政府效力法制化:重塑地方政府合法性的途径解读--对当前地方政府效能建设的考察_政府职能转变论文

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课题负责人:童文兴,中共台州市委党校讲师 成员:陈玲玲 张中东 林兴初,中共台州市委党校讲师

李志伟,浙江大学硕士研究生

政府合法性危机,是困扰当前世界各国政府的一个共性问题。自20世纪70、80年代开始,一场以重建政府合法性为目标的世界性行政改革浪潮从英国开始,迅速波及西方各主要国家。一些发展中国家也纷纷以西方发达国家为模板,开始了自身的治道变革运动。纵观这场政府变革,一个重要的特点或者说共同点就是各国政府在新公共管理和管理主义的理论指导下,围绕提高政府效能这一核心内容而进行的。毫无疑问,转型期的中国各级地方政府也同样面临着十分严峻的合法性问题。近年来我国一些地方政府相继开展的政府机关效能建设活动,可以说就是地方政府破解自身合法性危机的一次自觉努力。效能建设活动的开展,一定程度上改善了政府的形象,提高了公众对政府的认同度。但同时我们也看到,当前的效能建设还只是停留在传统行政效率的改善和提高上,面对于政府效能的目标方向问题没有引起足够的重视。客观讲,我们的地方政府既有效率不高的问题,更有效能不是的问题,而后者是带有根本性的,没有效能就不可能有效率。从这个意义上讲,我们的效能建设还没有从根本上解决地方政府面临的效能危机问题。

本文认为解决由于政府角色错位导致的地方政府效能合法化问题应当成为下一步中国各级地方政府效能建设的首要问题。只有紧紧抓住政府效能合法化问题,推进地方政府角色的全面转型,才能从根本上改善我国地方政府的合法性水平。

一、合法性危机:我国地方政府面临的一个不容回避的严峻问题

合法性是公共行政的根本基础之一(顾丽梅,2003)。古往今来,任何政府的有效统治都离不开合法性的支持。然而在现代化进程中,各国政府的合法性普遍受到了挑战,产生了合法性危机。正如英国学者克里斯托弗·波利特在其《公共管理改革—比较分析》一书中指出的:政府的“合法率”不断下降是西方各国普遍面临的一个事实。

全球性政府合法性危机的集中爆发是西方国内民主政治深入发展的必然。在政治——行政二分的政治框架下,西方民众关注的焦点开始从19世纪前的政治转变到19世纪末的政府行政。这一转变拉开了西方持续不断的政府改革的帷幕,实现了从传统公共行政到新公共行政的转变。而始于20世纪70年代的英国“雷纳评审”却揭开从新公共行政向新公共管理转变的序幕。从国内来看,随着市场化、民主化的进程的加快,中国民众的关注的焦点也开始从20世纪80年代前的政治转移到80、90年代的经济,90年代中下期开始,政府行政日益成为关注的焦点,政府改革已成为我国下一步改革的中心和重点(迟福林,2003)。对政府行政的关注,使一直隐藏在经济绩效合法性下的政府自身各种问题开始显现出来。近年来,特别是20世纪90年代中下期以来,随着改革的逐步深化,我国地方政府的合法性受到了严重的挑战。以下三个测度指标充分说明了这一点:

一是从群众对地方政府的满意度测评指标来看。一项由零点指标数据网最新发布的有关各级政府工作表现与服务水平的调查结果显示:居民在对中央政府、省(直辖市)政府、区县政府和乡镇政府(或街道办事处)这四级政府的工作表现与服务水平进行评价时,对于中央政府有最高的满意度,而对于乡镇政府或街道办事处等基层政府的满意度最低,呈现出非常明显的“政府层级越低,满意度越低”的趋势:对于这四级政府的工作表现与服务水平表示不满意者的比例分别为8.9%、19.1%、42.1%和51.6%;表示满意者的比例分别为86.1%、75.0%、52.0%和43.6%。(附图一)

附图 中国公众对于不同层级的政府满意度比较

资料

来源:基于零点指标数据网、零点调查受哈佛大学肯尼迪学院亚洲部的指导于2003年10月完成的《中国居民评价政府及政府公共服务研究报告》。更多内容参见http://www.borizookey.com

调查材料指出,在城市、小城镇和农村地区均表现出这一显著特点(见附图一)。满意度是衡量政府合法性水平的一个重要测量指标。区县乡基层地方政府的平均满意率仅为47.8%,这个数据充分说明现阶段公众对地方政府的极度不信任,地方政府的合法性危机已经到了非常严重的地步。

