巨灾风险管理的困境与出路——兼论中、美洪水灾害风险管理差异，本文主要内容关键词为：风险管理论文,洪水论文,灾害论文,出路论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
2011年年初，世界上发生了两个与洪水有关的值得关注的事件：一是中国政府颁布了中共中央《关于加快水利改革发展的决定》(简称2011中国“一号文件”)，另一个是美国伊利诺伊州共和党议员朱迪·比格特向美国国会提交了一份关于洪水保险的改革法案，即《洪水保险改革法2011》(草案)(H.R.1309，简称2011美国“一号法案”)。两个世界大国在同一时间，就同一主题，不约而同地提出政策导向、展开法律主张，不能认为这是一种偶然的巧合。也许两个“一号”产生的背景不尽相同，内容相差甚远，但有一点是可以肯定的，在洪水风险管理的问题上，两个世界大国都遇到了不得不解决的“麻烦”。
洪水风险，在中国被称为“洪水灾害”，简称“洪灾”或“洪涝”。若从大禹治水算起，中国人管理洪水风险已有几千年的历史，积累了丰富的经验。相比之下，美国的洪水风险管理虽然起步的时间较晚，但也有150多年的历史，并且发展快，制度全，效果好，堪称世界典范。从一定意义上说，在洪水风险管理的问题上，中国可以代表“历史”，美国可以代表“现代”。中、美两国为何锲而不舍地重视洪水灾害的风险管理？其原因并不复杂，完全是地理位置使然。正是由于中美两国特殊的地理位置，使之成为世界上发生洪水灾害次数最多、损失最重、影响最大的国家。在统计资料显示的世界十大洪水灾害中，中国占四成，美国占两成，60％的世界洪水灾害发生在这两个国家(见表1)。随着全球气候不断变暖，极端天气频繁爆发，洪水风险损失呈现出日益严重的趋势，中国和美国在洪水风险管理的问题上，同样出现了新问题，面临着新挑战。
二、洪水灾害是一种难于应对的巨灾
(一)洪水灾害的复杂性
从统计数据上看，洪水灾害是一种很特殊的自然灾害，既具有重复性、阶段性等可测性的特点，又具有连续性、交替性等不可测特点。在某些历史阶段，其发生具有规律性，而在另外一些历史阶段，其发生又不具有规律性。中国洪水灾害历史统计资料显示，从长期和整体上看，洪水灾害的发生大概是2年一次，比如，从西汉到清末，即从公元前206年到公元1911年的2116年间，中国共发生洪水灾害1011次，平均2年一次。而从短期和局部上看，洪水灾害的发生则是18年一次，比如，近500年中，海河流域共发生了28次流域性的大洪水，平均18年发生一次。两者之间的时间差别接近10倍。
洪水灾害的发生有高频期与低频期之分，不同时期的洪水发生的概率差别很大。比如：海河流域在1501年-1600年的100年中，平均是33年发生一次大洪水；在1601年-1670年的70年中，平均是9年发生一次大洪水。长江流域在1671年-1790年的120年中，一共只发生过2次大洪水，平均60年发生一次。显然，这一时期长江流域处于洪水发生的低频期。若在高频期，大洪水则有可能年年发生，连连出现，例如，海河流域在1652年-1654年期间，连续3年发生大洪水；长江中下游在1848和1849年、1882和1883年，先后两次连续两年发生大洪水。
如果一个人生活在2年发生一次洪水的历史阶段或地理区域，那么，他就可能亲身经历洪水风险；如果一个人生活在60年发生一次洪水的历史阶段或地理区域，那么，他不一定具有洪水风险的经历。一般说来，有洪水风险经历的人，洪水风险意识较强；没有洪水风险经历的人，洪水风险意识较弱。有洪水风险经历和洪水风险意识较强的人，管理洪水风险的经验较丰富；没有洪水风险经历和洪水风险意识较弱的人，管理洪水风险的经验较欠缺。存在决定意识，时代决定命运。洪水风险发生的不规则性，增加了人类管理洪水风险的难度。使得有些时代的人们能够管理洪水风险，有些时代的人们管理不了洪水风险；有些地域的人们能够管理洪水风险，有些地域的人们管理不了洪水风险。
