政企分开——国资管理体制改革的核心，本文主要内容关键词为：政企论文,国资论文,管理体制改革论文,核心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、新华书店国有资产管理状况堪忧
作为一种国有资产管理体制，应该是能够弥补市场缺陷，提供物质支持，实现国有资产的保值增值和有效流通的。但是，新华书店系统的国有资产管理体制，未能达到这些最基本的要求，虽然部分省区的发行集团通过政府授权方式来管理国有资产，但依然存在着很大的弊病。现将主要问题列举如下：
（一）产权不清，所有者缺位
国有资产的最终产权主体是明确的，是全体人民，产权的全民所有导致出资人缺位、责任主体的缺位。新华书店的产权关系相当混乱，具有极大的随意性，一纸文件就将国有变为省有，省有变为市有、县有。国资局委托出版行政管理部门代管出版发行业国有资产后，各级国资局虽然都宣称自己是新华书店国有资产的终极所有者，但对其保值增值又不承担明确责任，形成事实上国有资产无人负责的局面。没有一个明确的人格化代表来行使所有者职能，地方政府或部门谁都可以为了局部利益甚至个人利益，折腾这份国有资产。
（二）政企不分，职能不清
代表国有资产行使所有权的出版行政管理部门，往往将其社会经济管理职能与国有资产所有者的职能混为一谈，既做“裁判员”，又做“运动员”，在利用所有者身份对国有资产实施监督管理的同时，又利用行政手段对书店企业的生产经营活动直接加以干预。如依靠行政力量组建而成的发行集团，在其运行过程中必然贯穿着行政力量，在上个世纪80代改革开放之初就极力倡导的政企分开，到今天仍然是新华书店解不开的结，不少政府官员高呼政企分开的口号，骨子里却是希望政企合一的。
（三）条块分割，流通不畅
新华书店国资管理体制是按行政区划的格局建立起来，各级地方或部门不可避免地按照各自利益，规划和使用国有资产，容易产生重复建设、条块分割和地区封锁等弊端。现在的发行集团均以省新华书店为主体，以本省内的新华书店为集团加盟对象。这样，在一个省的范围内，就只剩下一个大规模的发行主体，其后果必然是市场壁垒和区域垄断。目前各大发行集团积极兴建各自庞大的物流中心，大搞“圈地运动”，就是一个很好的例子。
（四）监督不力，出现“内部人控制”现象
“内部人控制”是指在两权分离的现代企业里，经理人员事实上或法律上掌握了企业的控制权，他们的利益左右着企业的决策和命运。
这种现象的出现，可以归结于两个方面的原因。一方面，缺乏对内部人（经理层）的监控机制。新华书店所有者缺位，外部（责权人、出资人）对书店的经营管理无法有效监控，企业内部管理机制不健全，内部人很容易掌握企业的控制权，形成“内部人控制”。另一方面，缺乏经理层的利益保障机制。他们付出巨大努力为企业创造财富，自身利益却无法获得体现和保障，他们只能利用对企业的控制权来攫取利益。
（五）法人治理不落实，政府承担无限责任
很多书店企业并未按现代企业制度的要求建立法人治理机构，股东会、董事会、监事会、总经理概念不清，相互混淆，董事会由政府组建，董事长要么由新闻出版局局长（或副局长）担任，要么兼任总经理，监事会成员由总经理任命等，这些现象比比皆是。这样一来，书店仍未拥有独立的法人财产权，从而不能成为真正自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。
书店企业与政府财产边界不清，资产责任也就不清晰。在缺乏产权激励和约束的情况下，新华书店更敢于借债，进行低水平重复投资，而政府或国有银行对书店企业承担无限责任，造成企业负盈不负亏、政府负亏不负盈的局面。
二、新华书店系统国有资产管理体制改革的设想
新华书店的改革，政企分开是核心。但现实的情况是，越改革，政企越是难舍难分。究其原因，根子在政府自身。我国政府同时具有两项职能：一是社会职能，二是国有资产所有者职能，这两种职能本来就是矛盾的。前者追求社会的整体效益，不以个别企业的赢利为目标，而是以整个社会的稳定和经济发展为目标；后者追求局部效益，以个体企业国有资产保值增值和国有股权利益最大化为目标。作为矛盾体，政府在管理国有资产上存在着两难悖论。因此政府必须给自己重新定位，制定科学有效的国有资产管理体制。
