商品流通与政府管理机构的合理设置——对我国商业行政机构改革的分析与探讨，本文主要内容关键词为：商品流通论文,管理机构论文,机构改革论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、适应性分析：商品流通与合理机构
历史上，政府对商品流通的管理最早是为了维持治安、保护交易者的利益和交易秩序，后来，又增加了征税的内容，再后来，又增加了限制垄断，促进自由竞争，提供信息等项服务，以及利用行政强权专营商品、限制暴利等等。在发展变化过程中，商品流通和政府管理分别作为经济基础和上层建筑的范畴是互相适应、互为前提的。政府机构是管理活动的载体，也随着商品流通的需要而变化，反过来，又限制流通的变化和发展。商品流通对政府机构的适应性要求主要反映在一般内容、特殊内容和流通发展三个方面：一般内容即商品流通作为特定的群体和对象，需要组织、管理，当商品流通有所发展后，政府就开始设置专门管理的机构进行管理，这几乎在任何的国家、地区和时期都是相同的。据《周礼·地官》记载，市场采取“前朝后市”的格局，实行“坊市制”，“市亭”亦称“旗亭”是官府管理市场的机构。特殊内容即对特殊商品如盐、铁、粮食等或商品流通的特殊方面如市场垄断，度量衡分别设置专门的机构进行管理。粮食商品自古及今、国内国外都具有共性，我国很早就设立了管理粮食商品流通的机构。宋代因执行“市易法”而设置的“市易司”、“市易务”实际上是反对大商人垄断的机构。在流通发展上，流通规模扩大，人员、商品增加，交易行为复杂化等也导致政府管理机构相对增加。“瓦格纳定理”说明的是经济发展中政府作用不可避免地要扩大，很大程度上指的是政府机构的规模扩大。从政府机构设置的角度看，机构是为了代替国家行使职能的需要而设立的，特定的经济制度、商品流通体制对商业行政机构也有决定性影响，进而影响到商品的流通。如我国计划经济体制下的“垂直线条式”机构模式。总的看，商业行政机构的设置，要考虑商品流通的要求，考虑体制和职能实现的要求，还要遵循行政机构内在的运行机理。
二、“垂直线条型”：传统商业行政机构的基本结构及其变革
建国以来，我国商业行政机构的设置和变动情况如下表所示（见表一）：
表一 建国到八十年代初期我国主要商业行政机构设置及变动简表
年份 商业行政机构设置及变动情况
1950年政务院设贸易部、统管内贸外贸,并自上而下在省(市) 设
立了商业厅(局)、专区或县设立了商业科或工商科,形成
了全国性的商业行政机构体系.
1950年撤销贸易部,分别成立主管国内商业的商业部和主管国际
贸易的对外贸易部,同时成立粮食部,地方各级机构也随
之调整.
1954年成立中华全国供销合作总社
1955年成立农产品采购部,1956年12月撤销.
1958年供销合作总社与商业部合并成立商业部.
1962年成立全国物价委员会,供销合作总社与商业部分开办公
1969年商业部、粮食部、全国供销合作总社,中央工商行政管理
局合并成立商业部,部分省市也相应调整.
1975年商业部与中华全国供销合作总社分开设置
1978年成立工商行政管理局
1979年恢复粮食部
1982年商业部、全国供销合作总社和粮食部合并,成立商业部
（资料来源：《新中国商业史稿》，中国财政经济出版社）
有人用“垂直线条型”或“杠型结构”来概括、形容计划经济体制下的政府管理商业的机构设置模式，有一定的道理。简单地说，自五十年代，在很短时间内，我国就建立了这套机构体系。自上而下，从中央到省（市、自治区）、地（市）、县四级按行政区域和行政层次，以商品、行业为标准，设置商业行政管理机构和业务经营机构。行政管理机构对口管理相应的业务经营机构即公司系统，业务经营机构又具体负责商品实体的分配、流转及企业的经营管理活动。主要有三大系统，即“商、粮、供”系统。每个系统都是封闭的，上下对口，下级服从上级，横向之间几乎不发生业务联系。每个机构都通过管理“自己”的企业、商品来达到管理市场的目的。相对于市场经济条件下由法律法规所编织的“网状结构”而言，每个机构、每个系统就象“杠子”一样“插”在市场上。“杠”与“杠”之间留有“市场空隙”，当没有其他“异已（如个体、私营商业）”力量时，通过部门管理就实现了市场管理。当开始改革开放，发展多种经济成份，赋予企业自主权后，就出现了“异已”的力量，也就相应引起了管理上的混乱和“真空”现象。上表所反映的另一明显特点是，机构变动频繁，稳定性差，说明机构承担了不合理的职能。