(二)洪水灾害的严重性
不论是中国，还是美国，洪水灾害都是最为严重的一种自然灾害。中国是世界上自然灾害多发国家之一，在有关部门确定的雪灾、暴雨雪、冰雹、暴风、洪水、旱灾、地震、洪涝、台风和龙卷风等10种主要自然灾害中，如果说地震灾害是导致伤亡人数最多的自然灾害，气象灾害是危害最广、影响最大的自然灾害，那么，洪涝灾害则是损失最严重的自然灾害。在所有自然灾害中，洪灾的损失率最高，达到60％以上。相比之下，雪灾的灾损率为3％，台风的灾损率为5％，风雹的灾损率为11％，旱灾的灾损率为13％，地震的灾损率接近3％。
中国大约2/3的国土面积存在着不同类型和不同危害程度的洪水灾害，年均损失在1 000亿元以上，约占全国GDP的1％～3％(见图1)。
图1 1990年-2010年洪灾经济损失及其占当年GDP的比值
资料来源：国家防汛抗旱总指挥部，中华人民共和国水利部编.中国水旱公报[M].中国水利水电出版社，2010。
美国的洪灾情形同样严峻。美国有7％的国土(约合3 885万公顷)受到洪水威胁，年均经济损失达到31.75亿美元。从总体上看，美国的洪水损失呈现不断攀升趋势，且增幅较大。按当年美元价计算，美国因洪水灾害导致的年均经济损失，20世纪初期只有0.21亿美元，30年代达到1.04亿美元，70年代达到17.32亿美元，一路攀升。到了20世纪90年代，这样的损失已经高达4 915亿美元，即便身居世界经济强国地位，也深感力不从心。面对如此严峻的洪灾情势，民众不满，政府不安，不知如何是好。
三、洪水灾害是一种应对不了的巨灾
(一)中国的洪水风险管理进展
中国历来是洪灾多发的国家。在正常年份里，受灾农作物面积占耕地面积的10％上下，成灾面积占耕地面积的5％左右；洪灾每年造成数百亿元的直接经济损失，特殊年份达到上千亿，乃至几千亿元。2010年是洪水灾害损失较高的年份，损失金额高达3 475亿元。
洪灾不仅影响到中国农业生产领域，同时影响到交通、电力、旅游、股市等社会经济领域。洪水风险管理失当，关乎经济安全、生态安全和国家安全。历史不时地用事实警示中国的洪水风险管理决策者，提醒人们在洪水风险客观存在且日趋严重的现实面前，是不能不作为的。
那么，中国人是如何管理洪水灾害风险的呢？
从人与水的关系来看，中国对洪水灾害的管理，大体上经历了三个历史阶段：一是人顺应水的阶段，即人类被动的适应自然，其特征是害怕洪水。在人类发展的初始阶段，生产力水平低，改造自然的能力有限，人类怕水，把水看成神。在这一阶段，人类“择丘陵而处之”，以躲避洪水灾害。二是水顺应人的阶段，即人类主动的改造自然，其特征是管理洪水。随着生产力水平的提高和人口的增加，人类改造自然的意愿和能力得到增强。特别是当人口增加到一定数量时，人类对土地的需求逐级增长，迫切需要对水进行控制，通过建设水利工程来改造河川、调蓄洪水等，以保障经济社会的安全。三是人水共处阶段，即人与自然和谐相处，其特征是防范洪水。
1998年长江大洪水是中国历史上极为罕见的一次洪水灾害。阵痛之后，中国水利部和“防办”用了5年的时间，反思以往治水得失。经过广泛调研和认真思考，提出了“由控制洪水向洪水综合管理转变”的新的防洪方略。