二是从法院受理的行政案件数量和基层上访情况来看,也佐证了这一点。这两个测量指标能直观反映出地方政府和公众的关系紧张程度。据资料表明,全国法院行政案件收件数,从1992年的27125件增加到2001年的100921件,在增加3.72倍的情况下,原告的败诉率则从21.98%上升到25.67%。2004年1月至9月,全国法院共受理一审行政案件67759件,比去年同期增加2847件,同比上升4.39%;人民内部矛盾也在上升,从1993年到2003年,因为人民内部矛盾的群体性事件数量,每年按17%的比例在增长。据国家信访局统计,2003年国家信访局受理群众信访量上升14%,省级只上升0.1%,地级上升0.3%,而县级却下降了2.4%;中央和国家机关受理群众信访量上升46%,省、地、县直属部门增幅较少,有的还是负增长。越级上访事件日益增多,国家信访局受理群众来信同比上升10.7%,接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%。2004年第一季度,国家信访局受理群众来信同比上升20.2%,接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。中央有关部门受理信访量直线上升,说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。资料表明,基层政府上访量呈相对性下降,而高层级政府的上访量却不断增加,其根源就在于上访者对基层政府失去了信任,特别是对县乡级政府的信任度比较低。

三是从市场主体“用足投票”情况看。“用足投票”是反映一个地方政府合法性的风向指标,是对地方政府满意度的一种否定选择。随着国内市场经济体制的逐步建立和完善,市场主体对地方政府的选择自主度有了很大提高,市场主体的流动趋向、集中度能反映出当地政府的合法性水平。以浙江省的台州、温州两地为例,企业外迁和资金外流现象非常严重。资料表明,温州外迁企业成逐年上升趋势,外迁企业2000多家,整体外迁250多家,资金外流达至1000多亿,且还在源源不断流向外地。台州情况也和温州比较相似。为什么出现大量企业外迁和资金外流呢?据温州市委政研室以温州乐清市作为分析样本,统计了各种外迁原因所占的比例,得出“在近来外迁的85家企业中,属自身发展需要的21家,占24.7%;属用地制约外迁的21家,占24.7%;属人为原因造成的“软环境”影响的43家,占50.6%。”。2000年,温州市政协就温州的投资环境作过一个调查,企业负担重,乱收费和总体环境成为突出问题。不少企业反映,在温州“最困难的是用地”,“最麻烦的是审批”,“最头疼的是检查”。可见,没有良好的政府服务环境是造成资金外流和企业外迁的一个主要的原因。

以上三个指标可以充分说明一个事实:地方政府已普遍面临严重的信任危机,破解基层政府的合法性危机已经成为当前地方政府建设的一项非常紧迫的重要任务。

二、角色转变滞后导致的政府效能合法性不足是地方政府合法性下降的主要原因

政府效能是指政府在履行职能时实际管理效果,即政府职能行使的有效性如何。政府效能不同于效率,效能注重目标达成的程度及其产生效益、效果的综合体现,强调数量和质量的统一、过程与结果的统一。效能是一个矢量概念,决定效能的首要因素是目标方向,政府效能的目标方向就是公众的公共需求。我们把由于目标方向偏离而引发的效能危机称之为效能合法性不足。

地方政府效能合法性不足,就是指政府的所谓“效能指向”和公众的公共需求严重错位、不一致性的问题和表现。解决政府效能合法性不足,是西方各国政府着力解决的一个重要内容,是公共行政范式向新公共管理范式转变的主要原因。公共行政范式的核心是效率,效率被认为是政府管理的起点和归宿。而新公共管理却把效能作为核心,强调管理的实际效果和目标的实现程度。不仅要追求政府行为的高效率,更要重视政府给公众提供的公共产品的质量和社会服务的水平。此时,发展速度和政府效率逐渐降到次要位置,政府效能上升到主导地位。行政效能成为公共行政组织管理活动的核心价值。国际行政改革的实践表明,高效率并不一定带来高质量和高度的顾客满意。各国政府也都把能否向社会提供高质量的社会公共产品和高水平的公共服务作为政府绩效的首要指标,这就要求政府要从效率优先转变为效能优先,即从效率政府转变为效能政府。新公共管理倡导的“顾客导向”、“市场导向”也是解决一个政府服务供给和社会公共需求的一致性问题,提高政府供给的有效性,防止出现目标偏离现象。

在当前我国的地方政府行政实践中,政府效能的目标方向偏离现象更加严重,已引起了群众的强烈不满。所谓“政府为老百姓办的事越多而老百姓却越不满意”的现象就是典型的政府效能合法性不足的表现。当前,地方政府效能合法性不足主要是由于地方政府的角色偏离而引起的。所谓地方政府角色偏离,是指在传统计划经济体制向现代社会主义市场经济体制转轨过程中出现的与市场经济体制不相适应的政府角色偏离自身职责任务、活动范围、运行轨道的现象。具体表现为:政府职能偏离、政府价值目标偏离、政府行为偏离和政府作风偏离四个方面。

