债务条件下财政政策与货币政策关系再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,财政政策论文,条件下论文,债务论文,货币政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.2 文献标识码：A 文章编号：1009－2382(2013)04－0005－05
当今世界，主要大国在长期赤字财政政策推动下，都背负着沉重的债务负担。2008年全球金融危机的爆发，为防止经济下滑，各国出台了大量经济刺激政策，导致全球政府债务出现了第二次世界大战以来最快的增长。经济增长乏力、债务负担沉重及其金融机构高额的未来负债和或有负债，引起社会各方对公共债务可持续性的普遍担心。为此，有经济学家指出：当今宏观经济学中，可以说没有任何一个问题能比巨额财政赤字的经济影响更富争议(萨缪尔森，2008)。那么，从政策角度看，巨额公共债务靠扩张性财政政策“一只手”能否独立实现？西方国家不断推出的利率政策乃至量化宽松货币政策其背后的原因是什么？本文认为，要厘清这方面疑惑和问题，有必要重新认识财政政策和货币政策以及二者之间的关系。
一、主流经济学的财政政策与货币政策理论
自从凯恩斯提出政府干预主义以来，西方主流经济学一直把货币政策和财政政策视为政府干预经济，实现宏观调控的两种主要政策手段。凯恩斯认为，由于社会总需求不足，政府有必要采取财政政策手段，即通过政府改变财政收入和支出来提高社会总需求，以促进就业和经济增长；同时，也可以使用货币政策，即通过中央银行运用货币政策工具来调节货币供给量和利率水平，来实现既定经济增长目标。一般来说，财政政策手段有税收、公债、政府购买、转移支付等；货币政策手段有公开市场业务、贴现率、存款准备金率以及窗口指导等。由于二者的政策手段各有侧重，所以在宏观经济调控中也具有各自的特点(如表1)。
财政政策和货币政策本身的特点决定了其具有一定的局限性。一般认为，财政政策通过结构调整达到调控目标，货币政策则作用于总量调控。可见，在政府宏观调控时，如果只是单独使用其一，往往不能有效实现预期的政策调控目标。所以，政府必须把二者有机结合起来，搭配运用。就其搭配方式来看，理论上有“双松”(扩张性财政政策和扩张性货币政策)、“双紧”(紧缩性财政政策和紧缩性货币政策)、“一松一紧”等三种模式；但在实际操控上则没有同定不变的模式，可以根据宏观经济形势灵活机动而定。一般而言，当经济处于严重衰退时，可以使用“双松”政策，从而刺激在短时间内增加社会总需求，达到经济增长的目的；当经济过热、甚至发生通货膨胀时，政府可采用“双紧”政策减少社会总需求，控制物价上涨，保持经济平稳运行。在某些特定条件下，政府也可以根据财政政策和货币政策的作用特点，按照相反方向的“一松一紧”，配合使用这两种政策。需要注意的是，不同的政策搭配各有利弊，政府应当针对经济运行的具体情况，审时度势，灵活、适当地进行相机抉择，否则，过度长期使用一种固定不变的模式，有可能导致政策的效应下降，不仅不利于预期经济增长目标的实现，而且可能产生相反的作用。
实际来看，在这两大政策工具中，财政政策总是政府率先运用最多和最有力的政策，货币政策起到一种辅助和后续调整的作用。理论和各国现实可以看到，财政政策会影响社会经济有机体的每一个细胞，正因为如此，当政府财政政策设定一个预期目标后，往往总是要求货币政策与之相互配合。尤其在政府扩张性财政政策下，货币被动超发成为货币政策的一种常态，由此导致公共债务积累快速增加。