1984年开始的“统管社会商业”的实践中，商业行政机构被当作首要的桎梏因素和突破口而提了出来。如前面所述，从1978年到1984年短短的几年间，市场“异已”力量的发展，就暴露了传统管理模式的缺陷：不能统一管理，造成了竞争不平等、管理“真空”和扯皮、推诿现象。于是，武汉、北京、上海等地区开始改革传统的机构模式。1984年到1990年间，机构成了改革的热点。在全国形成了三种有影响的模式：“保局建委”、“撤局建委”和“归口管理”，其中，前一种模式比较稳妥，采用较多。多数地区的机构当时没有变动。90年代初期开始，行政机构“集团化”、“企业化”改革取代“统管社会商业”成为新的热点，大规模的机构调整几乎停止。中央政府进行了两次合并，一次是1991年原商业部、供销社、粮食部合并成立商业部，第二次是1993年商业部与物资部合并成立国内贸易部，不久，供销合作总社又独立出来。为什么当时的商业行政机构改革没有继续推行和普遍推行呢？我认为，主要原因：（1）机构合并没以职能转变为核心和前提；（2）传统机构模式及部门隶属关系的惯性很大；（3）缺乏明确的目标和正确的引导。
三、“社会职能型”：主要国家商业行政机构的比较与借鉴
表二主要国家商品流通管理机构及职责、辅助机构
国别 商品流通主管机构
主要职责及管理对象
美国国内贸易和对外贸易、工业生产
商务部 、度量衡专利事务、人口普查、旅
游、气象预报等
日本 通商产业省
商业、机械、电子、能源、专利、
对外贸易、度量衡等
英国 贸易部
进出口、国内贸易、价格、消费者
保护等
德国 经济部
生产、国内和对外贸易、竞争、消
费者保护
法国贸易和手工国内贸易、国际贸易、 手工业生产
业部
等
瑞士国民经济部
商品流通、农业、外贸、工业生产、
宏观经济计划和预测等
韩国商工部国内贸易和对外贸易、工业生产等
泰国商业部内贸和外贸、度量衡、商标注册等
新加坡 商业事务局商品流通、交易行为规范等
孟加拉国商业和工业部 工业生产、商品流通
其他流通管理辅助机构
美国农业部、财政部、联邦贸易委员会、 商品期货交易
委员会、州际商业委员会等
日本公正交易委员会、经济企划厅大藏省、 农林水产省
、厚生省
英国工业部、卫生和社会保险部
德国财政部、粮食农业部、联邦烧酒垄断管理局
法国经济和财政部、工业部、农业部、竞争总局
瑞士财政海关部
韩国公正交易委员会
泰国财政部
（资料来源：《外国政府机构设置与职能》1986年中国经济出版社）
其他国家商业行政机构主要是“社会职能型”模式。虽然没有任何两个国家的机构是相同的，但也有共同之处：（1 ）因为政府管理是一种“行为管理”而非“主体管理”，所以，政府机构都能面对较宽的管理对象和范围。具体有两种情况：一是以贸易或商务活动为主要管理对象，立足商品流通活动，设置机构，进行管理。如美国商务部、英国贸易部、泰国商业部。二是机构的管理范围涵盖国民经济活动的主要方面，商品流通只是其中一部分，如德国经济部。（2 ）政府机构设置是一个分工不同，互有交叉的层级体系。往往是一个主管机构面向国民经济总体或商品流通领域进行规划、调节，其他多个机构则围绕某几个方面，某一个方面或某些商品进行管理、监督，主要的有：竞争和垄断行为、期货交易、农产品流通、烟酒等专卖商品流通。这也从一定程度上反映了商品流通的共同要求。本国的实际情况是决定机构设置的重要因素，如澳大利亚就根据本国盛产羊毛、小麦的特点设置了小麦局、羊毛局等机构，有些属政府序列，有些则是非官方机构。（3 ）发达国家较之于发展中国家在机构设置的不同之一是，发达国家处理垄断和竞争行为的机构独立性强，比较超脱，作为执法机构，权力也很大。如法国的竞争委员会、美国联邦贸易委员会、日本和韩国的公平交易委员会等的“委员会模式”。