今年5月，国务院国有资产监督管理委员会成立，作为国务院直属的正部级特设机构，承担监管国有资产的职责，实现国有资产的多头管理到统一管理的转型，这标志着国有资产管理将进入一个新的阶段。这也为新华书店国资管理体制改革提供了平台。
在此基础上，新华书店国资管理体制应该建立三层次框架结构：
（一）第一个层次是所有级：国有资产监督管理委员会
国资委不是政府行政机关的组成部分，不纳入政府序列，它要突破国有资产出资人机构和职责分离的体制障碍，解决出资人监督与国有资产管理相脱节的问题。国资委只对本级政府所管辖的发行企业国有资产和国有股权行使出资人职责。
国资委按照《公司法》等法律和行政法规履行出资人职责：指导推进国有发行企业改革和改组；代表国家向部分大型发行企业或集团派出监事会；通过在股东大会上行使自己作为股东的法定权力，选举董事，并对其进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核，对书店国资保值增值情况进行监督等。在该体制中，国资委主要工作是管人，具体体现在对书店企业董事的推荐和考核，因此，董事实际将成为国资委与企业之间惟一的接口。
同时，国资委内部还必须设立法律咨询机构和持股机构。新华书店正在积极进行股份制改制，一些发行集团有可能在2～3年内上市。当国有资产脱离政府行政权力的控制走向市场以后，法律对国资委行使权力的约束和保障就成为新华书店系统国有资产运营市场化的必然选择。
（二）第二个层次是代理级：国有资产运营主体——发行集团公司
一个基本的共识是，国资委不可能直接管理众多的新华书店，而且国资委不会参与国有资产的直接运作，因此，对国有资产运营主体进行授权，是对国有资产进行产权经营的比较合理的选择。该主体对国资委而言是资本经营者，代表国家对授权范围内的国有资产行使出资者权力，对国有资产负保值增值责任；对企业而言则是国有股权代表，它既无行政权又无行业管理权。
当然，我们要明确一点，国有资产运营主体是发行集团公司，也就是发行集团的核心企业，而非整个发行集团。因此在改革时，应当明确发行集团中哪个企业是核心企业（集团公司），可以是省新华书店，如江苏省发行集团的核心企业就是由江苏省店改造而成的江苏省新华书店集团有限公司；也可以是国有控股公司，如广东新华发行集团的核心企业是广东新华发行集团股份有限公司（广东省新华书店控股）。集团公司经授权为国有资产投资主体，负责经营集团中核心层、紧密层单位的国有资产。不过有一点要注意，授权范围不包含集团公司自身的股权，集团公司的股权归国资委所有。
发行集团公司从追求经营效益和效率这一点来讲，它和一般企业没有区别，仍然要按照商业化规则运行，但它作为国有资产运营主体，具有了企业法人和股东代理的双重身份，具有特殊性。
①它是经营国有资产的最高级次的经营实体，一般股份公司和有限责任公司都在它之下，在它之上，没有其他经营实体，只有代表国有资产所有者的国资委。
②它拥有更大的权利，主要包括投资权、融资权、资产收益的分配权、资产处置权、对外贸易权等。
③它可以单独出资设立国有独资公司。
④它按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，对所投资企业承担国有资产保值增值的责任，享有资本收益权、决策权、用人权和监管权。
（三）第三个层次是经营级：发行集团子公司
这一级是新华书店系统国有资产经营权主体，主要有发行集团公司投资的国有全资企业、控股企业和参股企业。在这一层次中，包括了国有企业和非国有企业，也包括发行企业和非发行企业。在新华书店系统实行跨越式发展的过程中，对于发行集团公司的投资经营活动而言，它完全不必考虑其所投资企业原来的所有制性质和产业属性，只需考虑它们的经营业绩即可。
集团公司和子公司的法律地位是完全平等的，都是公司法人，二者之间不存在直接的上下级的行政关系。发行集团子公司作为独立法人，作为被投资方，除了接受集团公司的资产管理、对其承担资产保值增值责任外，具有独立的经营管理自主权，自负盈亏。
由此，国资委、发行集团公司和发行集团子公司组成了我国新华书店系统国有资产管理体制的三层次框架结构。其框架如下：