以美国为例，受凯恩斯主义的影响，1933年开始的罗斯福新政措施，主要采取扩张性财政政策和货币政策，加大对经济的干预，补贴中小企业，鼓励高新产业和大企业扩张和发展，提振国内消费和投资需求，支撑经济快速发展。但是，伴随着经济的回暖与发展，加上二次大战的影响，美国债务余额也迅速上升，到1947年，国债占GDP的比率超过120％。到20世纪70至80年代，美国出现了严重“滞涨”的经济现象，此后，凯恩斯的理论虽然受到怀疑和批评，但政府的债务却像“滚雪球”般不断创出新高：1989年里根当政结束时，债务余额达到了前所未有的28574亿美元；小布什总统任期结束的2009年，债务余额已突破前所未有的6位数，达到119098亿美元；2011年现任总统奥巴马上任的第三个年头，国债余额又到达国会再次设定的14.29万亿美元上限；2012年8月，政府债务又达到16万亿美元。扩张性财政政策和货币政策的滥用，美国已经彻彻底底患上了债务依赖症。
二、债务条件下扩张性财政政策和货币政策的内在统一
从起源和本质上看，公共债务主要用于弥补政府财政赤字，各国政府扩张性财政政策核心的重要部分就是公债的发行和资金筹集。换句话说，如果公债发行遇到了困难和问题，政府的扩张性财政政策的实施也会遇到挫折和困难。但更值得关注的是，在当今金融市场高度发达的情况下，公债似乎不仅仅用于政府财政政策的运用和发挥，也是中央银行货币政策和金融市场不可缺少的支撑因素。从公债政策的角度看，扩张性财政政策和货币政策具有内在统一性。
1.公债政策的“纽带”功能
在发达的现代市场经济条件下，财政政策和货币政策作用的发挥，均离不开公债政策的设计和运作，是联系二者之间的“纽带”。“纽带”功能和作用的发挥，其根本在于公债政策本身的特殊性质(如图1)。在公债的发行、买卖、流通和偿还这四个阶段连续不断的运动过程中，每个阶段都需要财政政策和货币政策不断地参与其中，并被有机地协调和统一起来共同发挥作用。例如，在公债的一级发行市场上，公债政策需要和财政政策密切结合，在一定程度上发挥着财政政策的作用；但同时需要货币政策调控下的良好市场环境，否则，就有可能导致公债发行困难，或发行成本过高，影响资金的使用和未来的偿还。在二级流通市场上，公债又属于货币金融范畴，公债政策需要与货币政策紧密结合，但财政政策调控的公债期限和结构，同样对金融市场的货币供应量和市场利率产生影响，又间接影响到货币政策的力度和效果(见图1)。
图1 公债政策与财政政策、货币政策相联系
2.财政政策和货币政策的优化组合
从上述公债政策“纽带”功能作用上看，财政政策和货币政策的协调配合具有内生性，二者达到最优化组合，达到政府宏观调控目标的实现。但是，从最终政策目标看，财政政策实施要达到的目的或产生的效果，是经济增长、价格稳定、充分就业、公平分配等；而货币政策实施目标集中在币值稳定、控制物价上涨。显然，财政政策要达到的目标比货币政策要全面和综合，而货币政策目标则比较单一。现实中，货币政策这种单一目标往往不能“独善其身”，更多的情况下似乎是为财政政策调控的最终目标服务，即二者的优化组合应该是以财政政策为主，这也是传统凯恩斯主义重财政、轻货币的主要原因。在凯恩斯看来，一旦经济发生危机，单靠市场的自发调整并非完全不可能，但也注定是一个漫长而痛苦的过程，因此需要通过积极的财政政策来稳定和启动步入衰退的经济，以缩短不必要的调整周期；相比之下，扩展的货币政策却不一定能导致实际购买力的增加，因而它的效果相对有限。