1、政府职能偏离。所谓政府职能,是指政府的职责和功能,即政府应该做些什么。当前,地方政府职能偏离主要表现在以下三个方面:一是政府职能错位现象,主要是指政府的角色偏离了市场经济对政府的角色要求。在建立社会主义市场经济体制已有十余年的今天,不少地方政府仍旧热衷用行政干预手段来代替市场机制的作用,热衷于跑投资、跑项目,在各种竞争性领域中,地方政府依然是一个非常活跃的主体,做了许多本该由市场来做的事情。一些地方政府还把最主要两种生产要素土地、金融牢牢控制在自己的手里,阻碍了市场经济在资源配置中的基础性作用。一些地方政府仍旧沿袭计划经济的管理方式来处理市场经济事务,至今还没有从传统计划经济下的角色惯性中摆脱出来,对市场经济的认识还比较模糊。在一份对县以上领导干部“五种能力”的问卷调查中,有66.9%的干部自认为驾驭市场经济的能力比较差,位居五种能力之首。二是职能越位现象,这是就政府与社会关系而言的。集中表现在地方政府过多地承担了甚至包办社会事务和地方政府对个人私人领域的广泛干预两个方面。特别在基层政府这一问题比较突出,比如地方政府过多地干涉村民自治、干预企业的投资交易等。三是职能缺位现象,出现政府缺失现象。首先作为社会主义性质的人民政府,服务社会、服务人民是其最基本的角色要求,然而这方面的职能却有弱化的现象;其次作为完善的市场经济的一个重要组成部分的地方政府还承担着维护公共利益、提供公共产品、消除外部性等基本职能,但这些基本职能也有萎缩的趋向。

2、政府价值目标偏离。市场经济是解决一个资源配置的效率问题,是以效率最大化为目标。而地方政府的目标应以创造公平、平等的区域发展环境为最高目标,是以维护公共利益为依归的。维护社会的公正,是政府的首要功能,特别是对于省级以下地方政府来说,它的首要任务就是维护社会正义(叶宇,2000)。政府的公共行政首先必须体现公正和正义。如果说,效率与利润是私域组织天经地义的追求目标的话,那么维护公正和正义则是政府义不容辞的职责。然而在行政实践中,地方政府却不同程度偏离了这个价值目标。一是地方政府目标短期化现象非常普遍,地方政府热衷于搞形象工程、政绩工程,不惜牺牲地方发展的长远利益,追求短平快项目,而对于能够促进地方经济稳定增长的重要基础设施、教育和卫生等公共产品的提高上却重视不够、投入不足;二是政府目标片面单一化。改革开放以来,地方政府一直把追求经济的快速增长作为地方政府压倒一切的首要目标,而实践中又片面地把经济增长片面等同于GDP的增长,只见数字不见人,不考虑社会为之付出的代价,导致地方资源过度消耗、生态环境日益恶化、社会发展严重失调等现象。三是政府目标的自利性倾向恶性膨胀。政府的自利性可分为个体的自利性、政府部门组织的自利性和政府整体的自利性。个体的自利性主要表现为工作人员私欲膨胀,片面追求自身利益的最大化,在履行职能时寻租设租,有的甚至不惜以身试法、贪污腐败,近年来腐败案件居高不下,老百姓对此深恶痛绝。政府部门组织的自利性主要表现为“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化、公共利益部门化”。政府整体的自利性主要表现为地方保护主义、地方本位主义不仅没有随着市场化的推进而消除,相反国内地方之间的行政壁垒越来越严重。总而言之,地方政府的自利性倾向的膨胀已经到了非常严重的地步了,这一点在基层政府表现得尤为突出,比如对教育乱收费问题、对农民的减负问题尽管中央三令五申,但在现实中却迟迟得不到落实解决。

3、政府行为偏离。政府行为的非理性化和非人格化倾向比较严重,决策行为不科学,执行行为不规范。根据浙江省效能办的调查和台州市部分人大代表对效能建设的视察报告显示,当前政府行为不规范,不作为、乱作为现象是群众反映比较强烈的问题之一。主要表现在:一是依法行政、照章办事意识不强;二是解决群众实际困难不够,与农民群众缺少感情沟通;三是机关工作制度不够完善,执行不够严格;大多数乡镇都建立了便民服务窗口,出台了一些规章制度,但一些乡镇衔接配套不够,办事无章可循、无法可依现象依然存在;四是办事难问题依然存在,据调查,按规定应进入台州市办事大厅办理的项目应有237个,但目前进办事大厅的实际只有110个(内29项是两头办理的),在办事大厅26个窗口单位中,除即办件外,多数窗口只能受理,不能办理,实际上成了“收发室”,人大代表感叹“想办成一件事确实不容易”。少数干部规则意识不强,工作随意性较大,“不给好处不办事,给了好处乱办事”的现象还有发生,有的甚至寻租设租;五是政务公开不够规范,公开内容有限,形式比较单一,时效性差,与群众的要求还有不少距离。

