实施WTO协定地方政府法律义务初探，本文主要内容关键词为：协定论文,地方政府论文,义务论文,法律论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界贸易组织是以防止贸易保护主义，促进公开、公平、公正的国际贸易自由化为宗旨的政府间组织。加入世界贸易组织，要由中央政府与各成员方通过多边贸易谈判达成协定，并承担协定所规定的法律义务。各成员方和申请加入方最重要的义务承诺，就是接受世界贸易组织规范对国内政府贸易管理活动的约束，接受世界贸易组织通过透明度制度、贸易政策审查机制和争端解决机制对国内贸易行政活动的监督。世界贸易组织法虽没有明确、直接提出地方政府的法律义务问题，但由于我国是单一制结构国家，地方政府必须遵循中央政府的统一领导。因此，入世也给地方政府（本文所指地方政府为广义概念，包括地方国家权力机关、行政机关和司法机关）带来了相应的法律义务。根据WTO协定的规定来推论，地方政府实施WTO协定的主要义务应有修正法规、规章与WTO协定一致，确保WTO协定的统一实施，实行透明度制度。
一、清理、修订地方性法规、规章及行政管理规定
修正国内立法从而达到与世界贸易组织法的一致，是世界贸易组织对成员方政府的要求和申请加入方的条件之一和代价之一。1994年《关于建立世界贸易组织的协定》第16条第4款规定，每个成员应当保证其法律、管理规定和行政程序，与其根据本协定所附的有关协实规定的义务相一致。中国议定书（草案）亦承诺保证“由中国国家一级以下的政府部门制定的法律、法规、决定和裁决，应与WTO协定所规定的义务相符。”因此，我国在加入世界贸易组织以后，作为一项必须履行的国际义务，要按照世界贸易组织法的规定对有关或影响国际多边贸易的货物贸易管理、服务贸易管理、知识产权保护和外汇管制方面的立法进行修改和补充。
在立法修改的范围上，第一是法律和管理规定，第二是行政程序。此处所指的法律相当于我国的法律、行政法规，这两种法律文件的修改由全国人大常委会、国务院承担。已于2000年7月1日实施的《中华人民共和国立法法》第八条第八项规定：基本经济制度和财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。因此，对这些内容的修改，只能由全国人大常委会修改了相关法律之后，地方人大常委会可随之清理相关法规作相应修改，相对来说比较容易，主要工作在中央一级。地方政府规章则根据有关法律、行政法规及地方性法规进行修改。同时，地方人大常委会也要落实对行政规章的备案制度，审查其是否与法律、法规相一致。
关于“管理规定”的情况就比较复杂一些。这个“管理规定”相当于我国《行政诉讼法》所指的在行政法规、规章之外，由行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，即行政规范性文件。我国国家行政机关中有权发布行政法规、规章的只占少数，而有权发布行政规范性文件的则为大多数，包括各级人民政府和政府的多数工作部门。《地方组织法》第59条规定，县级以上地方各级人民政府可以规定行政措施、发布决定和命令；第61条规定，乡（镇）人民政府可以发布决定和命令。组织法中规定的这些“行政措施”、“决定”、“命令”等都是行政规范性文件的形式。行政机关的大量行政行为就是直接根据这些行政规范性文件作出的。总之，行政规范性文件具有范围广、数量大、层次多的特点。因此，按照WTO协定清理修正规范性文件具有非常重要的意义。由于行政规范性文件的特点，导致清理工作将是十分繁重的。建议由地方各级人民政府法制工作部门统一对有关贸易管理的规范性文件进行审查，区别不同情况作出处理，对那些行之有效且条件成熟的，可通过法定程序使之上升为政府规章或地方性法规；对那些有碍于市场经济发展和对外开放的，要尽快加以废止；对那些不符合或不完全符合WTO协定但又十分必要的，要加以修订、补充和完善。