现代社会金融业的高度发达，使政府财政活动与金融货币市场更加紧密联系在一起。中央银行的主要职责就是通过控制货币政策以降低因政府财政政策而导致的政治经济波动幅度，从而维持经济的稳定性。从这方面说，货币政策通常都服从于财政政策调控目标：经济衰退时，政府往往先行通过减税和以赤字扩大财政支出来扩大总需求；当经济过热时，则先行通过增税和削减支出来降低需求。而不论哪种情况，货币政策都要求“适应”财政政策，即为财政扩张提供低息资金，并在财政紧缩期间避免国内需求崩溃。①研究表明，在对世界40次系统性金融危机发生后财政和货币政策选择中，大部分国家(占样本的72.5％)均采用了扩张性的财政政策，表明实施适度扩张的财政支出在金融危机时期具有非常明显的稳定功能，可以遏制经济的急剧下滑。但财政赤字对经济增长的负效应将在危机结束后3年左右的时间内逐渐显现，这时一般实施货币政策以对危机后的短期物价水平(通货膨胀)产生较快影响。②
值得提醒的是，任何政策都具有时效性和分配性，从而产生诸多后续负面影响。频繁且过度使用财政政策和货币政策进行宏观调控，即使二者能够达到最优组合，但也会产生不少宏观经济以至于微观经济问题。从这一点说，任何宏观调控政策的使用必须谨慎。
3.反面案例：欧盟国家的“制度障碍”
在财政政策和货币政策的配合上，目前一个反面案例，就是导致欧洲主权债务危机产生的所谓“制度障碍”，即各国财政政策和欧盟的货币政策不统一而不能有效配合。我们知道，欧元区的货币政策是统一的，掌握在欧洲中央银行手中；而财政政策却是分散的，取决于各成员国自身政府。统一的货币政策与分散的财政政策，成为欧元区区域制度内在的矛盾，从而导致经济政策工具与经济政策目标出现了不相匹配的问题。③欧洲中央银行成立后，其中心任务在于维持物价稳定，即实行单一的通货膨胀目标制，同时强调严格的财政约束和单一的货币政策规则，以提升市场对欧元的信心。但是，由于没有充分考虑欧盟各成员国国别差异，这些规则又不同程度地制约了欧盟各国的经济增长。为了刺激本国经济增长，各国又只能通过扩张性的财政政策，并向金融市场大量进行债务融资，这无疑对金融市场造成了较大的流动性困难；尤其是在遭受外来冲击时，各国无法独立使用货币政策和汇率政策等来应对，只能更加倚重财政政策，致使赤字和债务负担普遍超标，危机刺激政策也使债务更加凸显。④为了缓解金融市场压力，迫使欧洲中央银行为各国政府债务的再融资行动不断注入流动性，以使金融市场保持应有的资金量，由此造成很多外围银行和公司的融资条件出现恶化，银行间融资条件仍然紧张；条件恶化又进一步致使大量资金避险外流，同时各欧元区核心银行也大量囤积流动性。这样，在国际金融危机爆发的背景下，伴随着全球金融市场的全面紧缩，2009年欧洲终于爆发了以希腊债务不能及时融资而导致债务违约为起点的、较大范围的主权债务危机。
三、债务货币化：财政部和中央银行的分立与统一
从上述论证可知，债务条件下分属不同政府部门并具有各自职能的财政政策和货币政策，在现实经济运行中，必须协调配合才能满足政府的经济增长目标。那么，中央银行和财政部的关系如何定位也成了政府和学界经常关注的焦点问题。从学界看，许多人认为二者之间的关系完全“分立”，中央银行不应成为财政部的支票本，即货币政策不应受财政政策所牵制而属于从属的地位，应注重于宏观调控中的物价稳定，控制通货膨胀，这反映在多数国家有关的《银行法》中。
但是，从财政本质上，它是一个复合了上层建筑和经济基础的概念范畴，它不仅规定着政府与社会的关系，还决定着社会中不同群体的权利与地位，指挥着人们如何进行交往与合作。从国家政权的构成上看，财权是一个国家政权的重要核心组成部分，也是一个国家政权的象征；货币权又是国家财权的重要组成部分，铸币税是一个政府中央财政收入的重要来源。所以，从历史根源上说，中央银行的职能是从财政职能上划分独立出去的部分
