城乡一体化发展态势：2002～2012，本文主要内容关键词为：态势论文,城乡论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年以来，中央把解决好“三农”问题确定为全党工作的“重中之重”。在中央一系列政策指引下，我国农业、农村和农民问题也得到了较好的解决。特别是2011年以来中央密集出台促进城乡一体化建设的政策安排，在缩小城乡差距、促进社会稳定等方面发挥了重要作用。2012年11月，党的十八大报告提出，要“推动城乡发展一体化”。10多年的经验表明，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。破解城乡二元结构、促进城乡一体化是我国当前面临的重要任务。这里以党的十六大以来历次中央经济工作会议的视角，比较研究城乡一体化建设的政策安排及其效应。
一、党的十六大以来中央经济工作会议对城乡一体化建设的相关表述演进
2003年以来，我国进入统筹城乡发展的探索阶段。党的十六大以来，历次中央经济工作会议均涉及城乡一体化。中央经济工作会议是判断当前经济形势和定调第二年宏观经济政策最权威风向标，也是每年级别最高经济工作会议。以下主要从总体基调、具体表述、主要任务、重点工作等角度梳理、比较历次中央经济工作会议对城乡一体化建设相关表述演进情况。
(一)总体基调
2002～2012年，历次中央经济工作会议总体基调如表1所示。
从表1可以看出，在宏观调控的框架下，2002～2008年中央经济工作会议基本上以保持适度的财政政策和货币政策为主；而2009～2012年的中央经济工作会议总体上以调整经济结构和控制通货膨胀为主。虽然，2002年以来每次中央经济工作会议基调略有不同，但是统筹城乡发展一直是党的十六大以来高度重视的问题。不管是在2008年以前为促进经济持续、快速发展而采取的宏观财政和货币政策，还是随后几年的控制通货膨胀而采取的经济结构调整，其中都对城镇化的发展作出了重要的部署。10多年来，我国城镇化进程不断加快，城镇化率已突破50％大关，城乡发展一体化进展明显。把握党的十六大以来中央经济工作会议的总体基调，是确定下一年经济工作主要任务和重点工作的前提。
(二)主要任务
2002年以来，历次中央经济工作会议都对过去一年的经济工作作了回顾和总结，同时又对下一年的经济工作的任务作出相关安排。
从表2(见下页)可以看出，党的十六大以来，历次中央经济工作会议的目标和任务都十分重视保持国民经济持续、快速发展。同时，不断采取调整经济结构、控制物价和通货膨胀以及适度的财政和货币政策来推进经济工作的良好发展势头。在不断推进经济健康发展的同时，城乡一体化成为调整经济结构与布局、稳定社会发展全局的重要组成部分。正是由于党的十六大以来，中央高度重视城乡发展，才更好地保证了我国国民经济的持续、快速、健康发展。
(三)城乡一体化具体表述的演变
党的十六大以来，历次中央经济工作会议都对城乡一体化发展，作出了重要调整。
从表3(见下页)可以看出，党的十六大以来，中央经济工作会议对城乡一体化的具体提法表述演变大致经历了表中所述几个发展阶段。2011年以来，中央正式推出了城乡一体化的提法。不管是促进城乡、区域、经济社会的协调发展，还是城乡统筹，形成城乡经济社会发展一体化的格局以及稳妥推进城镇化建设等，都是中央高度重视城乡发展建设、深化城镇化发展的重要战略决策。这是对城市化进程的重要部署，也为全面建成小康社会打下了良好的基础。
(四)城乡一体化的重点工作
党的十六大以来，历次中央经济工作会议都根据当前的经济任务以及城乡一体化建设的具体实际，对我国城乡一体化建设作出了重要部署。其重点工作如表4(下页)。
从表4可以看出，党的十六大以来历次中央经济工作会议对城乡一体化发展都提出了具体的相关措施。不管是2002～2003年提出的努力扩大消费需求，提高城乡居民生活水平，还是2008～2009年提出的促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，以及2011～2012年提出的毫不放松抓好“三农”工作，推动城乡一体化发展等行之有效的重点工作，都极大地促进了我国城乡一体化建设。
综上，党的十六大以来历次中央经济工作会议对城乡一体化作出的政策安排一脉相承，循序渐进，符合特定时期我国经济发展进程要求，与经济社会的发展正相关。
二、党的十六大以来中央经济工作会议推进城乡一体化建设的相关启示
党的十六大以来历次中央经济工作会议，大力推进城乡一体化建设。其主要做法给我们如下启示：
(一)城乡一体化体现了中央的顶层设计与施政智慧