所谓“洪水综合管理”，主要包括三个方面构内容：一是建设与社会经济发展水平相适应的标准适度、结构合理的防洪工程体系；二是科学引导和管理人的开发和防洪行为；三是开展洪水资源利用，缓解水资源短缺和水生态恶化的问题。从理论上说，这样的洪水管理理念是比较先进的，但是，对于中国的洪水风险管理，重要的不是理论问题，而是实践问题。目前，中国在洪水风险管理问题上存在着一些一时难于解决的“硬伤”：一是部分中、小河流防洪标准偏低；二是小型病险水库除险加固率过低；三是山洪灾害防治措施投入偏少；四是局部地区水情预报能力不足；五是灾害损失补偿机制不够完善等。由此看来，中国在目前和今后一个时期，洪水风险管理的重心是水利工程建设问题，而不是所谓的“制度建设”和“体系建设”问题。从长远来看，洪涝灾害过去是、现在是、将来还会是中华民族的一大心腹之患。中国洪水风险管理的这种状况与美国有着不小的区别。
(二)美国的洪水风险管理进展
在美国，洪水灾害也是损失最为严重的一种自然灾害，洪灾造成的经济损失年均在30亿美元以上。由于美国7％的国土总面积，1/6的城市处在百年一遇的洪泛平原内，2万个社区易受洪灾的威胁，所以美国对洪水风险的管理十分重视。
美国现代洪水风险管理的源头可以追溯到1803年。1803年以前，美国抵御洪水风险的方式主要是由个人的力量在各自的土地上修建堤防。1803年，美国从拿破仑手中购得路易斯安那地区以后，开始寻求政府参与治理洪水灾害的路径，其基本思路是：依靠大家的力量兴建水库和大坝，以控制洪水给社区带来的危害。
美国是一个重视法治的国家。从19世纪50年代开始，美国着手洪水风险管理立法。1850年制定了《沼泽地和淹没区法》，规定密西西比河沿岸数万平方公里的沼泽地交由州政府管理。目前，美国联邦政府颁布的有关水的法规达到1 000多部，既有全国性法案，也有地方性法案。从联邦政府到州政府，从州政府到地方政府，基本上形成了一套层次分明、内容全面的洪水风险管理的法规体系。在美国，从洪水工程的规划、设计、投资，到洪水灾害的防御、救灾，再到洪水灾后的恢复与重建，都有法可依，可谓规范有度，执行有据(见表2)。
纵观美国的洪水风险管理，大致经历了以下四个发展阶段：
1.遏制洪水阶段：以“堤防万能”防洪策略为特征
由于密西西比河两岸堤防频繁遭受洪水冲毁，美国国会于1850年授权美国陆军工程兵团进行勘察。1861年，勘察小组负责人哈姆弗瑞斯上尉和艾伯特中校提交了勘察报告。报告首次提出“堤防万能”的防洪策略，反对使用水库蓄洪、裁弯取直、滞洪区作为防洪的有效手段，认为应根据最大洪水流量设计并修建相应高度的坚固堤防，使得在任何情况下，洪水都可以被“遏制”在密西西比河两岸的“钢铁”大堤之内。
在该防洪策略的指导下，到20世纪初期，密西西比河两岸已经形成了完善的堤防体系。由于过分相信“堤防万能”的防洪策略，在20世纪以前，密西西比河上游并不存在以防洪为目的的水库。
2.控制洪水阶段：以“综合工程”防洪策略为特征
1927年，密西西比河下游发生了几乎是美国历史上最为严重的一次洪水，大约2万平方英里(约合518万公顷)土地变成一片汪洋，70万人背井离乡，200余人丧生，倒塌或损坏的建筑物多达13.5万座。密西西比河管理委员会依据“堤防万能”的策略，花费2.4亿美元建设的防洪大堤，没有能够经受此次洪水的考验。严峻的洪灾损失形势暴露出“堤防万能”防洪策略的局限性，引发政府和公众对特大洪水风险管理的反思，着手用全新的视角对洪水灾害进行系统的研究。
1928年，《密西西比河下游防洪法》出台，政府授权修建水库大坝、整治河道、设置滞洪区、开辟泄洪道等以疏导洪水，从而结束了推行多年的“堤防万能”策略，取而代之的是相对综合的以“控制洪水”为目标的工程防洪策略。这标志着美国政府的防洪政策发生了重大转变：1928年以前，洪水风险管理主要是地方政府的责任；1928年之后，洪水风险管理主要是联邦政府的责任。将“控制洪水”确立为国家政策问题加以重视，这在美国是前所未有的。