实际上，最早的中央银行——苏格兰银行其实就是为了买卖政府的债券，为政府债务筹资服务而产生，成为“政府的银行”、“发行的银行”以及“最后贷款人”。1694年，当时的英王威廉一世把皇家特许执照颁发给了英格兰银行，第一个现代雏形的中央银行就这样诞生了。此后，英格兰银行以全民税收做抵押，把国王和王室成员的私人债务转化为国家永久债务，来发行基于债务的国家货币。这样一来，国王有钱打仗或享受了，政府也有钱做自己爱做的事了，银行家所放出的巨额贷款也得到了可观的利息收入，似乎成为一个皆大欢喜的局面。由于有了这样强大的新的金融工具，英国政府的赤字直线上升，1670年到1685年，英国政府财政收入只有2480万英镑，但从1685年到1700年，政府收入增加了1倍多，达到了5570万英镑；同时，英国政府从英格兰银行的借贷暴涨了17倍多，从80万英镑涨到了1380万英镑。借助全民税收为抵押品这个制度设计，达到了债务货币化的目的，即把国家货币的发行和永久国债绑定在一起：要新增货币就必须增加国债，而还清国债就等于摧毁了国家货币，市场上将没有货币流通，所以政府也就永远不可能还清债务。政府由于要偿还利息和经济发展的需要，必然导致需求更多的货币，这些钱还得向银行借债，所以国债只会永远不断增加，而这些债务的利息收入全部落入银行家的钱袋，利息支出则由人民的税收来负担。
从现实版本来看，2008年金融危机后，主权债务危机爆发没有在始作俑者的美国发生，而在欧洲的诸多小国发生，其中主要原因同样归结于二者中央银行和财政部的关系不同。在美国不论是政府债务占GDP比例，还是各金融机构的有毒资产占比都比欧洲要高，但因为有美联储大力“保驾护航”，加之美元在全球的储藏和清算货币功能，美债虽然岌岌可危，但始终“危而不发”。美联储对政府债务大规模“背书”，通过其几轮量化宽松货币政策，保证了美国国债的“货币化”。这具体表现在：第一，通过释放货币大规模收购政府债券，防止市场抛售带来的动荡，增加市场投资者信心，稳定国内债券市场；在欧债危机不断发酵的情况下，美国国债作为国际资本避风港的作用被不断加强。第二，人为压低政府债务融资成本。由于金融市场整体氛围的营造，尽管美国债务负担率居高不下，2012年已达106.6％，但美元债券收益率依然下行，10年期收益率创下二战后的历史低点，目前仅为1.6％左右，这使得美国政府仍有能力以低成本获得融资，为其削减财政赤字减轻了压力。第三，发挥美联储“最后的贷款人”功能。如果美国政府债务被投资者抛售，即在无法通过金融市场进行筹资的情况下，美联储可以成为“最后的贷款人”，即通过债务货币化为联邦财政解困。而这一切又通过美元霸权可以轻易转移出去，让各国政府和全世界人民为美国债务埋单。
反观欧洲主权债务危机国家因为没有美联储这种中央银行的强大支撑，结果也必然相反。第一，遭遇市场抛售政府债券，政府无力进行市场干预，只能一筹莫展，任由市场本身“说了算”。事实证明，2009年的希腊债务危机爆发，正是由于希腊政府无力干预金融市场而导致的。第二，债务融资成本居高不下，政府债务雪上加霜。以意大利和西班牙为例，从2011年11月到2012年7月各时段观察，不论是长期还是短期，各种债券收益率均居高不下，呈上升趋势，使得其债务融资成本升高，且融资困难。⑤第三，政府债务的可持续性受阻，随时面临被市场关闭其融资渠道的可能。在过去的几年内，欧洲好几个相对较小国家就面临这样的融资窘境，政府支出出现难以为继的困境。
可见，美国债务融资模式的关键是主权掌握在自己(美联储)手中，通过债务货币化就可以把政府债务转化为货币释放，向全世界经济“注水”；而欧洲主权债务危机国家的债务融资模式却是掌握在别人(金融市场)手中，各国政府债务没法及时通过“货币化”释放出去，这也成为被普遍认可的美国主权债务没有发生危机的重要原因。事实面前，西方国家已普遍认识到：如果不让金融资本或金融市场绑架一国财政，就不要盲目隔断本国财政部和中央银行的关系，而要把二者紧密“统一”起来，只有这样，政府才有可能左右金融市场，保证其债务融资链条不会“断裂”。