从党的十六大以来中央经济工作会议的分析可以看出，不管是其每次会议的总体基调、主要任务，还是每次会议强调的城乡一体化的重点工作，都无不表现出党中央对城乡一体化发展的顶层设计。正是由于中央的这种施政智慧，指导着城乡一体化稳步前进。可以说没有中央对城乡一体化总体方向的把握，就没有当下城乡一体化建设取得的可喜成绩，也就不可能有当下社会主义建设的繁荣景象。
(二)城乡一体化呈现出鲜明的阶段性特征
2003年以来，我国城乡一体化建设取得了举世瞩目的成就。在这一段时间里，一体化建设更是呈现出阶段性发展的特征。具体表现为：
1.党的十六大以来呈现出城乡一体化全“面”建设的阶段性特征
党的十六大召开以后，我国开始进入城乡一体化全“面”探索阶段。由于我国幅员辽阔，区域发展差别较大。面对这样的情形，我国开始全面探索城乡一体化建设道路。这一阶段，在继20世纪80年代中央出台的五个“一号文件”以后，2004年以来中央又先后发布“一号文件”，对提高农业综合生产力、提升农村整体风貌、提高农民收入、科技兴农、农业基础水利建设以及社会主义新农村建设等作出了重要的决策和部署。在区域协调发展上，中央提出鼓励东部发达地区优先发展；鼓励其他地区充分利用自身的条件集群发展；鼓励珠三角城市群、长三角城市群、环渤海城市群发挥城市群合作和区域协调。随后，中央颁布《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，对我国城乡一体化区域规划进行分类与整合，开启了城乡一体化全面建设和发展道路。
2.党的十七大以来呈现出城乡一体化重“点”建设的阶段性特征
党的十七大以来，在总结党的十六大城乡一体化全面建设的基础上，开始了对城乡一体化重点领域和地区的建设。特别是加大了对全国统筹城乡综合配套改革试验区在资金、科技等方面的投入，同时给予了更多的优惠政策。2008年1月颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》提出了主体功能区分类和打破行政区域界线进行统筹协调管理的要求。从全国城镇体系和省域城镇体系两个层次，对区域范围内的城镇空间布局、规模和重大基础设施布局等方面促进城乡统筹问题。2009年中央“一号文件”更是出台了28条具体措施。这一阶段，免除了延续我国几千年的农业税，实施粮食保护收购价，大力落实农村合作医疗，加大农民工欠薪问题等利益保护，建立粮食标准田和粮食生产基地等，发展县域经济，加强农村教育等“三农”投资，实现大幅度增长(2008年三农投入就达6千亿元，年增38％)。[1]总体来看，这个阶段的城乡一体化建设，主要集中于重点领域和区域的改革和创新发展，并以重点领域和区域为依托，逐渐向周围扩散。
3.党的十八大以来呈现出城乡一体化由“点”到“面”相结合的阶段性特征
党的十八大对未来经济社会发展等作出了全面部署，呈现出城乡一体化由“点”到“面”相结合的阶段性特征。特别是2012年12月召开的中央经济工作会议，对城乡一体化建设作出了重要部署。会议指出：“必须毫不放松抓好‘三农’工作，推动城乡一体化发展，积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。同时要加强城乡社会保障体系建设，继续完善养老保险转移接续办法，提高统筹层次。要继续加强保障性住房建设和管理，加快棚户区改造。要引导广大群众树立通过勤劳致富改善生活的理念，使改善民生既是党和政府工作的方向，也是人民群众自身奋斗的目标。”这是党的十六大以来在总结城乡一体化建设的基础上，对城乡一体化由点到面全面系统的规划和阐释，为城乡一体化建设相关事宜作了规划。由此不难推断出，城乡一体化建设已经进入深度发展阶段，实现由点到面的全面发展是城镇化进程的必然选择。同时可以预见，以后的城乡一体化建设，将在点与面结合基础上，逐步向纵深化方向发展。
(三)城乡一体化建设不断创新
党的十六大以来，城乡一体化得到了长足发展，城乡一体化建设创新也层出不穷。集中在以下几个方面：
1.城乡发展机制的创新
城乡一体化发展，机制创新是关键。城乡的“二元”结构是城乡经济社会发展不平衡的主要因素，也是城乡一体化长足发展的重要障碍。破解城乡二元结构，要依靠政府的一系列制度创新，依靠市场进行运行机制的创新，采取有效措施，不断深化改革来完成。
2.城乡发展空间结构的创新
