。但由于税费改革的复杂性、艰巨性，三个试点县（市）在税费改革过程中仍存在一些尚待从理论上和实践中解决的问题。正是由于税费改革的复杂性、艰巨性，才需要试点，通过试点，发现问题，总结经验和教训，为以后全面铺开试点工作提供有益的指导和借鉴。
一、江西省农村税费改革试点取得初步成果，受到农民普遍欢迎
1、改变了基层干部工作作风。税费改革促使基层干部进村入户， 宣传解释农村税费改革政策，放手发动农民朋友，积极引导农民朋友议事、办事、管事，尊重农民朋友当家作主的权力，从而改善了干部在农民朋友中的印象，增加了农民朋友对干部的信任、理解和支持，密切了党群干群关系。农民朋友也希望乡镇干部能经常到农户家中来坐一坐，帮助解决生产、生活中遇到的困难，不希望出现要钱要粮才见到乡镇干部现象。针对农民朋友的这一迫切需要，部分乡镇政府已准备实施干部定期下访制度。
2、提高了农民朋友依法自觉纳税的意识。税费改革后， 由于宣传、解释到位，农民朋友认识到是为国家交粮纳税，而并非为乡镇政府交粮纳税，也并非乡镇政府要粮要钱，加上有统一印制的中华人民共和国农业税完税凭证，农民朋友感觉到有一种为国纳税的光荣感，所以，农民朋友交粮纳税的自觉性得到了提高。如崇义县茶滩乡三坑村曾某， 8月中旬就一次性缴清了全年的农业税任务102.14元，其中101.14元还是向同村村民借的，在过埠镇过埠村，农民朋友也自觉挑粮到本村收购点来交粮纳税。
3、农民朋友拥护税费改革。在与农民朋友的交谈中， 农民朋友认为实行税费改革比不实行好，原因有二，一是农民负担得到了较大幅度地减轻，基本上遏制了长期以来农村存在的“乱收费、乱集资、乱摊派”。据三个试点县（市）的测算，税改后的农业税、农业特产税及附加与税改前的农业税、农业特产税、三提五统和屠宰税相比，平均减负在20％以上；加上取消教育集资和公路集资，减负率在30％左右。如果考虑到“三乱”现象的禁止，农民减负幅度可能会更大些。二是规范了农村税费范围和税费制度，增强了纳税透明度。税改后，农民除了交纳农业税、农业特产税及附加和按照一事一议的规定出资出劳外，不再需交纳其它任何税费，也有理由拒绝不合理收费和摊派。
二、问题及对策
1、计税土地面积问题。按照三个试点县（市）的方案， 农民承包土地从事农业生产的，农业税计税土地面积以第二轮承包土地面积为依据。第二轮承包后，经国家土地管理部门批准占用的计税土地并已缴纳耕地占用税的，不再作为新的农业税计税土地；对因自然灾害、基础设施建设等减少的计税土地，按照实际情况经县人民政府批准作个别调整。但在实际操作过程中，存在以下问题：①由于在二轮承包工作上做得不仔细，有些村未发土地承包证，只在村会计处设立台帐，记载每户承包土地面积，而且部分村会计记载的农户土地承包面积从第一轮承包以来就一直没变动过；有些村将土地承包证发给农户，由农户自己填写二轮承包耕地面积，有些农户如实填写，而有些农户则少填，寄希望少纳税，所以，计税面积以二轮承包土地面积为依据，如实填写的农户就认为未如实填写的农户占了便宜，自己吃了亏，这给核实计税面积工作带来了一定的困难。出现这种情况，完全是二轮承包工作中的失误造成的。从实践中来看，计税面积以二轮承包土地面积为依据应当指二轮实际承包面积为依据，对于未发承包证的，要补发承包证，承包证上记载数额不实的，要予以纠正。②在计税面积落实上存在缺口。目前的状况是，省里以1999年统计年报数为基础数字核定试点县（市）的计税面积，据以确定上缴农业税税额；试点县（市）再根据县（市）统计数字核定各乡镇的计税面积，由乡镇将计税面积落实到村、村民小组和农户，即所谓的由上而下。但由于统计误差和有些地方违法占用耕地、越权批地、少批多用耕地情况，导致省里核定试点县（市）的计税面积与试点县（市）落实到乡镇的计税面积存在缺口，如崇义县，省里以统计数字核定该县计税面积为134766亩，而该县能落实到乡镇的计税面积只有119411亩。