改进中共中央修宪工作的几点建议，本文主要内容关键词为：中共中央论文,修宪论文,几点建议论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
马克思主义原理告诉我们：社会主义事业必须坚持共产党的领导，又要改善党的领导方式。前苏联东欧事变也告诫我们：不处理好二者之间的关系，社会主义事业就要受挫。社会主义国家的修宪工作也不例外，一方面要坚持党对修宪工作的领导，特别是我国当前处在社会转型时期，强调坚持共产党的领导，对维护政局稳定有重要的现实意义；另一方面又要改善党对修宪工作的领导方式，否则就难以更好地坚持党的领导。中国共产党的修宪建议工作的改进，既要符合国际惯例，顺应国际社会发展的潮流，又要从中国实际出发，具有中国特色。根据这些原则，针对1993年修宪建议工作中存在的问题，笔者提出如下几点看法：
第一，在适当的时候通过法定程序，把我国现行的中共中央修宪建议工作纳入法制化轨道，制定相应的法律规范明确确认，使这种“宪政惯例”做到“有法可依”。在学术界有学者主张把中共中央提出修宪建议作为最高权力机关修宪的前置程序〔1〕，笔者认为这是不妥当的。至多可以作为一种可选择的程序。因为在相应的法律文件中确认中共中央提出修宪建议成为“前置”程序，就否认了法定组织主动提出修宪议案的积极性，这与我党的一贯主张不相符合〔2〕。
考虑到我国修宪史上75年宪法也是通过中共中央建议而得以顺利通过的教训，鉴于我国修宪的频繁因而对宪法的权威性产生不利影响，建议今后对中共中央修宪建议增加一定的监督机制。即中共中央提出修宪建议（仅指狭义的建议说明，不包括拟写具体条文这种情况）后，可由全国人大常委会提交全国人大审议决定乃至全民公决。当然这要有个逐步发展的过程，不能一蹴而就。
之所以强调中共中央修宪建议工作的法制化、民主化，这是我国当前依法治国的根本要求。如同江泽民总书记强调的，“实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化……就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”；〔3〕“在新的历史时期， 要坚持和改善我们党对国家各项事业的领导……坚持党的政治领导，一个基本的方面就是要坚持使党的主张经过法定程序变成国家意志……党领导人民制定宪法和法律，又自觉地在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，依法管理国家，这对实现全党和全国人民意志的统一，对维护法律的尊严和中央的权威，具有重大而深远的意义。”〔4 〕这也说明使修宪建议工作走上法制化、民主化是符合党中央主张的。
第二，党政修宪工作上的分工性。笔者以为有必要适当调整中共中央和全国人大及其常委会之间的工作分工，以使这一“宪政惯例”趋于完善。具体做法是：
1.中共中央只提出修宪建议的说明，不提出修宪的具体条文建议。建议说明包括修宪的原因、原则、依据、主要内容、方式和其他要注意的重大问题。除非情况特别紧急外，中共中央只向全国人大常委会提出修宪建议的说明，不直接向全国人大主席团提出修宪建议的说明（全面修宪、即重新制定应向全国人大提出）和具体修改的条文；可以建议成立宪法修改委员会或修宪小组及其组成人员的名单；建议说明的时间尽可能提前到全国人大会议召开前的3个月。 由于提出修宪建议说明的工作省去了对具体条文的拟定，使时间提前有了可能。拟写中共中央修宪建议说明的内容可以由中央政治局工作机构具体承办，或者通过全国人大常委会党组委托下设的宪法修改小组根据中央政治局或中共中央全会精神要求代为拟写，经中央全会审查通过。1993年中共中央修宪建议说明是个很好的例子。说明指出，“1982年制定的宪法是一部好宪法，在国家的政治、经济和社会生活等方面发挥了重要作用。但是，随着我国改革开放和社会主义现代化事业的不断发展，宪法的有些规定已经同国家政治、经济和社会生活的现实情况不相适应，需要依照法定程序作必要的修改和补充。”说明还指出，“这次宪法修改，以党的十四大精神为指导，对涉及国家经济、政治、社会生活的重大问题的有关规定，必须进行修改的加以修改，修改中突出了建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线、并根据十多年来我国社会主义现代化建设和改革开放的新经验，着重对社会主义经济制度的有关规定作了修改和补充，使其更加符合现实情况和发展的需要。这次修改宪法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。宪法修改方式，继续沿用1988年的修正案方式，同时在出版的文本中按修正案把原文改过来。”〔5〕依笔者看来， 中共中央提出这个建议说明即可，本不必再提出修改的具体条文。