由上表看出，重构新华书店系统国有资产管理体制，一方面充分体现了政企分开、政资分开原则，实现了新闻出版总署／局的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，新闻出版总署／局职能由行政管理向行业管理转变。另一方面理顺产权关系，确立企业法人财产权，使新华书店真正成为一个现代企业。再者，由于国资委分三级政府设立机构，地方政府也成为所有者，拥有剩余索取权，有利于激励地方政府更好地监督、管理新华书店系统国有资产。
三、新华书店国资管理体制改革中应解决的几个重要问题
（一）关于企业资产界定的问题
新华书店资产界定可能是实行分级出资人管理中最棘手和最难解决的问题。也就是说，哪些新华书店的国有资产属于中央管理，哪些属于地方管理，或者属于哪个地方管理，都还缺乏一个具体的说法。
刚挂牌成立的新华发行集团，是由新华书店总店、中国出版集团外贸总公司、中国图书进出口总公司以及国家邮政总局四家共同投资的，那么该公司的国有资产是属于中央国资委管辖范围，还是属于北京市国资委管辖范围？同时，还有不少书店企业是由业内国有企业走跨地区的发展道路所投资建立的。如2001年成立的由全国29家大城市新华书店组成的北京新华同盟图书发展有限责任公司，该企业的国有资产将由哪一个地方国资委管辖？
明确产权归属，是新华书店国资体制改革的首要问题。国务院发展研究中心副主任陈清泰认为哪些资产属于谁，企业向中央还是向地方缴纳所得税就是一个证据。这一说法可以作为新华书店资产归属的一个参照，对个别特殊的机构可以另案调整，不应出现全国上下重新界定新华书店国有资产的状况，使改革陷入僵局。
（二）关于建立国有资产经营责任体系的问题
新华书店系统国有资产管理体制的三层次框架是以资本为纽带的，而保证资本有效运营的关键则是资本经营责任体系（或称之为“责任链”）的建立和健全。从这个意义上来说，国有资产管理体制是以“责任链”为纽带的。从国资委开始，国有资产运营的第一棒就交给了发行集团公司，实质是责任与权利的交接，由发行集团公司向经营实体——子公司交第二棒，仍然是相应的资产运营责任和权利的交接。任何体制的设计，实际上是职责和权利的配置设计。有效合理的配置就在于责任分配在前，权利分配在后，权责对等。
首先要建立能担负受托责任的董事会。改制后的发行集团公司都应该建立董事会，包括国有独资公司，健全董事会的决策制度，并使董事会担负受托责任。其次，建立以现金流为基础的业绩衡量标准，改变目前以资产保值增值率为主要考核指标的做法，将所有者所获得的现金分红作为主要的考核指标，衡量业绩最基本的办法就是看现金红利是否超过以其投入的资本可以得到的国债利息。
（三）关于激励约束机制的问题
健全激励约束机制，是新华书店国资体制改革中推行代理制的一个关键环节。激励约束的对象包括国资委派出的董事、监事，以及受聘的高层和中层管理人员。其关键在于建立规范的公司治理结构，形成股东所有权、董事会法人产权、总经理经营权、监事会监督权等四者之间既相互分离又相互联系、相互统一又相互制衡的机制，实现各体系之间责权利的有机协调。
长期以来，书店企业的经营管理人员的酬劳与其所作的贡献不对等，影响了管理人员的积极性、主动性和创造性。因此，建立科学合理的薪酬制度是关键。参照民营企业和国际通行的做法，如年薪制、股票期权激励或是管理层收购等，或是不同报酬形式的择优组合，形成合理的经营者和董事的薪酬制度，对于完善国有资产管理具有重要意义。
同时，出资人与被投资方之间必须建立外部的监督制约关系，比如向被投资方委派财务总监和专职董事，组建监事会。监事会定期对公司的经营活动进行审计、检查，及时发现问题，对董事会的经营绩效进行评估和考核，并向国资委报告。
（四）关于出版发行市场化改革的问题
对书店企业或其经营者业绩的考核，只有在竞争性的市场体系下才能实现，即经济效益指标（如利润、净资产收益率），资产经营目标（如资产保值增值）等考核标准，都应该要由市场来决定。因此，建立统一、开放的市场体系和公开公平的竞争机制，形成有效竞争的市场环境，放开或降低市场准入，减少垄断性，让不同的资产在同一个平台平等竞争，是新华书店系统国有资产得到充分、有效利用的基本条件，同时也有利于国有资产克服地域限制，在尽可能宽的范围内合理流动，实现效益最大化。如果不在这几个方面创造条件，要达到国资委目前所确立的目标是很困难的。
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