农民收入政策演变的国际比较，本文主要内容关键词为：农民收入论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民收入政策，是现代社会农业和农村发展的根本性政策，涉及农业和农村发展的基本目标问题。虽然，改革开放20年来，农民的经济地位在上升，收入也在波动中缓慢增长，但是，农民利益仍不时被忽视。因此，明确发展阶段的客观变化及相应的农民收入政策演变的规律，有利于提高人们保护农民利益的自觉意识，有利于农业和农村经济的顺畅运行。
一、发展进程中农民收入政策的系统变化
农业发展目标通常是双重的，即农产品供应目标和农民收入目标。农产品供应目标，即农业发展要保障国民经济全局充裕的农产品供给，简称增产目标；农民收入目标，即农业发展要保证农民获得满意的收入，简称增收目标。在农业发展中，增产可以与增收相一致，但是，增产也往往与增收矛盾。以增收服从增产，还是以增产服从增收，构成了不同的农民收入政策。以增收服从增产的，是歧视性的农民收入政策；而以增产服从增收的的，是支持性的农民收入政策。前者更多地考虑全局利益，政策出发点是保障全局供应；后者则更多地考虑农民的直接利益，政策出发点是保障农民收入。
歧视性农民收入政策与支持性农民收入政策的选择，更多地由发展阶段决定，而不是由决策者主观政策偏好所决定。这是因为，这两种政策，分别适应了不同的发展要求。
发展之初，国家工业化尚待起步，农业和农村发展的着眼点，并不在农业和农村，而在于国家工业化原始积累的完成。资本原始积累的实质是现代工业对农业剩余的无偿剥夺，这种剥夺的方式通常是国家对农产品的低价强制收购。农产品成为农业剩余的物质载体，增产越多，贡奉越大，收入扣除就越大。“增产不增收”，“高产穷队”等现象，频频出现在工业剥夺农业的传统体制时期。可见，发展之初实行的只能是歧视性的农民收入政策，农民收入目标只能服从于农产品供应目标。作为这种政策的配套措施，国家强制农民留在农业领域，限制农民资源向非农产业的自由流动。
而当整个国家的经济结构已经从传统产业为主转变为现代产业为主，继续维持现代产业对传统农业的剥夺，于现代产业的利益甚微，对传统农业的损伤却很严重，足以酿成经济危机。这时，工业剥夺农业的政策就必须转换为工农并举政策，城乡分割的二元结构就应让位于统一的国内、国际大市场格局，计划统制经济就要转换为市场经济。这种发展阶段的转换，是农村发展目标，从而农民收入政策转换的经济依据。在市场经济现阶段，农民利益与非农集团利益的等同地位，农民直接经济利益与全局利益的一致性，决定了农村发展的直接目标是农民收入，国家要用保障农民获得满意的收入来保证农民和农村对全局的充足农产品供应，即以“增收”保证“增产”。这就意味着必须实施支持性的农民收入政策。
二、《中华人民共和国农业法》在政策方面的欠缺
1993年7月出台的农业基本大法——《中华人民共和国农业法》。 这是中华人民共和国建国40多年的第一部农业法。《农业法》颁布本身宣告了一个独立的，与城市非农产业、非农集团平等的农业产业、农村地区和农民集团的崛起，这表明，支持性的农民收入政策第一次具备了取得正式外在形式的条件。
《农业法》因“保障农业在国民经济中的基础地位，发展农村社会主义市场经济，维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益，促进农业的持续、稳定、协调发展”而制定。《农业法》宣告了新时期农村发展的“增产”和“增收”的双重目标。
《农业法》分总则、农业生产经营体制、农业生产、农产品流通、农业投入、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护、法律责任和附则等9章66条，国家实施对农业、 农村和农民的经济援助和权益保护贯穿始终。市场经济发达国家通行的国家资助农业和农村发展的诸如农产品保护价收购制度及相应的风险基金，国家粮食储备调节制度及相应的储备基金等等，都见诸于法律文本。
