我国学校委托管理与美国特许学校之比较研究，本文主要内容关键词为：学校论文,美国论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G47 文献标识码A doi：10.3969/j.issn.1005-2232.2013.06.006
自20世纪80年代以来，我国的教育改革已经进行了30多年，采用了很多模式，一直都在探索一种适合自身需要的教育改革的道路。最近几年，为了改革薄弱学校，提升农村教育，促进教育均衡发展，在我国一些地区出现了一种新兴的公立学校改革模式——学校委托管理。在美国，特许学校作为公立学校变革的一种新型模式，经历了20年的发展历程，目前已经比较成熟。这两种模式都是对公立学校管理的制度创新，在背景因素、主体因素、管理因素等方面有相似和不同之处，具有很大的可比性。而且，以美国特许学校制度为镜，能够帮助我们更加清楚地认识新兴的学校委托管理制度。
一、特许学校与学校委托管理的概况
特许学校和学校委托管理都是公立学校改革创新的产物，但是两者产生在不同的年代、不同的国家，具有不同的政治背景、不同的文化环境。因此，本文对特许学校和学校委托管理的概况进行梳理，是为了更好地理清逻辑，理解两者在不同的社会背景和自身条件基础上的内涵和发展现状。
(一)特许学校概况
特许学校是非教会性质，具有自治性、选择性的新型公立学校，有更多的自由权利去创新，但同时又对提高学生成绩负责。特许学校创造了一种培养家长、教师和学生之间的伙伴关系的环境，使家长能够更多的参与学校建设、教师拥有更多的创新自由、学生可以选择自己喜欢的学习方式，同时，家长、教师、学生都对特许学校的发展负责。[1]
特许学校以提高公立学校教育水平为目的，虽然特许学校与传统学校相比有自己的特点，但是它也具有和传统的公立学校相同的特点：免学费并对所有希望入学的学生开放；没有宗教和种族歧视；由地方、州和联邦政府资助；遵守州和联邦政府的教育标准。[1]自从1992年第一所特许学校在美国明尼苏达州建立以来，特许学校在20年里不断地发展壮大，赢得了社会各界的认可和支持。甚至我们可以发现在英格兰、威尔士、新西兰、加拿大、智利和瑞典等其他西方国家也都出现了特许学校。截至2011年12月，美国约有5，600所特许学校，在校生超过两百万。2011年，在校生同比增加了13％，共计有400，000学生在特许学校入学等待名单上。2011-2012学年，超过500个新的特许学校开设，估计会增加200，000学生。[2]
(二)学校委托管理概况
学校委托管理是指在明确政府公共服务职能的基础上，将政府公共服务实施中的具体事务，这里主要指管理委托给专业化的社会机构，激活管、办、评分离并联动的机制，扩大优质资源的辐射效应，从而推动义务教育的均衡发展。[3]
学校委托管理为了推动现行体制下学校管理资源的跨区域流动，通过引进专业化的管理服务提高农村义务教育薄弱学校的质量，通过植入新的教育理念与校园文化实现城区优质教育资源有效辐射农村和城乡义务教育的一体化发展。自从2005年6月全国首家委托管理学校在上海诞生后，学校委托管理就成为了关注的焦点。随后，浙江、北京、江苏等也开始了学校委托管理。迄今为止，上海的学校委托管理已经进行了三轮，目前正在进行第四轮，受惠的学校达100多所。其中，2007-2009年的第一轮学校委托管理中有20所郊区农村义务教育学校；2009-2011年的第二轮委托管理中有40所(含第一轮)郊区农村义务教育学校；2011-2013年第三轮委托管理中有46所郊区农村义务教育学校；2013-2015年正在开始的第四轮委托管理有50所郊区农村义务教育学校接受托管。
二、特许学校与学校委托管理的比较