1928年，美国国会批准用于防洪工程建设的总经费为70亿美元。经过20多年的发展，美国共修建堤防约40 000多公里，水库500座左右。通过修建上游水库、加固下游堤防等联动工程建设，下游地区洪水灾害的严峻情势得到了根本缓解。根据陆军工程兵团的调查，“综合工程”的防洪经济效益随着时间的推移而逐渐释放。统计数据显示，1961年防洪工程的成本与收益之比为1∶5.8，1966年增至1∶7.85，1985年提高到1∶18.9。20年间，投资共计2.1亿美元，年均增加3倍；而其收益达到40亿美元，年均增加10倍。
3.管理洪水阶段：以工程措施与非工程措施相结合的防洪策略为特征
在控制洪水阶段，虽然美国政府投入了数十亿美元的工程资金，用于洪泛区的持续而广泛的工程建设，但没有能够彻底解决类似于1935年-1936年俄亥俄河流域与新英格兰地区先后发生的大洪水对该领域造成的影响；洪水灾害导致的损失数量仍然呈现不断攀升趋势。不仅如此，防洪工程建设对自然资源和环境质量也造成了一定的负面影响。
这种情况引起了美国政府对非工程防洪措施建设的重视，其核心是加强洪泛区的管理，增加了洪水预警预报等洪水风险管理的内容。1936年3月，在海洋和大气管理局(NOAA)的基础上成立了联邦—州洪水预报中心。预报中心与国家水文局共同合作，提供水情预报和预警服务。
20世纪30年代，美国经济处于“大萧条”的恢复期。洪灾对经济的影响变得更加敏感。特殊的经济环境促使美国重新考虑人与洪水之间的关系问题。20世纪40年代，以地理学家吉尔伯特·怀特为代表的有识之士，提出了协调人与洪水关系的理念，标志着在受到社会、经济、环境等因素制约的前提下，“管理而非控制洪水发生、减轻而非消除洪水影响”的防洪策略开始形成。虽然这种防洪策略没有明确提出洪水资源的利用问题，但是原来存在的单纯依赖工程措施控制洪水的观念已被摈弃。
20世纪50年代、60年代，美国的洪灾损失继续攀升，联邦政府用于灾害救济的费用急剧增长，地方政府对洪泛区管理的有效性遭到质疑，多方面因素促使美国颁布了《全美洪水保险法》(1968年)，并以此为据，出台了“国家洪水保险计划”(简称NFIP)。至此，以防洪工程、预警预报和洪水保险相互统一的美国洪水灾害风险管理体制开始形成(见图2)。
图2 美国洪水灾害风险管理体制构成
从这个洪水灾害风险管理体制中可以看出，美国国家防洪政策的核心是洪水保险计划与洪泛区管理。但是，国家洪水保险计划本身存在两个隐患：一是计划的自愿性。由于加入洪水保险计划的居民需要增加支出，短期内会形成一种经济负担，使得许多社区或居民购买保险的兴趣降低。二是缺少可供社区居民使用的洪水保险费率图，使得一些社区或居民无法参与洪水保险计划。
4.洪水资源化阶段：以洪泛区管理与洪水保险相结合的防洪策略为特征
20世纪60年代末到90年代初，美国几乎没有大的洪灾发生，以工程措施与非工程措施相结合的防洪策略得以顺利实施。但是，1993年中西部洪水的爆发，使得上述洪水灾害风险管理策略又一次遭受质疑。1993年夏季，从6月中旬到9月中旬，整个密西西比河上游及密苏里河泛滥成灾。据灾后统计，NFIP理赔的总金额达到2.93亿美元。然而，这一金额只占总损失的2％、联邦救灾款的14％。在10万幢被洪水损坏的房屋中，只有1.6万幢购买了保险的房屋获得了保险赔款。洪水保险的自愿购买原则在这里开始出现了问题。
经过这场大灾难，人们对洪水有了新的认识，完全控制洪水在现阶段是不太可能的。这样一来，“洪水资源化”问题被提上新的研究议程。所谓“洪水资源化”，简单地说，就是将生活与防洪减灾、除害与兴利有效地结合起来，当汛期到来时，利用蓄滞洪区、湿地、河道，乃至田间等将洪水蓄滞，转化为地下水，以备汛期过后、旱灾出现时使用。
从此，美国在人烟稀少、资产密度较低的洪水多发区，停止对被洪水冲毁的堤防进行加固或重建，人为地让洪水迂回或滞留于那些原来受到堤防保护的土地中。这样一来，既减轻了那些人烟相对多、资产密度相对高的地区的防洪压力，又利用了洪水的利民功能，保护了自然生态环境。在此基础上，1995年美国出台了洪泛区综合管理计划，将恢复洪水多发区生态环境功能作为未来30年洪泛区管理的四大目标之一。