4、政府作风偏离。政府作风偏离是导致地方政府效能合法性不足的一个直接诱因。两份调查材料充分说明了这一点:据省效能办的问卷调查:认为乡镇机关效能建设重点应抓好“转变工作作风、改善党群关系”的意见占63.5%,高居首位,官僚作风、衙门作风、不深入实际的形式主义之风都还一定程度存在。另据零点调查公司的调查发现:居民对于当地政府及其下属基层政府的行政能力给予了较高肯定,但对于他们的行政风格和行政态度却比较不满:超过半数(50.8%)受访居民认为当地政府及其下属基层政府“很有知识”,远高于认为他们“愚蠢”者的比例(21.5%);高达38.9%者认为他们是冷漠的,另有22.0%者拒答或表示说不清楚,仅有39.1%者认为他们是“亲切”的;居民所感知到的当地政府及其下属基层政府的关心民众性仅为27.5%,官僚性却高达49.1%。政府部门的服务意识欠缺,表现为在工作中高高在上者(48.2%)多于帮老百姓想办法者(30.9%);和领导走得近者(54.0%)多于关心百姓者(24.5%);和有钱人亲近者(50.1%)多于关心困难群众者(28.1%);光喊口号者(51.2%)多于解决实际问题者(26.3%);只关心自己的好处者(49.8%)多于造福一方百姓者(23.7%);乱摊派者(41.3%)多于依法征收税费者(31.7%)。调查资料进一步分析指出,基层地方政府之所以满意率较低,基层政府的作风问题是一个很重要的直接诱因。

三、提升地方政府效能合法化水平的基本路径

在现代社会,政府效能不仅是衡量一国政治现代化程度的重要标尺,同时也是衡量一个国家竞争力的重要指标。全球化进程的加快,特别是10世纪90年代以来知识经济的兴起,使“政府效能”成为前所未有的检验政府合法性最关键的决定性因素(杨冠琼,2000),现代背景下的政府合法性危机其实质主要是政府的效能危机。因此,提高政府效能自然成为各国政府破解政府合法性危机的共同战略选择。具体来讲,要着手解决好以下三个方面问题:一是加快地方政府角色转型,政府首先要做自己该做的事,做自己能做的事;二是深化政府内部管理,政府要高效率的做事;三是深化体制改革,为确保政府角色转型提供体制保证。

1、必须加快地方政府角色的全面转型。

实现地方政府角色的全面转型是效能建设的关键点,是政府改革的本质。加快地方政府角色的全面转型,是效能建设中一个带有根本性的问题,是解决地方政府效能低下的基本前提和基础。效能建设最终成效如何,关键就看政府角色的转型程度。

首先,地方政府的角色要从“经济建设型政府”角色转变到代表公共利益的“公共性政府”角色上来。改革开放20多年来,在以“经济建设为中心”的思想指导下,政府长期主导资源配置,长期充当了经济建设主体和投资主体。特别是地方政府,实际上已成为我国经济领域的主导力量,以GDP为主要内容的政绩考核体系更是刺激了地方政府参与经济发展的积极性。应当说“经济建设型政府”对于促进区域经济的复苏和发展,调动地方发展经济的积极性方面起到了重要的作用。但是“经济建设型政府”说到底它是特定历史阶段的产物,具有过渡性和局限性(迟福林,2003)。随着市场经济体制的逐步完善,“经济建设型政府”日益暴露出它的种种弊端,公平的发展环境难以形成,社会发展严重失衡,甚至在某些方面已开始成为市场经济发展的桎梏。经济增长的背后隐含着严重的政府治理合法性危机,经济发展增长了,但政府的合法性却没有呈现出强的正相关关系,“端起碗来吃肉,放下筷子骂娘”是当前社会现象的一个基本写照。显然单纯以经济绩效来谋取政府合法性的时代已经过去了。而且,建立在经济增长基础上的政府绩效合法性本身就有很大的局限性,极易陷入“绩效合法性困境”(何显明,2003)。“经济建设型政府”这种政府角色模式已经走到了尽头,公共性政府呼之欲出。

建立公共性政府,是人类孜孜以求的政治理想,是政治文明的表现。公共性指的是“一种公有性而非私有性,一种共享性而非排他性,一种共同性而非差异性。”(王保树、邱本,2000)政府的公共性表现为政府将公民的意志放在公共政策选择的首要原则,公民的权益得到政府的切实保障(陈国权,2004)。从政治的历史变迁角度来看,政府的公共性的演进有一个从理想到现实、从形式到实质、从量变到质变的过程。政府的公共性职能是伴随着现代政治文明的发展而不断扩大的,到了福利资本主义时代,政府的公共性特征得到了空前的张扬和释放,成为现代政府管理的首要特征。

政府的公共性,是任何形式政府得以有效统治的合法性前提。因此,标榜自身政府的“公共性”是历朝历代统治者谋求自身统治合法性的惯用手法,同时统治职能的有效行使也是以一定的公共性职能的行使为前提的,在这一点上中外皆然。然而在人类政治文明的进程中,公共性政府更多是停留在政治家的理想层面,在政治实践中也更多地停留在形式层面上。只有到了近现代,随着现代民主制度的确立,政府的公共性才得以实质性地凸显,构成了现代政府合法性的不可或缺的重要基础。丧失公共性的政府也就失去了存在的合法性。香港科技大学教授丁学良认为,导致拉美国家现代化进程中断的原因在拉美政府素质过低。这里的素质过低不是指政府官员的文化程度低,而是指他们对公共利益的维护和管理的最基本功能的低下,即政府公共性的严重缺失。可见,公共性缺失的政府是难以有真正的效能的,这一点应该引起各级地方政府的高度警惕。