关于行政程序，世界贸易组织法总的原则是以统一、公正和合理的方式实施一切有关或者影响货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权或者外汇管理的法律、管理规定和其他措施。我国立法工作长期以来存在着“重实体轻程序”的问题，对行政程序本身的立法开始也比较晚，到目前相当一些重要的行政活动程序没有立法，如行政许可、行政征收、行政强制等等。加入世界贸易组织，要求我们在研究制定科学合理的实体规范的同时，必须特别重视程序性规范的制定，应当分别在知识产权保护、服务贸易和货物贸易等领域进行行政程序法的完善工作，以公正合理的程序来保护实体规范公正性的实现。根据WTO协定对行政程序有明确规定的，如知识产权保护程序、许可证发放程序、反倾销调查和反倾销税征收程序等，地方行政执法机关应该严格执行，并要加紧培养相关法律人才，提高自我保护的能力和水平。比较困难的、无法通过一次性修正性立法解决的，主要是服务贸易管理程序，行政执法机关也要积极探索、实践，努力形成公正、合理、高效的行政程序，并按照《行政复议法》加强行政层级监督。司法机关要继续强化对行政机关执行法定行政程序的司法诉讼监督。
二、确保WTO协定统一实施
保证有关协议、协定的统一实施，是世界贸易组织法对成员方政府的要求。货物贸易总协定第24条第12款规定，缔约方应当采取一切可能采取的适当措施，保证在它的领土以内的地区政府和当局、地方政府和当局能够遵守本协定的各项规定。中国议定书（草案）承诺，“中国保证WTO协议及本议定书在其整个关税领土内，包括国家一级以下政府部门，统一实施。”
从我国的国家结构、立法体制、行政管理体制总体看，WTO协定的统一实施是有保障的。在国家结构方面，我国实行单一制；在立法体制、权限划分上，法律规定基本经济制度和财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度是我国全国人大及其常委会的专有立法权；在行政管理体制方面，地方各级人民政府都是国务院领导下的国家行政机关，都服从国务院。因此，WTO协定在我国钓统一实施在法律上是有保障的，中央政府完全可以统一负起责任来。而从地方政府贯彻执行WTO协定的角度看，地方政府落实WTO协定的规定存在一些难题。从实际情况看，地方保护主义对WTO协定的统一实施造成了很大威胁。
我国现存且愈演愈烈的地方保护主义，已广泛渗透到地方经济建设、法制建设等各方面。地方保护主义表现在经济建设方面，是指在市场发展中，地方政府从当地的经济利益和财政利益出发，对当地的市场和地区外的经济联系进行不适当的干预，如禁止本地资源外流，禁止外地商品“侵入”，以图保护当地的局部利益。地方保护主义造成了目前国内各地区自成体系、各自为政、的经济格局，破坏了市场的统一性，破坏了竞争的公平性，从而最终损害了国家和消费者的利益。地方保护主义在执法、司法中的表现主要有：一些地方的党政领导干预，如执法机关查处法人走私、逃汇等案件时，一些地方的领导往往认为“为公不犯法”，甚至将其作为“振兴”经济的手段和捷径而出面说情，使执法机关办案受阻；一些金融部门对执法机关办案不支持，不配合，甚至设置障碍，有的则与当地执法部门一起，对外地执法机构已冻结的本地当事人帐户搞重复冻结，以免“肥水流外人田”；执法部门各自为政、各争其利；违背案件管辖规定，为保护本地当事人利益或为自己谋取利益，越权立案，争管辖权；以服务地方经济为名，保护本地的一些非法产业，如制假售假、假冒商标；制定地方规定，“土政策”，实行区域性或行业性保护，以“合法”形式掩盖非法目的。
总之，地方保护主义破坏了市场的统一，破坏了法制的统一，违背了贸易自由化原则，必然会给WTO协定的实施造成严重威胁。