为了弥补计税面积落实不下去所产生的税收缺口，试点县（市）采取了提高计税常年产量的办法。而试点县（市）核定各乡镇计税面积又与乡镇能落实到村民小组和农户的计税面积存在差异，主要原因有以下几种：一是统计误差。如崇义县某乡，该乡核实到村的自然灾害毁损面积为98.7亩，而县统计数为36.7亩，相差62亩。二是县不同意核减，而事实上已被村级生产、公益事业建设占用的耕地。如崇义县某乡，修建村级道路占用了耕地56亩，修水坑占用耕地10亩。从实践中来看，计税土地面积作为反映一个国家国情国力的基础数字，应力求准确、真实。不管什么原因，只要耕地事实上已减少并且不可能恢复的，都应当核减计税面积，税收任务也应随之减少，以避免有税无地现象。至于有些地方违法占用耕地、越权批地、少批多用耕地情况，应当依法追究有关人员责任并进行处理，这姑且是税费改革之外的另一个问题，应另当别论。禁止通过提高计税常年产量来弥补税收缺口的做法。提高计税常年产量是一种变相加重农民负担行为。核实计税面积，应实行由下而上对策，即从核实每个农户的计税面积做起，由农户而村小组、村，由村到乡镇，逐级汇总。这样做的好处是：由于计税面积涉及到每一农户的切身利益，农民一定会认真对待，而且通过村民大会和张榜公布等形式，在农民朋友互相比较中，每位农户的计税面积都比较真实，只要县、市两级不虚报、少报，汇总到省里的计税面积会比较接近实际。
2、计税常年产量问题。 计税常年产量和计税面积是与税费改革相关的两个最基本的数字，这两个数字既关系到农业税收总量、农民减负情况，又关系到转移支付金额。按照税费改革政策，农业税计税常年产量以1994－1998年农作物的实际平均产量据实核定，并保持长期稳定。从理论上讲，县统计部门核定的1994－1998年农作物的平均产量可作为税费改革试点县计税常年产量。但事实上，由于存在虚报现象，如有的县，统计部门核定的亩平均产量近1000公斤，而按江西省目前的耕作水平是不可能达到的，所以，统计部门记载的常年产量只能作为历史数据，仅供参考。个别试点县（市）起初打算按统计报表上的亩产量确定全县计税常年产量下发给各乡镇，但在省税改办指导组的指导下，纠正了过来。计税常年产量的核定应从实际出发，从事实出发，从减轻农民负担的基本点出发，如实核定。计税常年产量应以村或村民小组为单位核算，对于像樟树、余干等县（市），由于同一行政村生产条件差不多，可实行以行政村为单位核算，而对于崇义这样的山区县，同一行政村不同村民小组往往要翻过几座山，耕作条件大不相同，应以村民小组为单位核算。具体核算村或村民小组的常年产量，应采取“自下而上，自上而下”多次反复政策，要得到农民朋友的认可和接受，并张榜公布。有些村，先确定一定的减负比例，再倒算常年产量，这种做法是不符合税费改革政策的，应予以制止。有些农民朋友对计税常年产量和租金分不清，如崇义县某村，一台商租了几十亩地搞种植，租金为每亩500斤稻谷，有些农民朋友就认为计税常年产量定为1000多斤太高。而事实上，计税常年产量是1994－1998年的农作物平均产量，是没有剔除成本因素的，而租金是剔除成本后的净产出。
3、计税价格问题。 农业税计税价格综合考虑了粮食保护价和市场价的因素合理确定，并保持相对稳定。三个试点县（市）的计税价格为57元／100斤，农民朋友认为偏高。有的农民朋友甚至说， 计税时每担谷子按57元钱算，那我就挑一担早谷来抵100斤谷子的税。 计税价格和早、晚稻收购价格是两回事，农民朋友一时也弄不清，需要我们的乡村干部作出解释，所以，加强对乡、村干部的培训，提高乡、村干部贯彻执行政策的能力是税费改革工作的一项重要任务。