建立公共性政府是市场经济发展的内在要求。市场经济条件下会产生了大量的公共问题,这些公共问题无法通过市场去解决,必须通过政府的公共性职能的发挥来解决。市场经济不是万能的,无论是古典自由主义、现代新自由主义还是公共选择学派,从来没有否定过政府在市场经济中的重要作用,而是强调如何更好地发挥政府作用,如何更好地处理与市场与社会的良性合作互补关系。从西方资本主义的政府职能演进过程看,即使在强调自由放任的资本主义时期,政府也担负着一些基本的公共职能,比如维护国家主权安全、保护私有产权、保护人权、提供大型的基础设施等,到了福利资本主义时期,政府的公共性职能空前扩大。20世纪70、80年代的西方新公共管理运动中所谓的“以企业精神改造政府”、“以市场化为改革路径”,并不是取消和削弱政府公共职能,而是对政府公共服务供给方式方法的变革,从而使政府如何更加经济、更具回应性,提供更多更好更廉价的社会服务,减缓由于社会公共职能过多导致的财政危机和公众要求政府以“更少的钱,办更多的事”的民主危机,决不是简单地把公共服务职能抛给市场和社会弃之不管。近年来,在中国的市场化进程中,出现了大量的公共问题,比如能源、就业、安全、教育、卫生、环境、失土农民的社会保障、食品质量、社会信用体系、贫富差距等等,急需得到解决。

建立公共性政府是中国政府的本质要求,是构建和谐社会的重要途径。人民性是中国各级政府的本质特征,和谐性是我国地方政府管理的基本目标要求。首先,如何体现人民性?在计划经济条件下,社会利益需求格局是比较单一的,政府的利益、人民的利益、以及人民的内部的利益都是高度一致的。但随着市场经济的发展,社会利益主体日益多样化,政府管理的人民性又如何体现?政府不可能代表所有人的所有利益,政府的人民性就应该集中体现在对公共利益的维护上,体现在“代表最广大人民群众的根本利益”上,公共性即人民性。其次,如何实现和谐性?和谐是一种状态、是一种协调、一种均衡。当前,社会利益格局特别是重大利益关系发生了深刻的变化,已经构成了现阶段各种社会矛盾、社会冲突、社会危机的基础。因此对利益关系特别是重大利益关系作出必要调整,协调好不同利益主体间的利益关系,整合好不同层次的利益需求,是建设和谐社会的一个重要突破口。各级政府必须把提供最基本的公共产品,着力解决好生态、资源、环境保护、就业、社会保障、公共卫生、食品安全、疾病控制和社会治安综合治理等事关大多数群众切身利益的公共问题作为自身的基本职能来行使,这些问题都是公共性问题,据台州市人大反映,这些已成为该市代表关注的又一个热点和难点问题,这些问题也是造成当前社会不和谐的一个主要症结所在。如不及时解决,就不可能构建和谐社会,也就是说要保证政府的公共性是实现和谐目标的根本前提。

要建立公共性政府,就要求地方政府转变职能,从微观经济领域中退出来,从复杂的利益矛盾中摆脱出来。政府不能再是市场主体的角色,而是有效的社会管理者、优质的社会服务提供者,社会利益矛盾的协调者,社会公共利益的维护者,区域经济社会发展环境的创造者。

其次,要实现从“管理者”角色向“服务者”角色的转变,推进服务型政府的建设。公共性政府是对社会主义市场经济条件下地方政府的角色、作用和性质的根本规定,而服务性政府是公共性政府的外在体现。随着我国市场经济的发展,社会的组织和公民正成为有主体资格和独立行为能力的服务对象,成为政府行政环绕运行的中心。这就使行政管理从以往自上而下的强制性管理逐步向服务性管理转变,推进服务型政府建设是大势所趋。

第一,建设服务型政府是我国政府角色转型的基本目标。从统治行政走向服务行政是政府管理的基本演变趋向,也是各国行政管理追求的一个重要目标。中国共产党十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次引入了国际通行的“公共管理”概念,SARS的出现更是加速了中国政府由传统的“行政管理制度”向“公共管理制度”的转变。公共管理的核心和本质就是建设服务型政府。温家宝总理在十届三次人大会议上所作的政府工作报告中明确提出了建设服务型政府的目标。同时,中国共产党的性质也决定了其政府必须是以全心全意为人民服务的政府,中共中央提出的“三个代表”重要思想、新的科学发展观和正确政绩观更是把能不能为百姓提供满意服务,成为各级政府工作的出发点和行动指南。在实际工作中,我们也看到越来越多的官员开始关注自身及下属部门的服务水平,在思考如何让百姓满意,在中国各级政府涌动着一股清新的政风,那就是政府施政方向的亲民取向、服务取向。