2.全国人大常委会根据中共中央修宪建议说明，应当成立全国人大常委会宪法修改小组（如果是大修，应当成立宪法修改委员会）。修宪小组可根据学术界意见和其他建议初步拟定修宪具体条文征求意见稿，交中共中央、全国人大常委会委员、全国政协委员会及其委员、各民主党派、人民团体领导人、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、人民解放军总政治部及各省、自治区、直辖市的党政群机关讨论，同时公布讨论稿交付全民讨论。在广泛收集听取各种意见和建议的基础上，经人大常委会反复讨论审议修改后提出修正案草稿。此草稿由全国人大常委会党组送交中共中央审查〔6〕。 如果中共中央同意此草稿，即可拟定正式的宪法修正案草案；如果中共中央对人大常委会的草稿有不同意见，再经协商。协商一致的即可拟定正式草案；协商不一致的，可以先把有关争议问题写入宪法修正案草案，交由全国人大审议表决。〔7〕为此全国人大常委会应在中共中央提出修宪建议说明后， 及时召集会议，延长会议时间，进行认真讨论、审议；成立精干的组织机构，拟好各种稿件文本，对各种意见建议加以归纳总结整理；其他党政组织也应当及时召集会议，投入到讨论中去；广大公民、团体应当积极参加讨论，提出意见和建议。全国人大常委会在提出宪法修正案草案时，同时附送有关说明，对修宪必要性、主要内容、修宪方式、主要争议及对中共中央修宪建议说明的态度等作出说明；还应当及时做好修宪的善后资料整理工作。
3.全国人大在讨论审议常委会提出的宪法修正案草案过程中，如果对中共中央修宪建议说明或者常委会提出的修正案草案认为需要修改补充的，对于前者建议中共中央修改补充；对于后者应在发扬民主的基础上依法定程序进行修改、补充。中共中央对其中有关问题有不同看法的，可以通过其党员代表进行影响，通过协商宣传，以求得一致；不能取得一致的，应依法定程序进行表决。
按调整后的机制运作除可以避免1993年修宪工作中出现的问题外，还有如下作用：首先，坚持并改善了中共中央对修宪工作的政治领导，有利于理顺执政党与国家最高权力机关之间的关系，对坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度都有十分重要的意义。其次，这样做符合修宪程序要求，避免修宪上的违宪之嫌，有利于维护宪法的权威；有利于充分发扬民主，使宪法条文更科学；还有利于建立一个富有主动工作的创造性的修宪机制。再次，此举可以启动全国人大常委会切实行使宪法解释权；使之能把修宪条文内容与需要解释的条款内容有机结合起来考虑，从而选择最佳的配合方式使宪法更加符合现实客观需要。由此可见这种修宪机制是我国实践发展的客观要求。
笔者此种主张也符合党的一贯方针政策。1991年中央重申，中央对国家立法工作主要实行政治即方针政策的领导，包括确定新的历史时期我国立法工作的方针，确定一些重要法律的指导思想和原则，审定全国人大常委会党组报送的立法规划等。立法是全国人大及其常委会的职权，中央领导国家立法工作，不能超越法律程序，不能取代宪法赋予全国人大及其常委会的立法权。中央充分尊重和支持全国人大及其常委会依据宪法有效行使立法权，积极解决立法工作中遇到的问题，保证国家立法工作的顺利进行。
注释：
〔1〕参见刘和海：《各国修宪作法简析》，《现代法学》1989 年第5期；武建军：《关于中国宪法修正的若干问题》，《政法论坛》，1994年第6期。
〔2 〕如《中国共产党章程》《总纲》指出“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法……积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。……党必须适应形势的发展和情况的变化，不断改进领导方式和方法，提高领导水平”。
〔3〕《1996年中南海法制讲座》，法律出版社1997年2月版。
〔4〕江泽民：《各级领导干部要努力学习法律知识》（1986.8.12），参见《社会主义法制建设基本知识》中序言部分法律出版社1996 年8月版。
〔5〕《人民日报》1993年19日。
〔6〕关于由人大常委会党组送交中共中央审查，依据如1990年3月18日江泽民《关于坚持和完善人民代表大会制度》的讲话中指出，“人大党组要建立和健全向同级党委的请示报告制度，保证党的路线、方针、政策在人大工作中贯彻落实。”另参阅郭道晖：《权威、权力还是权利》，《法学研究》1994年第1期。
〔7〕此秤主张依据的文件有1990年3月12日十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众关系的决定》中指出“有关国家事务的重大决策，要经过人大和政府通过法律程序变成国家意志，党组织和党员都要严格依法办事”；参阅郭道晖：《权威、权力还是权利》，《法学研究》1994年第1期。