美国特许学校是20世纪90年代美国教育创新的产物。通过20年的发展，特许学校已经从一个几个州小小的教育改革运动发展成为美国教育改革的主要力量，甚至我们可以发现在其他西方国家也都出现了特许学校。学校委托管理同样也是中国教育创新的产物，处于起步阶段的学校委托管理在上海地区取得了不错的成绩。两者作为公立学校改革创新的产物，有很多相似和不同之处，因此，本文从背景因素、主体因素、管理因素三个方面对特许学校与学校委托管理进行比较分析。
(一)背景因素
特许学校是美国20世纪80年代以来“学校选择”运动的组成部分，受到了教育市场化和政府政策的巨大影响。1983年颁布的《国家处在危机中：教育改革势在必行》报告开启了美国基础教育改革的序幕。[4]26在整个基础教育改革中，“学校选择”是一项重要措施，试图通过加强公立学校间的竞争来提高公立学校的质量。在美国，特许学校的概念最初由美国教师联合会主席、马萨诸塞州阿姆赫斯特大学教授雷布德提出，他呼吁通过建立“特许学校”或“选择学校”来实现教育改革。[2]
特许学校在发展过程中也得到了政府的大力支持。首先，《1998—2000年教育发展战略》提出的教育目标之一就是使学生和家长有更多的选择权，通过加强公立学校间的竞争来提高公立学校的质量。[5]25其次，2002年布什总统签署的《不让一个孩子掉队法案》强调了三方面的内容：每个州政府要负起更多的绩效责任；赋予家长、学生更多的选择权；州、学区和学校可以有更多的灵活性。[4]26再次，2009年奥巴马签署的《美国复苏与再投资法案》为薄弱学校提供了集中的支持和有效的改进措施[6]。
我国学校委托管理是在提高薄弱学校的改革中应运而生的。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以后，我国的办学体制改革就以“两权分离”为指导思想，以各种形式的自主办学为改革目标，学校办学走上了办学主体自主性、办学模式多样化的轨道。1996年，原国家教委颁布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》中指出：“九五”期间，积极发展各类民办教育，现有公立学校在条件具备时也可酌情转为“公办民助学校”或“民办公助学校”。[7]346虽然民办学校在我国的发展不是一帆风顺的，但是民办学校的出现是我国教育市场化的开始，同时政府对于办学形式多样化的倡导和推进为学校委托管理的出现营造了良好的氛围。促使学校委托管理产生的更直接的原因是我国基础教育的不均衡现象，特别是城乡之间的巨大差距。现在，学校委托管理也得到政府的支持，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》第42条中明确指出要深化公办学校的办学体制改革，可以开展委托管理等办学形式。
总之，特许学校和学校委托管理都是教育市场化的表现，目的都是为了提高公立学校的办学水平。但是，由于我国和美国在经济发展和教育发展上都有很大的差异，两种模式在背景因素方面的不同点也是很明显的。美国的特许学校主要是为了提高公立学校竞争力，而我国的委托管理的目的是提高薄弱学校办学水平，缩小教育发展的不平衡。
(二)主体因素
特许学校和学校委托管理都是政府采用管理权转移的方式，由其他管理机构介入被管理学校的一种学校管理方式，以促进被管理学校在学校管理、教学质量、教师培养等方面进行改善和强化。尽管特许学校和学校委托管理所涉及的主体因素都可以分为：政府、学校管理主体、被管理主体，但是，由于国情、时间、政策、人文环境等不同，主体之间还是存在很大的差异。因此，对两者相关主体进行比较分析，对学校委托管理实践有重要的意义和作用。
1.政府