与此同时，洪水保险及时跟进。截至2004年底，洪水保险在超过20 300个社区中为470万个家庭，提供了洪水灾害损失的财务保障。洪水保险的赔付使联邦救灾费用支出减少了1/3。据统计，因为社区实施了NFIP的洪泛区管理条例，不仅每年避免了大约12亿美元的洪灾损失，而且按照NFIP标准建造的建筑物，比不遵守该标准建造的建筑物遭受的损失减少了77％。洪泛区管理与洪水保险相结合的防洪策略的作用，在这里得到了充分发挥。
总的说来，洪水灾害风险管理的目标在经历了由遏制洪水向控制洪水转变、由控制洪水向管理洪水转变、由管理洪水向洪水资源化转变等“三个转变”，洪水灾害风险管理的策略实现了由单一的“堤防万能”策略向“综合工程”防洪策略过渡；由“综合工程”防洪策略向工程措施与非工程措施相结合的防洪策略过渡；由工程措施与非工程措施相结合的防洪策略，向洪泛区管理和洪水保险为核心的防洪策略过渡等“三个过渡”之后(见图3)，美国的洪水灾害风险管理取得了显著成效。
美国的洪水灾害风险管理体制虽然日趋成熟，并取得了显著效果，但也存在着一些问题，尤其是巨灾风险的转移问题。美国国家洪水保险计划的运行机制与大多数商业保险公司的经营机制不同，政府承担所有出售保单的风险，商业保险公司只负责保单的销售与灾后定损。在2005年卡特里娜飓风发生之后，NFIP为了应付损失赔偿，已经向美国财政部借款188亿美元。由于保费首先要用来弥补当年的损失和费用，因此即使每年能够收取20亿美元的保费，也无法偿还如此之巨的债务。曾经被世人十分看好，并发挥过重要作用的洪水保险制度，因为目前的财务危机而陷于进退维谷的境地。2011年美国“一号法案”能否获得通过，人们不得而知；即使获得通过，能否解决洪水保险制度面临的困境，也不得而知。美国的洪水风险管理现实似乎在向人们传递一个信号：目前在人类对自然界认知还不太充分，生产力发展和科学技术进步还十分有限的情况下，洪水灾害是一种应对不了的巨灾。
图3 美国洪水灾害风险管理的变革
四、洪水灾害是一种需要特别应对的巨灾
美国的洪水风险管理是现代的楷模，相比之下，中国尚有不小的差距。从管理方式来看，中国以水利工程建设为主导，美国以“制度建设”和“体系建设”为主导，美国比中国成熟；从管理阶段来看，中国处于控制洪水向管理洪水过渡的阶段，美国处于管理洪水向洪水资源化过渡的阶段，中国落后于美国；从管理模式上看，中国采取“危机管理”的模式，美国采取“风险管理”与“危机管理”相结合的模式，美国的步伐快于中国。但这只是问题的一个方面。
另一方面，在洪水风险管理的问题上，无论是有历史经验的中国，还是有先进制度的美国，都没有完全消除洪水灾害这一挥之不去的心腹大患。洪水巨灾风险管理仍然是需要包括中国和美国在内的全人类共同攻克的一道难题。
面对如此巨大的工程，我们只能选择综合治理的方式，通过建立一种综合风险管理体制，解决洪水巨灾目前面临的一些问题。这样的体制应该能够打通灾前、灾中、灾后的各个环节，统一调配政府与市场的各种资源，实现对洪水风险的全方位、多层次管理(见图4)。
图4 洪水风险综合管理体制架构
(一)构建综合灾害风险管理体制
综合灾害风险管理的“综合”是指短期、中期和长期风险的综合；灾害前、灾害中和灾害后的综合；风险预防、抵御和救助的综合。具体操作上，就是安全设防、救灾救济、应急管理和风险转移四大措施的综合。