4、少数农户增负问题。农民增负有三种情况， 应区别对待：①人均田亩数偏高的地方，农民增负。由于税收前农业税税率较低（只相当实际产量的2.5％），三提五统也是按田一半、人一半分摊， 而税改后，提高了农业税税率（最高不超过7％），有关税费也全部跟田走了， 所以，会出现税费改革后种田较多的人负担加重的现象。如樟树市某村一农户，共5口人，15亩田，1999年负担如下：公粮288.75元； 三提五统5×100＝500元；屠宰税1×12＝12元；教育集资5×20＝100元；该户总负担为：288.75＋500＋12＋100＝900.75元。税改后：该户总负担为15亩×1400斤／亩×8.4％×0.57元／斤＝1005.48元，较税费改革前增负104.73，增负率11.63％。如果剔除不合理的教育集资100元，则增负204.73元，增负率22.73％。从理论上讲，土地作为一种生产要素， 该生产要素投入的越多，产出也就越多，回报也就越大，而作为依据土地产出而征收的税收也当然会随之增大，这是合乎情理的，怎么能苛求一亩田与三亩田的税负负担相同呢，只要每亩土地的税负趋向公平、合理，我们制定的政策就是对的。但作为从减轻农民负担的基本要求出发，对这种类型农户增负情况，可采取适当措施，如降低计税常年产量、计税税率，使负担得以减轻，不一定强求税负负担较税费改革前轻。三个试点县（市）在这方面均采取了说理、做思想工作等措施，保证了该部分农户在纳税通知单上签字并按时交粮纳税。②人均田亩不高，但仍增负的情况。这种情况往往发生在比较偏僻又比较穷的村庄，如崇义县某村一农户，共4人，4亩田，税费改革前负担如下：公粮49.79元； 三提五统34×4＝136元；屠宰税1×12＝12元；税费改革前， 该户总负担为49.79＋136＋12＝197.79元；税费改革后负担为：4亩×1160斤／亩×8.4％×0.57元／斤＝222.16元，较税费改革前增负24.37元，增负率12.32％，如果考虑税费改革前农民不合理的负担——公路集资，每人20元，共4×20＝80元，则税费改革前总负担为277.79元， 税费改革后减负55.63元，减负率20.03％，对于这种类型的农户，得采取降低计税常产和税率等措施，使税费改革后负担较税费改革前的合理负担轻。江西的情况是，同一村民小组，田亩平均分配，所以上述两种情况，也代表两种不同村民小组增负情况，应对该两种村民小组整体进行降低计税常年产量和税率等措施。③种田大户问题。对种田大户的定义，三个试点县（市）各不相同。崇义县对承包土地达到20亩以上的种粮大户，减征其农业税任务的10％；对承包土地达到30亩以上的种粮大户，减征其农业税任务的15％。樟树市对承包土地在50亩以上的农户，减征10％的农业税；对承包土地在80亩以上的农户，减征20％的农业税。余干县对承包地在100亩以上的种粮大户，减征其5％的农业税；对承包土地达到200亩以上，减征其10％的农业税；对承包土地达到500亩以上的， 减征其农业税任务的15％。种田大户是随着土地流转的出现而出现的，种田大户的税负负担是不能与第①和第②两种类型农户相提并论的，也不能简单地用是增负还是减负来衡量。为了保证种粮大户的积极性，提高其经济效益，对种粮大户进行一定比例的税收减免，是必要的，但一定要如实核定计税常年产量，公平确定计税税率。
5、调整农业特产税问题。按照三个试点县（市）的方案， 调整农业特产税政策有两方面内容：一是按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，对在非农业税计税土地上生产的农业特产品，继续征收农业特产税；对在农业税计税土地上生产的农业特产品，一般征收农业税；对农业特产品生产相对集中、相对稳定，以农业特产收入为主的，征收农业特产税。三个试点县（市）都较好地执行了这一政策。二是对原部分农业特产品在生产、收购两个环节征税的，合并在一个环节征收，适合在生产环节征收农业特产税的，合并在生产环节征收；适合在收购环节征收农业特产税的，合并在收购环节征收。从江西实际来看，税费改革前在生产、收购两个环节都征税的有水产品和林木产品。水产品生产环节税率为8％，收购环节税率为5％。