在特许学校发展的过程中，美国政府在管理上进行了调整，淡化了控制与垄断，这为特许学校发展提供了宽松的环境。政府的角色转变成了监管者，放松了对特许学校的直接管理，给予学校充分的自主权，通过授权和绩效责任制，指导和监管着学校的发展。[5]27但是，政府职责并未减轻，政府对特许学校进行间接引导、监督考核、规范办学的管理；并为特许学校设立教育辅助金和教育改革专项基金。[7]348特许学校的成立需要政府或者权威机构的授权，不同的州由于法律规定不同，可以授权申请特许学校的主体机构也各不相同。比如：在阿肯色州，由州的教育董事会授权特许学校；在马里兰州，只有地方学区可以授权特许学校；亚利桑那州和哥伦比亚州创建了独立的特许学校授权机构，申请人可以通过这个机构提出申请。[2]
我国政府的学校委托管理也是采用合同的方式，赋予托管方一定的权利和义务。在学校委托管理中，政府主管部门是托管方和被托管方之间的桥梁，政府要综合考虑学段因素、托管方的办学特色、办学经验等，负责双方的配对合作和沟通管理，将原来自己承担的部分管理事务“外包”给社会优质教育机构，发挥委托方的办学经验和优势，把薄弱学校交给托管方进行管理。托管之后，政府主管部门每年组织专家学者对受援学校进行评估。在这个过程中政府扮演的是监督和辅助的角色，并没有完全下放权力，而是赋予托管方在统一的教育体制结构中管理学校日常工作的权力。
美国特许学校和我国的委托管理都是政府通过合同的方式将学校管理外包，都属于教育市场化的尝试，而政府在这场变革中都扮演着导航者、控制者、监督者的角色。但是，两者还是有很大的不同。虽然美国各州特许学校法律有一定的差异，各州政府之间扮演的角色也有很大的不同，但是，整体来说，美国各州政府在特许学校的管理中下放了更多的权利，如教师聘任、课程设置、课时长短、经费使用等。然而，我国参加委托管理的学校与普通公立学校一样，需要接受政府的管理，并没有被赋予更多的自主权。总之，在政府方面，两种模式最大的不同就是：美国各州政府不仅把学校自身管理权外包，还切实地下放政府对学校的管理权，而学校委托管理只是外包了被托管学校的管理权，没有改变国家对学校的统一管理。此外，特许学校的授权主体具有多样性，而委托管理模式的授权主体具有单一性。
2.学校管理主体
美国各个州的特许学校法不同，因而特许学校的管理主体方面也有所不同，包括：大学、社区学院、教师团体、社区组织、工商企业和个人。其中，美国教育中介组织的成员包括：课程和教学、公关和市场、财政预算、管理和经营、法律顾问等方面的专家。美国的特许学校有几个大型的管理组织机构，有营利和非营利的，都在不同的州拥有特许学校。美国特许学校通常是借助私营公司的方式来运营的。其正式名称为营利性教育管理组织(For-Profit Education Management Organization，简称EMO)。这样的私营公司包括纽约的爱迪生计划(Edison Project)、Tesseract集团公司(Tesseract Group,Inc.前教育选择公司)、亚利桑那州的地平线特许公司( Horizon Charter)和Mosaica教育集团(Mosaica Education,Inc.)等。[8]
学校委托管理的管理主体主要包括：中心城区的品牌大中小学以及长期从事教育研究与实践的教育机构。总的来说可以概括为四类：第一类是公办高等院校，如华东师范大学、上海师范大学；第二类是民办中介机构，如上海成功教育管理咨询中心、上海浦模教育发展服务中心、上海福山教育文化传播与管理咨询中心等；第三类是行业协会，如学前教育协会、成人教育协会、浦东教育学会等；[9]第四类是城区的优质公立中小学，如卢湾一中心、幸福小学、徐汇教院附中等。