克服地方保护主义，需要地方国家权力机关、行政机关、司法机关的共同努力。地方人大常委会要切实加强对有关贸易方面的法律、法规执行情况的检查监督，促进其正确有效实施，在地方立法工作中，要注意消除部门利益倾向，坚持以公正、合理、公平、开放的市场经济原则作为立法指导思想，行政机关要切实转变职能，减少或消除对经济的直接行政干预，行政管理方式向运用经济和法律手段管理经济的间接管理方式转变，严格实行依法行政。要完善行政救济机制，实施好《行政复议法》和《行政诉讼法》，真正做到事实上的客观、公正。WTO协定要求每一个成员方应当保持或尽快建立司法的、仲裁的或者行政的裁判庭。无论何种裁判机构，其审查效果的实质性标准是事实上的客观和公正。客观地讲，目前我们地方的司法、仲裁或行政的裁判机构的裁判经验、效果、质量离这个要求是有相当距离的。因此，重要的是要加快司法改革进程，确保司法机关独立行使审判权，大力促进司法公正，树立公正客观的国际形象。由于WTO协定规定对于争端的解决，不要求用尽当地的司法救济程序，可直接向日内瓦起诉中国。若地方政府在贸易裁判中的客观性和公正性不能得到实质性改善，最终会给当地政府及企业的应诉带来巨大的麻烦。
三、执行透明度制度，促进行政公开
透明度是世界贸易组织的一个基本原则和基本制度。它的主要功能，是防止和消除成员方政府的不公开行政管理造成的歧视待遇和由此给国际自由贸易带来的障碍，监督成员方政府执行世界贸易组织各项协议协定和履行市场开放的承诺。透明度保证了世界贸易的可预见性，对公平贸易和竞争的实现起到了十分重要的作用。最早于1947年关贸总协定就对透明度专门设置了第10条，在乌拉圭回合中，又通过建立“贸易政策审议机制”，使透明度原则得到继承和加强。现在透明度已适用于国际贸易的所有领域，成为货物贸易、服务贸易和知识产权保护中普遍实行的一项基本原则。实行贸易政策和其他贸易管理措施的透明度制度，也是中国加入世界贸易组织多边谈判中的重大问题之一和中国的初步承诺之一。
在货物贸易总协定中，透明度原则的基本要求是成员方正式实施的有关进出口贸易的政策、法律及条例，以及成员方政府或政府机构与另一成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协定，都应迅速公布，以使各成员方政府及贸易商熟悉。在服务贸易总协定中，需要实行透明度的范围更为广泛，服务贸易总协定第3条规定，除了紧急情况以外，每一成员方必须将有关和影响服务贸易总协定实施的有关法律、法规、行政命令（不论是中央政府还是地方政府作出的）以及签订的所有有关服务贸易的双边或多边协议，都最迟在它们生效时予以公布；如不能公布，也应将此信息公布；并且应将对上述各方面的任何修改和对服务贸易有实质性影响的任何新的法律、法规或者行政命令迅速并且至少每年一次通知服务贸易理事会；此外，还应设立咨询点提供影响服务贸易总协定实施的信息等。在与贸易有关的知识产权协定中，透明度规定在第五部分争端的预防和解决第63条。公开的内容是与该协定内容（知识产权可得性、范围、取得、实施和防止滥用）有关的法律和规定、具有普遍适用性的终局司法裁决和行政决定及其一成员方政府或政府性机构与协议另一成员方政府或政府性机构的涉及知识产权保护的协议。
根据WTO协定要求，从我国现行制度出发，地方政府实行透明度制度有三个方面。第一是地方性规章的公布，第二是地方政府规章的公布。《立法法》将上述两种规范的公布，作为立法程序的组成部分和生效条件，并且规定了公布的载体形式和标准文本形式。它们的公开性和易于获得性是有法律保障的。第三是普通行政规范性文件的公布，《立法法》没有把这一形式纳入该法的适用范围，而恰恰这种规范性文件的公布问题是相当重要的。我国曾经长期实行经济和社会的集中管理，政府管理部门习惯于对所属单位使用直接命令的管理形式，没有向社会公开的必要，也没有形成管理公开化的传统，改革开放以来这方面虽已发生了很大变化，但仍有内部规定过多，管理措施不透明并且缺乏必要的监督和制约机制的弊端存在。有规范性文件制定权的政府及其工作部门要按照透明度原则的要求，将所有有关或影响WTO协定的规范性文件以适当方式予以公布。由于法律没有明确规定行政规范性文件的公布方式，可建议由政府的法制工作部门统一对规范性文件进行清理，及时在本级人民政府公报上刊登，并通过本级人民政府网站设立咨询点，便于查询。