第二,建立服务型政府是现代区域竞争的战略选择。政府竞争力是评价国家竞争力和区域竞争力的重要指标。洛桑国际竞争力研究模型中,把政府作用定位为四大要素之一,即政府效率、经济运行、企业效率、基础设施。IMD认为,政府效率以及作用的发挥,很大程度上决定一个国家或地区竞争力的强弱。特别是随着市场化全球化的推进,一个“用脚投票”的时代已经悄然来临,政府合法性的单一参考时代已经过去。区域竞争的关键在于政府提供的服务数量和质量,如果地方政府不能很好地提供公共服务和公共产品,市场主体就可以采用“用脚投票”的方式离开公共产品和公共服务较差的地区,从而严重影响本地经济和社会的发展,这种现象已在国内出现,同时这也是引发西方政府改革的一个重要原因。因此,地方政府必须把建立服务型政府放到提高区域竞争力战略高度去加以思考和重视。

建设服务型政府是地方政府特别是乡镇一级基层政府的唯一出路。随着市场化的推进,随着各项改革的逐步到位,如何重新定位基层政府的角色,如何确定基层政府的工作坐标点,都需要我们重新思考。一方面,传统由地方政府承担并占据地方政府主要精力的一些主要职能,比如农业税的征收、土地管理、计划生育等,都已经逐步被脱离出来,基层政府管理职能面临着空心化的趋势。另一方面,基层群众对地方政府的服务需求是非常强烈的,当前基层群众对地方政府的不满意主要集中在地方政府平淡的服务意识、低弱的服务能力上,无论是服务质量还是服务数量都难以满足群众的要求,和群众的期望有较大差距。因此,加大服务职能,建立服务型政府,是地方政府最好也是唯一的选择。

目前,把服务型政府作为政府建设目标的地方政府非常多(吴玉宗,2005)。在公开办事程序和内容、简化办事手续、减少行政审批、明确办事责任等方面取得了积极成果。但是,在服务型政府建设中还存在缺乏清楚的理论认识,重具体操作、轻体制创新,政府与公民互动缺乏等问题。服务型行政的建设是深层次的政府转型,是一种全新的政府理念,是对传统管制行政的彻底扬弃,是政府角色的彻底改变,服务型政府建设是一项长期的艰巨任务。

联系当前的实际,地方政府要推进服务型政府建设,关键要明确以下四点:一是要明确地方政府服务的基本内容和服务重点。按照《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神,地方政府的主要职能是市场监管、社会管理和公共服务。市场监管就是要创造一个公平、合理的市场环境,核心在于维护良好的市场秩序;社会管理就是要化解社会矛盾、维护社会公正、社会秩序和社会稳定,构建和谐的社会发展环境;公共服务就是提供公共产品和服务,包括城乡基础设施建设、发展社会保障、社会就业服务和教育、文化、卫生、体育等公共事业,为公众参与社会公共生活提供保障和创造条件。二是保证政府服务的公平性。现代政府是社会公共利益的代表,公共性是政府的本质特征。因此政府提供的服务要考虑方方面面的利益,不能运用公共资源为某些人或某些特殊利益集团提供服务。也不能有歧视性的服务行为。三是要把以满足社会公共需求作为政府服务的基本出发点,不能从政府自身偏好出发。要密切联系群众,因地制宜地关注本地民众的需求。同时我们应该看到,随着改革的深化和政府职能转变的成熟,老百姓对政府服务水平的期望也在变动,只有以公众满意为出发点,不断研究、改进工作方向和工作方法,才能使政府的服务水平不断提升。公众是否满意是对政府服务的唯一评价标准。四是要改进政府服务的方式方法。要提倡“顾客理念”,变被动服务为主动服务;要引进市场化服务方式,提高服务质量。

2、深化改革为地方政府角色转变提供体制保障。

当前,制约地方政府角色转变的障碍,绝不仅仅是观念和认识问题,也不仅仅是知识和技术的制约,根本的问题还在于传统体制的制约。可以说,市场经济发展到今天这样一个阶段,地方政府对市场经济条件下自身的角色定位,在理论认识上是没有问题的,问题是为什么认识到了却难以做到;对当前社会存在的问题和公众对政府要求,地方政府也不是不知道,问题是知道了为什么不愿意真正去做。全心全意为人民服务喊了这么久了,但实践中真正建立起以公众社会需求为导向的公共服务型政府的却很少。有的地方政府敢于吃螃蟹,但成功的很少,扮演了殉道者的角色,难以持久,为什么?问题就在于体制的制约。因此,不破除体制的这一障碍,地方政府的角色转变就很难有实质性的转变,即使转变了也会反复,这是有教训的。中央提出要树立科学的发展观、树立正确的政绩观,要实践“三个代表”重要思想,这些都对我们地方政府的角色性质作了最本质的规定。但要在实践中贯彻这些思想,使地方政府自觉按照这些要求去做,关键还是如何把这些性质要求,转化为具体的体制、机制。地方政府角色的转变不可能幻想依靠其自身的自觉,也不可能单纯依靠地方政府内部力量,必须用具体的体制去保障它、制约它,使地方政府不得不这样做,不得不实行角色的转变。