四、经验总结与启示
诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·托宾说：大的事件及其解释往往使得原来的思想失去信誉，而由新的思想取而代之。在西方各国普遍拥有高额债务并不能有效缓解的趋势下，重新定位和认识财政政策和货币政策具有重大的现实意义和理论价值。从现实比较，欧洲主权债务危机国家状况甚至好于债务缠身的美国，但由于此类欧洲国家缺少可以自主发行货币和干预金融市场利率的中央银行，无法像美联储一样，为政府债务“保驾护航”甚至直接“背书”，只能任由金融市场摆布，而这反过来又给国内财政造成巨大的压力和包袱，难以真正实施助推经济增长的政策，政府债务的化解变得更加“遥遥无期”。
发达国家财政赤字扩大和政府负债上升会倒逼或需要货币政策密切配合，随之而来的必然引起通货膨胀，因为即使中央银行不直接购买政府债券，也会通过其他主体购买，然后拿到中央银行再贴现而导致货币的增发。而现在，我们可以观察到，伴随欧洲主权债务危机的不断升级，欧洲中央银行一改保守谨慎风格，已于2011年12月和2012年3月，通过两次长期再融资操作(LTRO)，向金融市场注入了约1万亿欧元的流动性；而美国应对债务的方式也选择了量化宽松货币政策，向市场注入庞大流动性。这样，流动性问题也成为一个世界性的问题，发达国家正通过输出通货膨胀把其他国家挟裹入它们的“债务模式”中，分摊和消化它们的流动性。最后，广大发展中国家帮助欧美和全球维持了低通货膨胀水平。⑥
当前，我国正值转型时期，积极财政政策已是我国“稳增长、调结构、保民生”的重要政策工具，但由此所带来的债务上升和财政风险问题一定要高度重视。为此，第一，加大结构调整，重视实体经济，保持经济平稳发展。第二，要保持稳健而不失灵活的货币政策，为政府资金筹集创造良好的市场条件。第三，高度重视美联储和欧洲央行目前采取的增加货币供给挽救债务、刺激经济的对策，这在未来势必会引发全球高通胀，并导致热钱流入我国，造成我国金融市场的动荡，增加我国货币政策实施难度。与此同时，我们还得密切关注欧美债务危机后财政政策和货币政策的调整动向，防止由其政策调整引发的国际资本异动和投机冲击对我国经济产生的不利影响。第四，需要加强研究金融全球化下通货膨胀传递的传导机制，既采取有效的措施来应对输入性通胀的压力，也要想方设法让我们持有的外汇储备和国外资产价值不受损失。
总之，面对新的经济金融形势变化，需要认真研究，周密部署，妥善运作，保障我国财政政策和货币政策的密切协调配合，在保持整体方向不变的前提下，灵活机动地保持经济平稳发展运行。
注释：
①［德］弗里茨·W.沙普夫：《欧洲货币联盟、财政危机和民主问责失效》，《德国研究》2012第1期。
②马勇、陈雨露：《货币与财政政策后续效应评估：40次银行危机样本》，《改革》2012年第5期，第32页。
③赵宗博：《欧元区国家主权债务危机的根源与本质》，《求实》2011年第3期，第68页。
④丁纯：《从希腊债务危机看后危机时代欧盟的经济社会状况》，《求实》2010年第7期，第59页。
⑤国际货币基金组织(IMF)：《全球金融稳定报告最新情况》，2012年7月。
⑥徐明棋：《债务危机是对政府过度干预经济的警告》，《财经政法资讯》2011年第6期，第66页。
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