在农产品供应和农民收入这两重目标的位置排列上，《农业法》仍沿袭了以往一向的“在发展生产的基础上增加农业劳动者的收入”的提法。但是在实际上，国家已经不能回避“在增加农民收入的基础上刺激农业生产发展”的要求。供应目标与收入目标的孰先孰后，何主何从，至关重要。发展阶段的转换决定了它们的先后和主从关系的变化。后者服从前者，是传统计划经济时期工业剥夺农业的要求，20世纪90年代的中国之需要颁布前所未有的《农业法》，正是结束这种剥夺，在农村发展中启动农民利益机制的要求所致。这种要求，自70年代末80年代初起已经在中国实际表现了十几年，早已到了给予正式肯定的时候了。所以，农村发展的两重目标的提法只能是“以保证农民满意的收入来保证为全局满意的农产品供应”，只能是供应目标服从收入目标，以实现收入目标达到供应目标。在社会主义市场经济现阶段，这种位置排列，不仅是一种规范经济学的价值理念或理论判断，更是现实的需要。在市场经济各行为主体具有独立地位的现阶段，真想要“增加农产品的有效供应，满足人民生活和社会经济发展的需要”的话，就必须首先奉行社会主义市场经济原则，“维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益”。自70年代末80年代初农村改革启动以来，中国农产品供应的每次波动，都主要与农民收入目标未能满足有关，近20年的这个现实，是新时期中国农村发展双重目标正确提法的基础。
三、若干先进国家和地区农民收入政策的演变
由工业化的起步阶段进入工业化的起飞阶段，不少国家的农村发展目标都经历由增收服从增产到增产服从增收的转变。这是世界各国（地区）发展过程中的普遍现象。也就是说，农民收入政策与发展进程有关。在发展的稍后阶段，各国（地区）都将非农民的收入水平，当作支持性农民收入政策的衡量标准。
我国台湾省工农业关系的转折点是60年代末70年代初。台湾经济自60年代进入起飞阶段，并进而在70年代进入繁荣状态。这成为实施支持性农民收入政策的发展阶段背景。1969年台湾的《农业政策检讨纲要》，公开检讨过去20年的工业剥夺农业政策的负面效应和因此引发的农业危机；1970年的《现阶段农村经济建设纲领》，台湾提出减轻农民负担、提高农产品价格以提高农民所得；1972年的《加速农村建设九大措施》，台湾宣布废除肥料换谷制度，改革农产品流通制度，加大农村发展的公共投资力度，并配合以大量政府拨款，以保证实施；1973年台湾的《农业发展条例》，宣称加速农业现代化，促进农业生产和增加农民所得，提高农民生活水准的双重发展目标；1974年设置粮食平准基金，实施稻米保价收购制度；80年代更连续推出《提高农民所得加强农村建设方案》、《加强基层建设提高农民所得方案》、《改善农业结构提高农民所得方案》等，正式肯定了支持性农民收入政策，实现了由工业剥夺农业的压挤政策到工农并举的均衡政策的转变，由着眼国家收入到着眼农民收入的转变。（注：参见蒋建平等：《中国现代农业之发展——海峡两岸现代农业发展学术讨论会论文集》，60－61页，北京，中国农业出版社，1996；杨辉等：《台湾农业》，181页，福州，福建科学技术出版社， 1994。）
发展程度更高的日本是在更早些时候发生这一转变的。1955年起日本经济进入高速发展阶段的大背景下，日本以1961年的《农业基本法》开始了这个转折。该法将农业政策的最终目标规定为：“改善农业与其他产业的生产率差距，提高农业的生产率；并增加农业就业者的收入，使其与其他产业就业者享受平等的生活”。作为《农业基本法》的贯彻落实，在随后的数年间，以增加农林预算为基础，先后制定了《农业近代化资金促进法》（1961年），部分修改了《农地法》（1962年），实施了农业结构改善事业（1962年），新设了圃场改善事业（1963年），修改了《土地改良法》（1964年），并自1969年起，采取生产费及收入补偿的方式作为计算生产者米价的方式，因此发生的大米价格购销倒挂，使国家对农产品价格、流通和农民收入政策的财政补贴额由1955年的90亿日元急剧增加到1970年的4170亿日元和1975年的9810亿日元。到70年代，日本农业以5%的产值比重和10%的劳动力比重占去了10 %的国家预算比重。（注：参见〔日〕秋野正胜等：《现代农业经济学》，52—53页，北京，农业出版社，1981。）