(1)进一步完善社会主义市场经济体制。当前,政府角色转变滞后与市场经济不完善有一定的内在联系,是地方政府角色转变滞后的一个客观理由。因此,加快市场经济建设,完善市场经济体制,是政府角色顺利转变的前提。当前,完善市场经济体制,特别要抓好市场经济体制相关的法律体系,破除地方保护主义,建立统一的市场体系,要进一步发挥市场在资源配置中的基础作用,特别是金融、土地两种生产要素要加快市场化的步伐。

(2)改革政府投融资体制。一是要明确投融资主体。投融资领域是政府干预最大的地方,特别是地方政府,把“投资”作为出政绩的最好途径。尽管近年来投资主体多样化有所发展,但地方政府依然还是区域的主要投资主体,这种状况必须加以改变。必须按照市场要求,强化企业的主体地位,特别是发挥民营经济的在投融资中的主要作用。二是创新政府投融资方式。不可否认,在今后相当长一段时期内,在一些领域,地方政府还需要承担起投融资的主体地位角色。但政府的投融资方式要创新,要善于运用多样化的投融资工具、改革投融资运行方式来进行投融资。三是规范政府投融资行为。严格限制政府投资领域,除了必要的基础设施和公共产品投入外,地方政府要从生产性领域中退出来,从制度上法规上约束政府的投资行为。

(3)建立完善的公共财政体制。地方政府角色之所以转变难,是和传统投资型的财政体制紧密相关的。投资型的财政体制为地方政府广泛参与经济领域提供了经济基础,财政的钱就是政府的钱包,想怎么用就怎么用,用于哪些领域、不应该用在哪些领域都没有明确的法律依据。但在公共型财政体制下,政府用钱不能随心所欲了。公共财政首先规定了财政资金的使用方向、使用规模,财政的钱要用于公共领域,为公共利益服务。公共财政活动的领域、规模、内容和方式等,应该有市场来决定。公共财政只能以市场失效为活动领域,以市场对公共产品的客观要求为供给规模,超越这一范围,就要受到制约。同时,公共财政也是法治化的财政,通过法制形式规范约束政府的财政收支行为。因此,公共型财政体制的建立,就可以有效制约地方政府的行动能力,促使其角色的转变。

(4)建立科学的绩效考核体系。绩效考核体系是地方政府行动的指挥棒,是影响当前政府角色转变的一个重要原因,传统以经济增长为主要考核内容的指标体系,导致了对政府效能的片面理解,导致政府角色的严重偏离。建立科学的考核评估体系,应着重从以下几个方面加以努力:一是把握好指标内容设计的方向性,要按照科学发展观的要求设计指标体系,指标体系要全面、合理,能体现现阶段政府的角色要求。二是要建立合理的考核机制。考核主体设置上,既要有政府自我考核评估,也要有上级考核评估,更要有服务对象的考核评估,地方政府的考核的关键就是看公众的满意度指数,这也是服务型政府的内在要求。在考核形式上,要把日常性考核评估和阶段性考核评估结合起来,形成制度化;三是评估方法要从定性方法为主走向定性方法和定量方法相结合,提高评估的效度和信度;四是评估程序要规范化、法定化,保证评估的客观、公正,防止走过场、流于形式。五是推行政府绩效审计。要在坚持传统政府审计的基础上,拓展审计内涵和范围,要对政府目标的实现程度以及以什么样的代价实现了何等程度的目标进行审计。通过绩效审计,使地方政府能够更经济、更负责任开展行政活动。

(5)加快推进政治体制改革,增强公众对政府的选择程度和参与程度。只有让公众来选择政府,政府才不会懈怠,才能从根本上解决政府“为谁服务”的问题,才能使政府的角色实行最彻底的转变。一是要加快建立顺畅的利益表达新机制,在政治制度安排上,使各个层面的利益要求,包括弱势群体,都能够进入政府的决策视野,使政府的公意能真正代表最广大人民群众的利益。浙江等地的民主恳谈会就是一个很好的利益表达机制创新,公众的广泛参与一方面提高了决策的科学性,同时也增强了地方政府治理的合法性,降低政府政策执行的成本,提高了政府的效能。今后要进一步规范化、制度化。二是建立地方政府与民众的制度化信息沟通机制,浙江等地还开展了万名机关干部下基层活动、农村指导员制度、效能网沟通平台、12345热线、市委主要领导网上论坛等,都反映了政府部门在了解基层的需求、了解社情民意方面的积极探索和努力。今后,政府部门如何在提高重大决策的透明度方面、完善重大事件的听证会制度方面和信息双向沟通机制建设方面加以努力。三是发挥社会第三部门在政府决策、咨询方面的作用、发挥第三部门在社会利益表达、需求反映方面的积极作用,在政府和群众之间建立一个良性的缓冲机制,从而提高政府的效能。

3、重视提高政府内部的科学管理水平

在全面转变政府角色的前提下,还要进一步提高地方政府自身的管理水平。政府内部管理,是一个崭新的课题,也是长期以来我国各级地方政府管理的一个薄弱环节。管理是重要的生产力,当前地方政府出现的种种问题,内部管理不善不能不说是一个重要原因。加强内部管理,这也正是当前各级地方政府效能建设的一个基本落脚点,已引起各级地方政府的注意。客观讲,通过效能建设,内部管理确实有了改善,但还没有从根本上解决这个问题,一旦外在压力减弱或消失,很容易出现反弹现象。要提高政府效能,还需要大力加强内部管理。