城乡一体化发展是将城乡的经济、社会作为一个统一的整体，以城市为依托、为中心、为主题，科学合理地编制周围城镇、市区、乡等区域发展规划、体系规划以及各类的专业规划。充分合理地布局其产业发展空间、居民居住空间、城市利用空间、农田水利空间等。同时，把农村居民等纳入统一规划，按照就近安排、城乡协调、合理集聚、规模适度、有利生产生活的原则，充分利用好城乡发展的空间和各个地方的交通区位优势、支柱产业、自然风貌等优势，积极培育和打造特色产业、特色村、特色乡镇，形成与自然相结合的梯级式的合理城乡布局点。打破分割城乡一体化发展的“二元空间”结构，逐步演变为城乡相融的一体化空间布局，从而完成城乡空间结构一体化的转型。[2]
3.城乡产业结构的创新
积极推行城乡一体化，必须根据城市、乡镇、农村的不同特征和发展优势来推进。其产业结构的合理利用和发展将成为城市与农村缩小差距、加强联系的重要桥梁。必须统筹兼顾、相互促进、合理分工城乡的产业配置，积极地扶持其各个地方农村的支柱产业，并不断优化发展，以此促进农村产业经济的兴起和发展。同时，还应该把工业化、农业产业化以及农村现代化结合起来，形成城乡相互融合的经济产业链。
4.城乡人力资源的创新
人力资源是社会发展最基础的部分，对整个经济的发展起着至关重要的作用。城乡一体化的发展更是需要重点解决农村人力资源的问题。统一规划和建设城乡人力资源开发体系，实现与经济社会发展的有机衔接和配套。着力消除农村人力资源开发的不平等状况，努力弥补长期以来农民的各种权利缺失，加大对农村人力资源开发的力度，做好农村富余劳动力与进城务工人员等劳动力的安置工作。[3]同时建立起符合各个地方农村人力资源的专业评价体系与动态化管理的劳动力资源和用工信息库，建立与农村富余劳动力相适应的职业资格证制度。扎实推进当地农村富余劳动力技能培训、城镇失业人员技能就业培训、农民工实用技能培训、新成长劳动力技能储备培训等，切实推进城乡劳动者向素质就业转变。
三、推进城乡发展一体化应把握的几对关系
改革开放30多年来，我国已步入后改革时代，经济社会面临重大转型，需要持续改革创新。推进城乡发展一体化是加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的重要抓手。为进一步发挥城乡一体化的引领作用，必须处理好以下几对关系。
(一)政府与市场的关系
推进城乡发展一体化，必须明晰政府与市场的关系，科学辨别二者边界。一方面，推进城乡发展一体化是中央的重大政策安排，是政府公共服务的重要取向；另一方面，推进城乡发展一体化，又涉及农民主体以及必要的市场策动。具体来说，就是理顺推进城乡发展一体化的管理体制和运行机制，优化良好的政策环境和市场环境；同时有序、合理推进小城镇、农村大社区的开发开放，让管理与开发并举，让政府与市场和谐共生、效能最大化。这将持续考量各层级地方政府的施政智慧以及农民的主体意识、企业的社会责任。
(二)城市与农村的关系
经过10多年的探索，我国城乡一体化建设取得了明显进展，也面临重大转型：在扩大内需方面，基本建设资金和公共服务资金投资重点由城市转型农村，兼顾城市发展。党的十八大报告指出，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。转变经济发展方式，需要使经济发展更多依靠内需特别是消费需求来拉动。增强经济发展的平衡性、协调性、可持续性，必须摆脱长期过度依赖出口和投资拉动经济增长的状况。而农村广大的市场，提供了发展现代农业的广阔的投资空间。在城镇化进程方面，以征地为主要手段的“农转城”农民市民化演变成农民就近转入小城镇或农村大社区，兼顾农民工深度融入城镇化。这些重大转型给执政理念、农民观念等带来深刻变化，城市与农村的藩篱有所松动，城市与农村并非两个截然不同的事物，而是互补互依的、血脉相连的实体。只有城乡协调发展，才称得上是真正意义的城乡一体化。
(三)竞争与竞合的关系
党的十八大召开后，推进城乡发展一体化大幕渐次开启，各地推进城乡发展一体化日趋白热化。事实上，各地既是竞争对手，同时又是全国一盘棋下的合作伙伴。因此，在强调差异化发展的同时，摒弃区域藩篱，杜绝以邻为壑，加强上下联动和区域联动，增强区域合作与交流，是“十二五”乃至今后相当长一段时期内推进城乡发展一体化的主旋律。
(四)短期诉求与长远利益的关系
党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。这为推进城乡发展一体化描绘了宏伟蓝图。但推进城乡发展一体化是一项复杂的系统工程，不能一蹴而就。如何处理好短期诉求与长远利益的关系，需要更加注重生态文明，更加增强大局意识。早日建成美丽中国，需要一代又一代的人的艰苦努力。
四、推进城乡发展一体化的走向判断