日本的这种支持性农民收入政策，又是效仿了更早实现这种转变的欧美各国。1951年瑞士的《关于改良农业及维持农业人口的联邦法》，1955年原联邦德国的《农业法》，1957 年荷兰的类似法案和英国的《1957年农业法》，1960 年法国的《关于农业发展方向的法律》和意大利的《农业发展五年计划法案》，等等，都旨在提高农民收入，实现农民与非农集团等同的收入水平，以此实现对全局的充分农产品保障。原联邦德国《农业法》开宗明义第一条就是：“为了确保农业能够参与德国国民经济的向前发展，也为了确保农业能够最好地供应国民以粮食，必须采取一般经济政策及农业政策的各种手段，来调整农业对比其他产业而现实存在的、由于受自然条件制约而形成的经济上的不利性，使之处于提高其生产率的状态。同时还应该使农业就业者的社会地位能够与可以比较的其他职业群众相平等。”法国《关于农业发展方向的法律》也同样在第一条规定：“为了使农业经营者及农业工资劳动者的社会地位能与其他职业部门的群众保持在同一水平，要除去农业就业者与其他产业就业者之间存在的收入不均的原因，以促使农业能够适当取得经济发展的利益。”（注：参见〔日〕秋野正胜等：《现代农业经济学》，49—50页，北京，农业出版社，1981。）欧洲国家组织成欧洲共同体后实行的共同体农业政策，同样以农民与非农民的收入均等为目标，相应地以保持农产品价格高于市场均衡价格为核心内容，以此增强农业生产能力，保证农产品供应。共同体农业政策实施的结果是耕地资源紧缺、农产品一直不能自给的西欧各国在20年间实现了自给，某些重要农产品甚至过剩或严重过剩，成为全球主要的农产品净出口地区。其中粮食由1960年85%的自给率上升到1981年的103%，1991年粮食总产2亿吨，粮食出口在世界市场所占份额高达23%。这一绩效的成本是高额的农业补贴，80年代以来，欧共体／欧盟的农业预算占去了50 %以上的总预算， 其中2／3用于保证价格。（注：参见康新文：《欧盟共同农业政策沿革》，载《经济参考报（京）》，1995—08—20，转引自中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《农业经济》，1995（9）； 任治君：《共同农业政策的终结》，载《欧洲（京）》，1996（1）， 转引自中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《农业经济》，1996（4）。）
至于最发达的美国，农产品价格和收入支持政策实施更早，自30年代初经济大萧条之后实行“新政”，《1933年农业调整法》开始了对农业生产的控制和价格支持，防止农产品过剩导致价格下跌、进而影响农户收入。直至1990年的农业法，几乎所有的农业立法，特别是1936年、1949年、1954年、1973年等几个农业法，都对这一政策进行了修改、补充和强化，使之成为美国农业政策的核心部分。为此每年政府财政都在诸如农产品价格补贴、休耕地补贴、粮食库存补贴等方面支付巨额费用。如休耕补贴，1986年至1993年水稻补贴占生产者利润的40%以上，糖的补贴占生产者利润的50%以上；再如库存成本惊人，1985年小麦库存增加到5000万吨时，政府财政负担高达260亿美元。 （注：参见徐更生：《美国农业政策的重大变革》，载《世界经济（京）》，1996（7） ，转引自中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《农业经济》，1996（11）；郑秀满：《美国农业政策的一次变革》，载《农业日报（京）》，1997—03—26，转引自中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《农业经济》，1995（5）。）