安全设防方面，在加固既有防洪工程设施的基础上，加快中小河流治理和小型水库除险加固，加强重点蓄滞洪区建设，修订完善城市防洪规划，加强城市防洪排涝工程建设和整体防洪排涝能力，加强海堤达标建设，提高沿海地区抗御台风和风暴潮的能力。救灾救济方面，完善各类防汛救灾预案和防汛救灾物资储备制度，健全防汛救灾信息报送和发布制度，加强防汛抢险队伍和抗洪服务组织建设，发挥政府抗洪抢险和救助减灾主力军的作用。应急管理方面，要完善监测网络，强化应急机动监测能力建设，进一步优化洪水预报，加强技术研究，提高预报精度，延长预见期，加快预警系统和设施建设，完善预警信息发布机制，加强山洪灾害的监测预警工作和台风监测预报，努力提高台风防御工作的针对性。风险转移方面，建立以洪水保险为基础的市场化风险转移体系，设计长期的洪水保单，安排合理的洪水再保险，研发可行的巨灾风险转移新技术，如巨灾债券、“侧挂车”和行业损失担保等，实现对洪水风险的多层次转移，既可以应对一般年份的常规洪水灾害，也能够应对特殊年份的超常规洪水灾害。
洪水灾害综合管理体制的建立健全发展，需要对四大措施统筹兼顾，不能过度夸大某个措施的作用，挤出其他措施的经济效益。例如，安全设防要考虑到“度”，以山区及中小河流的治理为例，在这些地域要想通过修建水利工程彻底消除水患是不现实的。首先，山区丘陵地区的中小河流保护面积小，洪水涨落幅度大，要达到较高的防洪标准，需要大量的投入，经济效益上不合理；其次，有些地方河流保护面扩大后，形成“洪水归槽”，将更多的洪水输送到下游，造成下游防洪标准相对降低，防洪压力增大，实践中不可行。另外，政府要把握好在救灾救济方面的“量”，避免造成“慈善风险”，虽然政府对受灾者进行救济安排是必要的，但应该只有在重大灾害事件被确认后，才针对贫困群体或承受了特大灾害损失的社会成员提供必要的、适当的、部分的救济，其形式可以是无偿援助，也可以是低息贷款，以免受灾群众对政府救助产生过度依赖的心理。
(二)建立多层次的风险转移体系
1.设计长期的巨灾保险产品
国际经验表明，洪水保险是转移洪水风险的最佳方式。洪水保险的开展，最大的问题就是如何提高保单覆盖面或者说提高洪水保险的参保率。参保率低是由以下两个原因导致的，一是人们的风险意识淡漠，大多数人认为洪水风险离自己比较遥远，或者在近几年不会发生大的洪水灾害事件，从而缺乏购买动机；二是人们不愿意为发生与否存在不确定性的风险事件支出高额的保费。长期的洪水保险可以很好地解决以上两个问题，这种保险产品在一段固定的时间期限内(5年、10年或20年)以固定的费率提供保险保障，如果业主在保单到期前搬离，那么保单将以同样的费率自动转给新的业主。长期洪水保险中的“长期”是相对于“一年期”保单而言的，“长期”既可以是3年、5年，也可以是30年、50年，根据当地洪水发生频率的高低，“长期”洪水保险的年限有所变化。具体而言，如果当地洪水发生频率为100年一次至50年一次之间，则长期洪水保险的年限也相对较长，为50年期保单；如果当地洪水发生频率为50年一次至10年一次之间，则长期洪水保险的年限也相应减少，为20年期保单，以此类推。相对于一年期的洪水保险，人们更愿意接受长期保险。以20年期的洪水保险为例，人们从心理上认为，在20年内发生洪水灾害的概率比在1年内发生洪水灾害的概率大得多，事实上也是如此；从经济性上看，20年期保单的保费也远远低于1年期保单的保费连续缴纳20年的总额。
我国开展长期洪水保险应遵循“政府扶持、市场运作，保障基本、责任共担，突出重点、区域有别，试点先行、逐步完善”的原则。
在次序上，可以在洪水风险高的区域和城市先行试点，逐步在全国推行。由于我国尚未绘制出全国范围的洪水风险图，在此之前，可以采用历史洪灾数据作为长期洪水保单年限设定的依据。受到气候特征和地貌特征两个因素的影响，我国的洪水灾害大都发生在东部沿海及珠江、长江、淮河、黄河、海滦河、辽河和松花江等七大流域。我国可以在七大流域优先开展长期洪水保险试点，以各流域洪灾发生的频率为基础来厘定保险费率。例如，在长江流域开展2年期的洪水保险，在海滦河流域开展20年期的洪水保险等。待洪水风险图绘制完成后，再依据全国各地各流域洪水风险的等级高低，开发出不同年限的长期洪水保单。