其他国家政府机构设置对我国的借鉴意义：（1 ）主管商品流通的机构应该立足较宽的管理范围，尽可能把内贸外贸，各个流通行业都管理起来，这样才不致于割裂商品流通的整体性。（2 ）采用“社会职能型”的机构模式，以“行为管理”为主，变“杠型结构”为“网状结构（即各种法律法规所编织成的网络）”。（3）本着精简、高效、 合理的原则设置机构，减少机构设置和变更中的随意性，最好能通过法律的高度将机构的设置稳定下来。
四、几点思考：我国商业行政机构进一步变革与调整
目前，我国商业行政机构运行和变革的环境条件已大大不同于八十年代中期。从商品流通总体上看，市场经济体制的框架已经基本建立了起来，流通中大的改革正在实施或已经完成，今后改革的重点，不是象前几年那样不断推出新的东西，而是规范、完善已有的改革成果，尽管这需要很长的时间。政府机构和职能经过十多年改革后，原商、粮、供、物资系统专业性行政机构的行业管理、市场管理职能不同程度地淡化，资产管理和企业经营职能有所加强，原先的市场管理的“杠型结构”似乎消失了，同时，国家计委、工商、计量等综合性和监督性机构对商品市场的干预程度加强，但许多关系仍有待于理清楚，如竞争不平等、权责不统一、职能不合理等，应根据商品流通发展的要求，进一步变革商业行政机构。江泽民总书记在党的十五大报告中，也提出了要改变政府的经济管理，以精简、高效的原则设置机构，把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。进一步变革商业行政机构应重点考虑以下方面：
1.合理配置政府机构体系，成立权威性的商业行业主管机构。政府管理商品流通的机构体系包括三部分：综合性经济管理机构，如国家计划委员会，从国民经济总体平衡和发展出发管理商品流通；监督性经济管理部门，如工商行政管理局系统；商业专业性或商业行业管理部门，如国内贸易部系统。一方面，要合理划分管理商品流通的各项职责，既要分工合理，又要避免出现管理“空档”；尤其是对一些新的组织或经营形式如传销、期货交易等，要恰当地归属相应的部门进行管理，以避免前一阶段所出现的在对待传销问题上部门之间相互“打架”的现象，类似的还有前几年关于涉外饭店等级标准的争执。另一方面，成立权威的，科学的商业行业管理机构，目前，政府商业行业管理机构是国内贸易部。国务院明确规定，国内贸易部负责“培育和发展商品市场，统一规划全国商品市场体系，重点是搞好全国性、区域性重要商品市场的建设和管理”以及其他行业管理职能等。实际上，国内贸易部缺乏进行行业管理的手段，自上而下不很对口，省级及行级以下的商业专业性管理部门几乎没有调整，也主要承担着所属企业和资产的管理职能，商品市场仍缺乏“统一”的规划、协调和指挥。从商品流通的整体性、连续性和动态性出发，应通过“唯一”的机构（指行业管理机构）对商品流通进行“统一”管理。这个机构要有权威性，有责任，也有手段，有节制其他机构（如只管理某种商品）的权力和能力。要在现有机构格局基础上，不断强化国内贸易部的职能，通过机构的实质性合并及其他措施达到目的。
2.继续优化职能，创造条件，逐步过渡到对商品流通的统一管理。八十年代中期，许多人认为商业行政机构改革已经成了商品流通体制改革的“桎梏”，不能绕过，故而掀起了“统管社会商业”的热潮。但是，后来并没有完全触动机构，而是通过职能转换悄悄绕过了这一问题，即专业性商业部门（主要指商、粮供系统）“企业化”、“集团化”，使其削弱了行业管理职能，只作为一个特殊的企业或企业群体进行经营，这无疑减少了统一管理的障碍。据资料表明，北京市一商局退出政府序列，将意味着传统机构性质的动摇。此外，优化职能还包括强化重要商品管理、运用经济参数进行调节、市场和行业管理等项职能，以及分解社会管理、党团工作等项职能。优化政府职能是一个漫长的、复杂的过程。期间，还应继续完善商品流通的各项法规、制度；完善商品市场，进行市场的体系化建设；加强间接调控和直接监督等等。在人们对精简、合并商业行政机构的共识之下，以哪个机构为主组建新机构，通过哪些步骤实施，等等，存在着较大差异。我认为，应把握以下原则：（1）立足商品流通整体进行机构调整， 即把商品流通作为一个独立的整体；面向流通领域设置机构；（2）逐步过渡，可以先内贸后外贸、 先商业后工业（主要指厂商行为）；（3）机构调整原则上要先上后下， 自上而下，上下对口。