一般发展中国家的农民收入政策，同样有变化和发展，只不过它们通常在当初缺乏为全局利益控制经济发展的能力，仅有对农业的剥夺而无工业化成功发展的实绩；这样，也就不可能随后在工业化起步基础上让农民分享发展成果、提高农民收入、发展农村经济。尽管，它们也采取诸如农产品价格保护、储备政策，但作为整体的农民收入的稳步提高缺乏根本性的基础和体制性框架。
总之，以农民收入目标为农业政策的基本出发点，是发展的更高阶段的自然要求。对此，中国的决策层应有更明确的意识。
四、后起国家与发达国家支持性农民收入政策的不同侧重
支持性农民收入政策也可以说是农业保护政策。国家计委的专家全面总结了各国农业保护的共同政策措施：（1 ）在农业生产方面支持农业生产保障农产品供给；（2 ）在农产品流通方面保证农民能够获得合理的价格和保持销售渠道畅通；（3 ）在财政金融方面保证农业的足够的资金投入；（4 ）在农产品进出口方面防止外国农产品冲击和鼓励本国农产品出口，采取边境保护措施；（5 ）在农业科技教育方面增加公共拨款支持农业科技研究和推广，开发农村人力资源；（6 ）在法律法规方面许多国家都有农业法或农业基本法；（7 ）在农民自我保护方面支持农民建立各种代表自己利益的政治组织和互助互利的市场中介组织。（注：吴晓华：《市场经济条件下的农业保护政策》，载《管理世界》，1995（5）、（6）。）
国家实施对农民收入的支持，或曰农业保护，无疑是一种国家干预，理论上它与竞争和自由的市场经济不相容。但是，从市场缺陷角度，不仅农业和农村发展需要国家提供公共基础设施等公共物品，而且，从某种角度看，农业和农村发展本身，对于国民经济全局有巨大的外部效应，是一种“公共物品”。也因此，西方经济学家一致认为，自由经济在农业中运转最糟，也因此，农业和农村发展领域成为国家干预经济的“传统领域”。
农业和农村发展的“公共物品”特性，可以从食品对于任何社会的战略价值、农村发展对于剧烈变动的现代社会稳定和环境保护的意义和农业和农村在现代社会中的不利地位理解。所谓“公共物品”，是指这样一种物品，其益处不可分割地散布到整个社会之中。它与具有独占性的（不付出代价就得不到益处）和竞争性（一人得到益处将减少供其他人的益处）的私人物品相对应。农业是唯一的食品生产部门，粮食是一个社会不可或缺的产品，粮食紧缺会造成极大的经济破坏和社会动荡。现代社会经济的飞速发展，引发人们利益的急剧调整和环境的急剧变化，生存条件相对更宽松的农村成为脆弱人群安身立命的最后庇护所。良好的农村发展也是环境整治的必要条件。然而，在现代发展过程中，无论是发展之初还是发展以后，农业和农村发展都面临天然的不利处境：发展之初农业生产力性质的落后导致受剥夺；发展以后农业劳动生产率迅速提高的结果，由于农产品特点反而使农民收入遭到损失（受恩格尔定律影响农产品需求不足，也受现代化发展进程中中间产品需求大于最终产品需求的规律影响，农产品需求的价格弹性和收入弹性都低，所以农产品充裕的结果是农产品价格下降且价格下降幅度大于因价格下降导致的销售量上升的幅度，即农民的总销售金额下降）。这样，农业和农村发展顺利，对农民以外的整体社会造成收益，而农业和农村发展滞后也会增加整体社会的成本。正因为农民本身不能独占农业和农村发展的好处，农民也不能独自承担农业和农村发展滞后的成本，因此，农业和农村发展需要一定的公共资助，以增加农业和农村发展的经济吸引力，使农业和农村如整体社会经济所需的得到长足的发展。
需要指出的是，同为实施农民收入支持政策，欧美各国与后起国家的实施背景是有不同的，相应的政策侧重点也有所不同。