首先,要进一步完善官僚制。“摒弃官僚制”是新公共管理的一个核心理念,但对于正处于工业化初中期的中国各级地方政府来讲,不仅不能“去官僚制”,相反还要解决一个“官僚制不足”的问题,官僚制的一些基本原则对于我们的地方政府建设仍具有非常积极的指导意义。因此,韦伯的科层制(官僚制也称之为科层制)不仅没有过时,而且应该确定为我们现阶段行政体制建设的基本目标(李习彬,2002)。一是要大力张扬官僚理性。理性原则是官僚制的主导原则,强调组织中事务的处理和人的行为都以理性为原则,尽量排除人为影响。而这正是我们所欠缺的,在我国现实的行政实践中,“人治”现象比较严重,个人自主性和理性严重不足。二是要大力推进依法行政。官僚制认为法定权力是行政权力的基础,尊重法定权力的权威是官僚制的一个基本原则。当前行政领域中出现的违法犯法、违法执法等现象,说明我国的法定权力的权威严重不足,对法律缺乏起码敬畏,这是公共领域一个不容忽视的问题。因此加强官僚制,有助于推进依法行政的步伐。三是实行明确的分工、职责和授权。明确的分工、责权利的统一是做好工作的前提。要切实解决当前存在的职责不明、权力交错等现象,理顺内部关系,提高运行效率。四是严格照章办事。严格照章办事是官僚制中非人格化原则的外在体现。非人格化是管理现代性的体现,即不以个人情感的好恶来办事、不以个人关系的远近亲疏来办事、不以人的地位高低来办事,而是严格按照规章制度规定的职责、权限、程序和标准办事。因此,政府部门首先要建立健全的规章制度,做到事事有章可循。五是人员的专业化。在现代社会,国家公务员是一种专业化职业,这已经成为各国的共识。20世纪80年代以来,加强以专业化为方向的公共部门人力资源管理,是西方政府改革的一个新的战略动向,这一点要引起我们足够的重视。因此,变“万金油”干部为高素质的专业化公务员,加快推进公务员队伍的专业化、职业化,应成为我国各级地方政府改革的一项重要任务。只有不断提高政府公共管理人员的素质和公共管理专业水平,才能在不断的社会发展和进步中及时把握老百姓不断变动的、不断提升的公共服务需求,从而真正实现“执政为民”。

二是创新内部运行机制。完善内部竞争机制,建立优胜劣汰的内部竞争机制有利于调动公务员的工作积极性,有利于减少冗员,改变政府内部的政治气候,激发内部活力,提高工作效率;健全激励机制,激励手段的缺乏、传统激励手段的效应弱化是政府内部管理存在一个急需解决的大问题,同时,由于受“官本位”思想的影响,单一的职务晋升激励产生了极大负面效应,几年没有提拔就没有积极性、到了一定年龄提拔无望了又没有积极性,导致出现官多兵少,说话的多办事的少等现象。因此,要创新激励手段,改进激励方法,建立健全的激励体系;完善内部权力运行机制,自上而下、一级对一级负责是传统科层制组织内部权力运行的主要特点。然而,随着信息社会的临近,随着全球化的迅速推进,政府面临的行政环境是在不断变化的,而且变化的速度不断加快。传统科层制组织的按部就班式运行方式就难以适应新的发展环境。不确定性、冲突和危机是新环境的一个常态。这就需要对政府的权力运行机制进行新的调整和设计。政府行政权力的重心应该向一线人员转移,给基层公务员以更多的主动权,发挥办事大厅的功能。在我国行政机关中,一个单位、一个组织离开领导就什么事都办不了,这种过分集权式的运行模式已经不行了。健全责任机制,“官员问责制”的推行,大大提高了政府的效能,但这方面还要进一步完善,体现其公平性,以及与其权力的一致性,防止出现负面效应,打击公务员的积极性。

三是要引进先进的科学管理理念。用科学的管理代替经验的管理是我国行政改革的一项重要任务。从西方行政改革历史分析,政府改革往往是滞后于企业改革的,先进的管理理念总是在工商企业里首先得到运用的,而政府总是不断的从企业得到启发但政府的改革往往是紧随在企业之后的。企业组织的先进管理理念不断成为政府组织的管理理念,比如公共部门人力资源管理理论、全面质量管理理论、项目管理理论、组织行为理论以及新公共管理理论等等,都是首先在企业得到运用,然后再到政府的。对于我国各级地方政府来说,树立科学的管理理念是非常重要的,要善于把最新的科学的管理理论、管理技术、管理方法运用到政府管理中去。树立科学的管理理念,改变凭经验办事的习惯。要把行政经验转化为可操作的制度和规范,转化为可指导性的管理理论。地方政府要放下架子,向本地的先进企业学习。

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政府效力法制化:重塑地方政府合法性的途径解读--对当前地方政府效能建设的考察_政府职能转变论文
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