从上面的列举中可以看出，两者都是采用政府外的机构作为实施主体。不过，两者在实施过程中也有不同之处：一方面学校委托管理的管理主体多为教育主体，而美国特许学校中的参与机构种类更加丰富；另一方面，在两个模式中实施主体中介组织的成员构成有很大不同，美国特许学校的管理机构成员比较全面地涉及管理的各个方面，而我国委托管理的中介组织成员多为退休教师、退休校长、骨干教师、教育管理人员等。此外，我国的学校委托管理中有一种主体是优质中小学，而美国特许学校中却从未将中小学作为实施主体。
3.被管理主体
美国各州特许学校的法律规定不同，学校类型也不同，其中主要有三种情况：一类为新建的特许学校，一类由原有的公立学校申请转制成特许学校，一类为私立学校转制过来的特许学校。这些学校一旦成为特许学校后，其性质就转变成了公立学校。来自全美特许学校联盟的统计，全美估计有365，000名学生在特许学校的等待名单上，但是一些州仍然对特许学校的学生有限制，据统计有26个州和哥伦比亚地区对特许学校的数量有限制，这些限制多数是政治竞争和政治利益之间权衡的结果。[2]
我国学校委托管理的被托管方是郊区农村义务教育阶段相对薄弱的学校或者新办学校。[10]在委托管理中，受援学校的公有性质不变，课程结构、教师聘用制度、财政管理制度等基本不变，学校获得有限的自主权。[11]
在被管理主体方面，特许学校和学校委托管理两者的被管理主体变革后都是公立学校。管理不同点是学校委托管理是以现有的薄弱公立学校作为对象；特许学校的被管理主体的范围更大，不仅有薄弱的公立学校，普通的公立学校，更有私立学校。截至目前，学校委托管理没有限制参与学校的数量，而特许学校在保证快速健康发展的同时，对学校数量是有所限制的。
(三)管理因素
美国的特许学校已经经历了一段时间的运行和实践，比较成熟、稳定，有其特有的办学模式。而我国学校委托管理则处于发展的初级阶段，有待完善以形成其特有的办学模式。通过对特许学校与学校委托管理在管理模式、法律、资金、监督四个方面经验与成果的比较评析，可以为推进学校委托管理提供借鉴之处。
1.管理模式方面
在特许学校的申办过程中，申请组织与相关权利机构签订特许状，以合同的形式管理学校，合同中明确了学校的使命、设立程序、办学目标、服务的学生、评价方式以及办学绩效的评价标准等内容。州(学区)与学校签订特许状为学校提供资金，但不参与具体运作。[12]每份特许状的合约时间不同，但多在3-5年之间，时限最长的为15年。特许学校是一种介于公立学校与私立学校之间的第三种学校，它有着公立的性质，却用私立学校的方法来经营和管理学校。特许学校在管理上有许多创新：首先，特许学校可以提供较长的学习时间。特许学校可以自由地设定学生的学习时间，为了提高学生的学习成绩，学校可以在晚上、周末或者暑假增加课程，延长学生的学习时间。其次，特许学校可以根据学生的需求调整课程。特许学校可以打破传统的课程时间，在学生最需要的核心科目上提供给他们更多的时间。特许学校的老师可以根据学生的需要在学期中间改变课程的教法和教材。再次，特许学校可以创建一种独特的学校文化。特许学校通过创造一种文化或者采用一个主题构建学校核心的学科基础。例如STEM教育(科学、技术、工程、数学的教育)、表演艺术、项目学习、升学准备、生涯准备、语言学习、公民参与、经典教育、全球意识或者自闭症学生的需求等。最后，特许学校还开发了全新的学习模式，完全重新考虑了课堂这个词的含义。如在夏威夷，生物课的学习是在以蓝天为天花板和海洋为教室的大自然中进行的。[1]
学校委托管理是一种市场化的改革方式，它将公立学校的管理权以合同的方式外包。目前学校委托管理的每个管理阶段的时限为2年，委托管理期间受援学校的法人地位、人员属性、工资待遇、学校经费渠道和财产所有权不变(“五个不变”)，管理权发生变化，即由托管方进行管理。[13]学校委托管理在实施中，托管方采用了多种方式进行管理创新。比如定期专家指导、教师交流制度、学校文化融合、多媒体电子平台等方式运用到学校委托管理实践中。