在方式上，采取政府与市场合作。政府负责全国大江大河流域洪水风险图的制作与洪水风险区域等级的划分，授权一家或几家实力强、运营状况好、风险管理水平高的大型商业保险公司负责保单的销售与理赔，保费的制定采取精算费率，国家给予一定的财政补贴，政府颁布法律将长期保单的销售与住房抵押贷款捆绑在一起，这样既可以迅速地扩大保单覆盖面，也可以避免财产所有者在获得贷款后就取消保单，或者在一些年份没有大洪灾发生就停止购买洪水保险的局面发生。
在具体运作上，具有销售长期洪水保单资质的商业保险公司与银行贷款部门合作。银行负责保单的销售，并按比例提取佣金，保险公司负责保单的理赔，承担洪水风险，同时，保险公司可以通过再保险分散部分洪水累积风险。
2.安排合理的巨灾风险再保险
国际经验表明，巨灾风险再保险一般由政府或商业再保险公司提供。我国洪水保险的再保险安排可采用事故超赔再保险的形式，将较高层次的风险转移给政府，这一政府再保险项目可以由中国再保险集团公司代为办理，同时也可以向国内外的再保险公司寻求商业再保险服务；或者由政府成立专门的洪水再保险公司，负责长期洪水保险的再保险业务，并将洪水风险进一步在国际市场上进行分散。目前，由中国财产再保险股份有限公司下设自然灾害风险管理部门，负责长期洪水保险的再保业务是较为现实的选择，该部门的职责应包括设计洪水再保险方案，负责洪水保险的核保与费率厘定，管理再保险合约事宜，提取洪灾损失准备金，并相机在资本市场上寻求巨灾风险分散的机会以应对特殊年份的重大洪灾损失等。
3.研发可行的巨灾风险转移新技术
巨灾风险转移新技术，也称“非传统风险转移技术”(ART)①。作为一项典型的“非传统风险转移技术”，巨灾风险证券化是目前国际上量要的巨灾风险融资工具，从长远来看，这类工具也应该成为我国巨灾风险管理体制建设的重要内容。目前国际上应用最多的巨灾风险证券是巨灾债券，通过发行巨灾债券，保险公司可以将部分巨灾风险转移给债券投资者。但是巨灾风险证券化交易成本高，发行要求严格，手续烦琐，需要依靠外部中介人，而且我国目前还不具备发行巨灾债券的条件。虽然“侧挂车”和行业损失担保在操作成本和灵活性上更具有优势，但是也存在着流动性低、起步晚等不足，许多技术问题尚待解决，此外，我国发行巨灾风险证券在制度环境、市场环境和技术环境方面都存在着极大的障碍。尽管困难重重，但是在全球气候变暖、极端洪水事件频发的大趋势下，利用资本市场转移洪水巨灾风险是大势所趋。当前我们应做好以下准备工作：政府层面上，政府应当尽早出台一套完善的法律法规，为巨灾风险证券的发展提供法律保障；并且，在目前分业监管的格局下，需要研究巨灾风险证券协调监管的问题，明晰监管的责任边界，避免“多头监管、无效监管”的局面出现；市场层面上，应当加紧完善我国的金融市场，发展多样化的金融衍生品，规范市场交易规则，为投资者创造一个公平的交易环境，并大力发展会计、审计、律师事务所等中介服务机构，加快发展我国的资信评级机构，为发行巨灾风险证券创造有利条件；技术层面上，应加快搜集各地历年巨灾发生情况以及巨灾损失分布等相关资料，建立一套完整的巨灾风险数据库，为巨灾模型的运算、巨灾损失的评估和巨灾产品的定价提供数据支持。此外，加强巨灾风险证券的理论研究，培养相关专业人才，为我国巨灾风险证券的发行提供理论支持和人才队伍也是必不可少的。
注释：
①所谓“非传统风险转移方式”，是相对于保险与再保险等传统风险转移方式而言的，非传统风险载体包括自保/自保公司、风险自留集团、共保集团和资本市场等，非传统风险转移产品包括有限风险(再)保险、多年期/多险种产品、多触发原因产品、应急资本和保险风险证券化等。