林木产品中，原竹、原木生产环节税率为8％，收购环节也为8％，生漆、天然树脂生产环节税率为10％，收购环节也为10％。税费改革后，三个试点县（市）将水产品的农业特产税合并在生产环节征收，税率为8％，考虑附加的话，税率为9.6％；对于林木产品，余干县合并在生产环节征收，樟树市对林木产品中的原木、原竹合并在收购环节征收，其它都合并在生产环节征收，崇义县对林木产品中的生漆、天然树脂和木本油料合并在生产环节征收，对原木、原竹和其它林木产品合并在收购环节征收，税率均为9.6％（含附加税）。将原部分农业特产品从生产、收购两个环节征税合并在一个环节征税，并降低税率，目的是为了简化税制，以减轻农民的税负负担，增加农民收入。但从三个试点县（市）的实践来看，情况各不相同。比如，崇义县是竹木生产大县，税费改革前，生产和收购环节的农业特产税都由经销商代扣代缴，税率为17.6％（8％＋8％＋8％×20％，其中20％为附加税率），农民只从经销商手中领取竹木销售款，大多数农民并不知道其已交了农业特产税。税费改革后，经销商只需缴纳9.6％的农业特产税，经销商缴纳的特产税下降了，但农民的税负是否减轻，收入是否提高了呢，没有。从经济学角度讲，市场价格由供求关系决定，崇义县税费改革并不会影响市场供求关系，所以也不会影响经销商向农民收购竹木的价格和经销商销售竹木的价格。经销商销售竹木价格没变，农业特产税又可以少交，所以，经销商获利不少。但经销商不会将这部分因税率降低而获得的额外收入自动返还给农民，也不会自动提高向农民收购竹木的价格，所以，农民并没有获利，国家税收反而减了不少。这是不符合税费改革初衷的。有的人建议，税改后可否仍实行17.6％的税率，而后将8％的税收返还给农民。从理论上讲，这是可行的，但实际操作过程非常麻烦，也有的人建议应充分发挥农民流通协会或农民合作组织的作用，通过农民集体的力量，提高收购价格，但这在市场经济条件下很难做到。余干县是个水产大县，税费改革前，生产和收购环节的农业特产税一般由农民代扣代缴，税率为14.3％（8％＋8％×10％＋5％＋5％×10％），税费改革后，合并在生产环节征收9.6％的农业特产税，农民需缴纳的农业特产税降低了，农民销售水产品的价格并没有变化，农民获得了税费改革带来的好处和利益。但从理论上分析，农民税负减轻也是建立在税费改革前收购环节的农业特产税也是由农民承担这一基础上。
6、农业税收征缴问题。 税费改革成功的标志之一就是税款能够及时足额入库。从执法角度来看，农业税征收应是乡镇财政所的职能，乡镇干部可宣讲税收政策，协助征税。但目前的状况是，乡镇干部成了收税的主力军，一些乡镇甚至对干部下达税收征缴任务，挂点征收，承包到户，完不成税收征缴任务的，不发工资。对一些纳税“钉子户”、“难缠户”，乡镇领导亲自出马“拔钉子”。这种“乡官”即是“税官”的现象在税费改革前后并没有发生变化。当然，农村有农村的特殊情况，首先，多数农民自觉纳税的意识并不高；其次，农民居民居住相对分散，特别是山区崇义县，有些村庄到乡镇财政所有几十华里，要翻越几个山头；再次，现行的农业税征收有季节性，在夏、秋征收季节，仅靠乡镇财政所的几位同志是无法完成税收征缴任务的。但是“乡官”即是“税官”的现象，应当予以改变，因为这样极易导致乡镇政府以收税为主要目标，而忽视了其主要职能——优化环境、宏观调控、提供法治、保护产权，也不利于精减机构，压缩人员，以推进乡镇机构改革。“乡官”即是“税官”现象一定程度上导致了农民朋友对乡镇政府缺乏信任感。有的同志认为，乡镇干部收税是委托代理行为，即受乡镇财政所或县（市）财政局委托，代理收税。但这种委托代理行为不应给予支持，事实证明，这种委托代理行为最终结果是代理人即是委托人，“乡官”即是“税官”。有的同志建议，乡镇财政所应设立纳税大厅，实行常年收税，对偏远的村，可实行定时定点征收，不一定规定在夏、秋两季征收，但这要求目前的县乡财政体制也要作相应变动。