总之，两个模式相比较，相同点是两者都企图利用市场化的手段来改革教育，减少政府的控制，增加学校的自主权利，采用富有特色的教学理念，实现提高教育质量的预期目标，从而增强学校的综合实力。但是，通过比较我们可以发现两个模式在管理上还是有很大的不同，比如：在教师聘任、课程设置等方面特许学校比委托管理学校享有更多的自主权。并且，特许学校的管理年限要明显长于委托管理。
2.法律方面
在美国，自明尼苏达州1991年通过特许学校相关法律，迄今为止，全美已经有41个州和哥伦比亚地区颁布了特许学校法案，[2]但是各州的特许学校法对特许学校的支持力度各有不同。美国在颁布法律之后才有特许学校的实践，特许学校的成功离不开特许学校法律的引导。正如美国教育改革中心主席J.艾伦(Jeanne Allen)所说，“特许学校今天的成就主要来自法律的保障，特许学校的任务是把孩子教育好——而且要比传统学校一直以来所做的更好，我们必须承认在特许学校中一定有能够对学生成绩产生积极影响的事物，而只有强有力的法律才能做到这一点。”[14]因此，全美特许学校联盟总结特许学校成功时提到的关键因素之一就是：特许学校法律的完善。
在学校委托管理中，政府并没有颁布相关法律，只是颁布了一些专项政策。在完善教育法规、提高依法行政能力方面，政府还需加大力度。
教育只有有了法律的保障，才能更好地发展壮大。在法律方面，特许学校拥有强有力的法律保障，而学校委托管理则没有。在完善教育法规、提高依法行政能力方面，美国“先立法，后运作”的策略十分值得我们借鉴。
3.资金方面
在美国，特许学校的经费来自联邦政府和州政府，并由州政府决定特许学校不能收取学费，教育经费随学生的流动而流动。在许多州，特许学校的经费是由特许学校所在的地区的生均经费拨付而来。特许学校的经费一般包括以下几个方面：基本经费(生均经费)；由学生权重而得来的收入(特殊教育学生或享受免费午餐的学生可获得比平均生均经费多10％的基本经费，另外还有一些学生获得州的其他资助)；地理位置和学校或学区规模的附加经费；特殊教育经费；交通经费；其他州专项经费等。[15]特许学校获得的所有经费都由特许学校的管理主体自由支配。
上海市教委按照各郊区县委托管理受援学校的数量，在受援学校原有的办学经费之外，以每年每校50万元的标准拨付委托管理专项经费，不足部分由受援区县补足。具体来说，市教委下拨专项经费，每所委托管理学校100万元，托管方案评估达到要求后拨付50％，中期评估目标达到后再拨付50％。由受援区县教育行政部门统一向托管方支付经费，托管方可以自由支配，但这笔经费只能用于委托管理活动，不能用于学校其他经费的支出。[16]
在经费方面，两者的不同之处主要表现在自由支配经费的数量上。特许学校管理者获得的是全部学校经费的自主使用权，而学校委托管理中的支援方能够自由支配的只是政府拨付的学校委托管理专项经费。
4.监督方面
特许学校在获得自主权的同时，重视管理绩效，尤其强调对教育质量负责。特许学校承诺在一定时间内将学生学习成绩提高到某个水平，要定期向政府和公众汇报办学情况，由政府进行考核评估。如果测验水平低于其承诺的标准，学校将会被关闭。截至2009年3月，超过5000所特许学校因为学术、财政、管理以及偶然的因素或地区的干扰等问题被关闭，占全部特许学校的12.5％。[17]此外，特许学校是由特许学校本身、政府、学校的直接利益相关者家长和学生以及其他社会部门在与特许学校合作的过程中共同承担了教育的责任。[5]27