推进城乡发展一体化，是今后相当长时间内的重要任务。在上下联动、各方合力的情形下，推进城乡发展一体化前景看好。
(一)城乡发展一体化是破解“三农”问题之匙，释放农民主体的能量，将贯彻于中国改革开放进程中
城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。农业、农村、农民问题是一个有着内在联系的整体。在“三农”中，广大农民是主体。为从根本上解决“三农”问题，必须围绕着广大农民的意愿和切身的利益来考虑。推进城乡发展一体化，极大地解放了农村生产力，提高了农民的积极性和创造性。因为城乡发展一体化带来的农村经济发展，最终必须以实现农民收入的增长为目标。在促进城乡发展一体化方面，有一点必须明确：那就是通过促进城乡发展一体化，大大缩小农村和城市在实质上存在着的差距，即：基础设施、经济收入、社会福利、文化教育、卫生和交通通信等方面，充分做到使农村和城市基本一样。所以说，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，这条途径是长期的，是需要付出艰苦努力的。[4]
国家“十二五”规划纲要指出，“加快城乡居民收入增长，努力扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大趋势。”“建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域间人民生活水平和公共服务差距。”“推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距。”党的十八大报告明确提出，“在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比二○一○年翻一番。”城乡发展一体化，可以推动城乡居民收入倍增。调整收入分配关系要突出重点，构建农村居民的收入倍增保障机制。在调整收入分配关系的重点群体问题上，重点保障农民权益充分实现。实践证明，科学发展实质上在于解决民生问题，这也是研判城乡发展一体化的肯綮。加强和改善民生，最终目的仍是促进城乡发展一体化和共同富裕。由于我国13亿人口中，9亿为农村人口，解决民生问题重心在于解决“三农”问题。只有实现农民的全面富裕，才是全面实现了共同富裕。而当下“三农”问题千头万绪，破解的突破口和重要抓手在于解决农民收入倍增问题。城乡发展一体化是破解“三农”问题之匙，其着力点就在于从根本上解决农民收入倍增问题，切实维护农民最根本的利益。9亿农民活力迸发，创业能力提升，给社会带来了巨大的正能量，又推进城乡发展一体化和推动着中国改革开放进程。
(二)城乡发展一体化是建设民生政府和服务型政府的试金石，释放阳光、亲民的政府能量，将有机融入“五位一体”建设中
党的十八大报告指出，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得进展”。建设民生政府和服务型政府，已成为新时期政府体制改革的终极目标和归宿。
党的十八大报告指出，建设中国特色社会主义，总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体。建设社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义先进文化、社会主义和谐社会、社会主义生态文明的“五位一体”建设对政府提出了很高的要求。在城乡发展一体化建设中，体制环境一体化、要素市场一体化都需要政府转型，突破行政、地域等限制，加强经济体制协调和强化要素市场的自由流动。在推进过程中，就涉及地方政府方面的区域合作、联动发展。
(三)城乡发展一体化符合整个和谐社会构建的总体诉求，释放全面建设小康社会的助推能量，将推动中华民族的伟大复兴
构建和谐社会的总体诉求是：扩大社会中间层，减少低收入和贫困群体，理顺收入分配秩序，严厉打击腐败和非法致富，加大政府转移支付力度，把扩大就业作为发展的重要目标，努力改善社会关系和劳动关系，正确处理新形势下的各种社会矛盾，建立一个更加幸福、公正、和谐、节约和充满活力的全面小康社会。总体诉求要求改变农村的落后面貌，缩小城乡和地区差距，减少贫困。同时促进城市化，改变就业结构。正在推进的城乡发展一体化符合整个和谐社会构建的总体诉求。而上述总体诉求，也吻合全面建设小康社会的要求。城乡发展一体化，是全面建设小康社会的重要助推器，将在一定的广度和深度上推动中华民族的伟大复兴。
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