后起国家是由国家偏向城市非农产业的经济干预，转变为停止农业歧视，实行工农并举的自由市场制度；而欧美发达国家当初实施农民收入支持政策，更多地显现成熟市场经济进入大众消费阶段的福利国家特征，即更多地强调政府调节经济的作用。前者须克服强大的城市非农集团无偿占有农民剩余的“惯性”，使停滞不前的农业劳动生产率获得迅速提高的动力；后者面临的是农业劳动生产率提高速度大大高于非农产业，农产品充裕引起农民所得减少的问题。两种背景下都产生了支持性农民收入政策的需要。只是进入起飞阶段的后起国家首先须启动市场机制，奉行市场经济等价交换原则的结果，是既减轻了国家对城市消费者的财政补贴负担，又调动了农民生产积极性，刺激农产品由短缺变为充裕，并迫使城市非农产业以国际市场标准提高效率。在这里，效率与公平是统一的；而进入大众福利阶段的国家实施农民收入支持政策强调国家干预，有一个公平不妨碍效率的问题，发达国家通过限制农产品国内供应，限制农产品进口、补贴农产品出口，保持农产品的国内过高价格和国际市场的过低价格来保持和提高国内农民的收入，这种做法，须考虑农业比较利益导致的农产品生产者国际分工效率（涉及到真正有农产品生产比较优势的发展中国家的农产品价格及相应的农民收入问题）、巨额财政支出即国内纳税人额外负担和国内农产品消费者额外支出问题。明确这种区分，使我们在实施支持性农民收入政策时对市场化改革的方向有更清醒的认识。
就这个角度说，“农业保护”已经没有现实性：发达国家以扭曲市场价格信号实施对本国农民的收入支持不被允许，而发展中国家原本有的只是对农业的歧视，在终止压制农民收入的歧视前还谈不上保护。当然，农业保护如果不是特指用人为保持国内农产品价格高于均衡价格、国际农产品价格低于均衡价格的价格扭曲方法提高农民收入，而从现代社会农业和农村发展的外部经济特性出发，将其更一般地定义为“现代社会对于具有重大外部正效应的农业基础产业的扶持，使农民收入向非农产业就业者收入水平靠拢，以保证国民经济协调稳定发展、社会安定和良好生态环境”，那么，农业保护还是十分必要的。
五、世纪之交发展中国家支持性农民收入政策的特殊国际环境
我们这个世界，始终是强者的世界。进入90年代，发达国家的农民收入政策已经到了又一个新的转折点。政府干预的福利国家趋向受到让市场自由作用趋向的挑战，农产品价格支持政策已经失去国际环境支持。因此，发展中国家实施支持性农民收入政策时，需要更多地考虑当今世界的经济一体化、贸易自由化因素。不仅因发展背景不同，也因国际环境不同，而不能照搬当初发达国家用扭曲市场的价格保护方法来提高农民收入。
关贸总协定乌拉圭回合关于农产品的协议，集中反映了这种潮流。它要求各国消除为保护农民收入而采取的阻碍国际贸易的种种做法。
具体的，在市场准入方面，协议要求只能用关税措施来控制农产品进出口，取消原有的非关税措施，如进口数量限制、各种进口差价税、最低进口价格、歧视性进口许可、通过国营贸易维持的非关税措施、自动出口限制，以及类似的其他措施，而将边境上的非关税措施转换为等量关税措施。关税化的计算是以1986／1988年的数据为基期年，某一产品关税化的公式是：（基期的国内价格—基期的到岸价格）÷基期的到岸价格。关税化的结果作为关税减让的基础税率。要求全部农产品的关税算术平均税率发达国家在6年内削减36%，发展中国家在10 年内削减24%，同时每一个税目的减让不低于15%，发展中国家不低于10%，每年等量实施关税减让。对于关税化的产品要以关税配额的形式承诺最低准入量或现行准入量，在准入量内以现在实施的低关税进口，超出准入量的，以关税化税率进口。所谓最低准入是指由于严格的边境措施限制，关税化的产品在基期1986／1988年无进口或有少量进口，缔约方对这些产品要承诺第一年的准入量不得低于基期年平均国内消费量的3%， 并在以后增加到5%。所谓现行准入量，是指关税化的产品， 在进口方有特别安排，为保证实质性进口，这些进口缔约方承诺的准入量不得低于近几年和基期的平均量，这一准入量在实施期内要有所增加。对于关税化的产品可以享用“特别保障条款”来征收额外关税，即在任何年度内，关税化产品的进口数量超出基期进口量的某一特定比例或其进口的到岸价格低于基期价格时，可对这些产品征收附加税，附加税的水平不得超过当年普通关税的1／3，征收的时间仅可适用到当年年底。