学校委托管理中受援学校所在的区县，教育行政主管部门和托管方、被托管方三方一起对委托管理的最终质量负责。上海学校委托管理评估的机构是上海市教育评估院，它负责组织专家逐校开展委托管理工作绩效评估验收。上海市教育评估院经过周密设计，把整个评估过程分为四个阶段：一是初态评估，即在项目实施前对受援学校的初始状况进行评估；二是《托管方案》论证评估，即在项目实施之初，对托管方制订的《托管方案》的科学性和适切性进行论证；三是中期评估，即在项目实施中期(一年后)对《托管方案》中期目标的达成度作出判断；四是绩效评估，即在项目实施两年后对最终绩效进行评估。[18]
在监督评估方面，两者都是由政府来扮演监督者和管理者的角色，都会在一定的时期由第三方对学校进行评估。但是，两个模式有很大的不同点：首先，特许学校责任明确，按照合同规定在一定时期内要达到一定的目标，否则学校就要关闭。而学校委托管理制度中，目前尚没有明确地提出目标未达成的责任追究，只是对一些考核不合格的学校终止了委托。其次，特许学校的监督者不仅有政府还有社会组织，而委托管理相对单一。此外，特许学校涉及的责任主体比较多，包括了与特许学校相关的所有主体，而委托管理的责任主体并没有包括直接行动的老师、家长、学生，这样会降低学校委托管理实施的效果。
三、美国特许学校对我国学校委托管理的启示
通过美国特许学校与我国学校委托管理的比较可以发现，由于国情、时间、政策、人文环境等因素的不同，两者在改革的主体和管理方式的选择上存在着明显的差异。特许学校和学校委托管理各自的改革模式，是在自身经验中逐步形成发展起来的。因此，我国在推进教育公平和教育改革的实践过程中，没有可供完全复制的改革模式，所以应从自身实际出发，大胆借鉴国外的成功经验，深度分析美国特许学校的办学模式，取其精华，从而提出符合学校委托管理的改革措施。
(一)立法保障，委托有望
美国的特许学校发展得如火如荼，有一个不可忽视的保障，就是法律。各州的特许学校法律按照所在州公民联盟的建议、美国教师联合会的指导方针以及联邦特许学校法律等不同原则来制定。特许学校法一般包括了申请人的条件、学校的数量、监督免除、资金、自治权利以及特许学校的业绩预期等。[19]而在我国，要想继续推进学校委托管理的建设，必须要设立专门的法律，对委托管理进行保障。避免有人为了利益，利用政策的漏洞，破坏委托管理，甚至导致整个教育受到冲击。只有建立了专门的法律，才能保障委托管理工作在一个有序、规范的环境中顺利发展。
(二)下放权力，提高学校管理的自由度
我国学校委托管理在实施中要适当调整政府与学校之间的关系，赋予学校更多自主权，比如在教师的聘任、课程的设置等方面。学校委托管理在一定程度上对薄弱学校自身管理能力的提升和教师的培养有一定的作用，但是政府没有营造一个积极的学校竞争市场，学校相互之间的竞争意识没有提高，市场在学校委托管理中的作用还没有达到最佳的状态。
(三)完善教育中介组织，发挥它的功能
美国教育中介组织的发展已经相当的成熟。从中介组织人员的构成，直至中介组织的权利义务都有明确的规定。在特许学校发展的20年里，教育中介组织在其中扮演了非常重要的角色。我国的教育中介组织尚处于起步阶段，需要政府给予更多的培育和鼓励。希望将来在我国学校委托管理的发展中，教育中介组织可以发挥应有作用，把政府更多的管理职能、评价职能转移到社会中介力量当中去。
(四)权责明确，有效监督
在美国，根据特许学校法的规定，所有的申请人在获得管理特许学校的权利的同时也必须要对该学校学生的学业成绩负责，承担明确的责任。一旦没有完成合同中的承诺，就会面临终止合同或者关闭学校的风险。正是有这样权责明确的规定，再加上有效的监督，特许学校才会发展顺利，受到社会各界的支持和认同。在我国，学校委托管理的整个监督责任系统尚不够完善，对于学校委托管理虽然会进行绩效评估，但是还比较缺乏问责的意识。