在国内支持方面，协议实行“绿箱政策”，不禁止缔约方国内农业生产环节的支持，包括政府综合性服务，如地区研究、疾病控制、基础设施建设和食品安全等，同时也包括对生产的直接投入，如政府财政资助的收入保险和收入安全计划、产业结构调整支持以及在环境计划和地区扶持计划下的直接支付。对贸易会产生影响的其他国内支持均要被列入“综合总量支持”表中，承诺减让义务。综合总量支持措施，包括以产品形式支持和非产品形式支持，这些措施均以1986／1988年为基期以货币形式承担减让，发达国家6年内减让20%，发展中国家在10 年内减让13.5%，每年等量减让。此外，限制生产性直接补贴，包括投资补贴、低收入补贴。但对于具体产品的支持低于产值的5%（发展中国家10 %），对于非产品性支持低于总的农业生产总值的5%（发展中国家10 %），均可不承担减让义务。
在出口补贴（包括对出口商及生产者的直接补贴，非商业储备的出口补贴，用税收来支付的出口费用，为减少营销成本而提供的补贴及国内运输等方面的补贴）方面，协议要求削减粮食、植物油等22大类农产品的出口补贴金额，以1986／1990年为基期，发达国家6年内削减36%，发展中国家10年内削减24%，第一年最少减让6%， 其余每年等量削减；补贴的数量，发达国家削减21%，发展中国家削减14%，第一年削减3.5%，其余每年等量削减。
乌拉圭回合农产品协议得到了各国的响应。以欧盟和美国的农业政策、农业法案的改革为例。1992年5 月欧盟达成共同农业政策实行改革的原则协议，6月通过农业改革实施细则，决定限制粮食产量、 减少牛奶生产配额、取消与产量相联系的保障收购价格，代之以与耕地面积挂钩的收入直接补贴，达到消除农产品严重过剩，减轻欧盟因补贴过大造成的沉重财政负担，理顺欧盟农产品与世界市场的关系，增加欧盟农产品的竞争能力。改革取得预定成果，农业人口减少，每个农场的经营规模扩大，产品结构日趋合理，环境保护更加重视，单位产量增加，产品质量提高，产品价格降低，在国际市场上的竞争能力加强，效率和效益显著改善。
美国《1996年联邦农业完善和改革法》取消了已有60余年历史的价格与收入支持政策。具体的，结束供给管理，取消小麦、稻米、饲料粮和棉花种植减耕计划；解除大部分作物种植限制，通过合理化种植和提高效率降低农户成本；取消目标价格和价差补贴，代之以为期7 年的弹性生产合同补贴，让农民有完全的种植自由，7 年后政府农业支出将稳定和可控；降低出口补贴达到关贸总协定要求；实行土地资源保护，由政府分摊环保成本。改革的直接动因是减少财政预算赤字，达到2002年平衡预算；实质性的因素是美国农业政策的市场化倾向。具有农业资源优势的美国在全球经济自由化的过程中，将会更好地发挥这种优势，在全球竞争中获得更多收益，以更低的操作成本实现农民的更高收入。
缺乏耕地资源优势的其他高中收入国家和地区，如日本、韩国和我国台湾，也已经着手调整原先的农产品价格保护和农民收入支持政策，打开国门，放进竞争，更积极参与国际分工，促进农产品国际贸易。
进入工农并举阶段的中国，不可能步发达国家后尘，以保持高于国际市场价格的农产品国内价格，即通过正要被限制的狭义的农业保护政策来实施农民收入支持政策。在中国现阶段，国内农产品价格总体仍低于国际市场价格，并且在近中期不会有根本性的改变。所以，支持性农民收入政策的当务之急是还农民平等市场主体身分，提高农民的市场组织化程度，取消对劳动力流动的限制和城乡阻隔，即停止歧视性的农民收入政策。这也正是中国市场化改革本身的需要。
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