中国自由贸易区应转变为自由贸易区_自由贸易区论文

中国自由贸易区应转变为自由贸易区_自由贸易区论文

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20世纪80年代末以来,中国建立了15个保税区,经过开发建设者的努力,保税区创造出了辉煌的业绩,它是WTO所倡导的贸易自由化与投资自由化以及全球经济一体化在社会主义市场经济体制下进行的初步实验,并对中国的对外开放事业做出了应有的贡献。但是,如果我们用WTO的基本精神、原则、法律制度以及知识经济时代的眼光来审视中国保税区发展的历程及现状,便深感中国保税区前十年的发展只是“万里长征走完了第一步”,还只是一个序幕,更精采的节目还在21世纪。中国保税区是诞生在计划经济体制向市场经济体制转轨的环境里,开放度不高,其功能定位、管理模式、法律体系和发展目标既缺乏理论的支撑,又缺乏实践的先例,其成长过程也不断遇到旧的政策、法律及习惯势力的冲击。21世纪中国的保税区面临着即将进入WTO的新形势,保税区所实行的某些特殊政策与WTO的体制和规则要求方面存在矛盾;另一方面,海关总署在全国新建了15个出口加工区,这对功能不到位的15个保税区也产生了竞争性压力。在这种情况下,不少人乃至保税区企业对保税区的生存和发展不免产生许多担心和疑虑。笔者认为,正如古人所说“人无远虑必有近忧”,“预则立,不预则废”,在人们对保税区这个事物的认识还不全面、深刻的时候,还难以把握保税区的发展方向的时候,若不从战略的视角对全球各地的自由贸易区作全景扫描和探究,就不能抓住保税区这一事物的本质特点及其发展规律。朱镕基总理在九届全国人大四次会议上所作的《“十五”计划纲要报告》中明确指出:“为适应经济全球化趋势,进一步提高对外开放水平,要抓紧做好加入世贸组织的准备和过渡期的各项工作。”同全国一样,保税区同样需要进一步提高对外开放水平,也同样需要抓紧做好加入WTO的准备及过渡期的各项工作。本文将对加入WTO后中国保税区如何向自由贸易区转型作论述。

一、加入WTO后,中国保税区应向自由贸易区转型

1.国际上通行的自由贸易区的特点及管理模式。

自由贸易区的基本特点可概括为“十个字”:自由、便利、通达、境内关外。

自由意味着在自由贸易区内取消关税或其他贸易限制,实施WTO所倡导的贸易与投资自由化的政策与法规,使进出贸易区的人、财、物及信息所遇到的门槛很低甚至是无门槛。便利意味着企业入驻的一切办事程序简便、透明、政府部门办事效率高、通关速度快以及资金融通便利等。通达意味着具有完善的海、陆、空立体交通基础设施。有发达的国际化的多式联运体系和物流体系;有满足现代大型集装箱船舶需要的深水港及其港务体系;有通向世界各地的航线及发达的内支线。象德国汉堡自由港那样,货物从自由港出发,24小时之内可疏散到德国全境,48小时之内可疏散到欧共体15个国家。“货畅其流”是自由贸易区的生命力所在。境内关外意味着自由贸易区内是非海关监管区,被置于海关管辖区界线之外,海关只在关口监管,它是一个岸上飞地,享有治外法权,拥有真正的豁免权,不受国内一般海关法的制约。但它仍然处在一国境内,在设区国的政治管辖之下。

自由贸易区的管理模式可概括为:一线放开,二线管住,区内自由,软硬件兼备,便捷高效,内松外紧。

一线放开意味着在自由贸易区与境外的法定线上,境外的货物可以自由地、不受海关监管地进入自由贸易区,而自由贸易区内的货物也可以自由地、不受海关监管地自由运出境外。二线管住意味着在自由贸易区与关境内的法定线上,货物从自由贸易区进入国内一般区(或关境内),或货物从国内一般区进入自由贸易区(或关境外)时,海关必须依据本国海关法赋予的使命,管住管严,以保护国内的关税收入,严厉打击走私活动。区内自由是指区内的货物可以进行任何形式的储存、展览、组装、制造和加工、自由流动和买卖,这些活动无需经过海关批准,只需备案。软硬件兼备是指软件与硬件兼备,既有完善的基础设施,又有发达的管理和服务。便捷高效是指海关借助于先进的信息与监控设备,使海关的监管便捷高效,有的放矢。内松外紧是指区内自由,区外严紧。

2.中国保税区的十年开发实践证明有必要向自由贸易区转型。

经过十年的开发,中国保税区的存量与增量都有很大发展。但是全国15个保税区的发展水平很不平衡,其中约有一半的保税区在当地政府的支持下,借鉴国外自由贸易区的成功经验,在功能开发、贸易与投资自由化的实施方面,取得了可喜的进步。中国保税区的开发实践已为中国加入WTO后的全面接轨提供了示范经验,这是必须肯定的。

但是,中国保税区作为设有隔离设施的实行特殊管理的经济贸易区,其功能定位、管理模式、政策优惠与法治体系等方面与国际上成功的自由贸易区有相当大的距离;加之,国家主管部门直到现在还未为保税区制订统一的法规、条例和实施细则;各地保税区的管理部门在对保税区的性质、功能的理解和掌握方面存在着差异,尤其是政府职能部门对保税区的认识还存在较大盲区。这些,使全国保税区的发展道路很不平坦,遇到的障碍和阻力较多,在整体上的发展仍不尽如人意。

保税区的开放度理应走在全国的前头,起带头示范作用,然而事实却是:某些保税区的开放度还落在某些部门或地区的后面。加之一些政府职能部门对保税区的“一线放开,二线管住,区内自由”“境内关外”的管理模式基本上不予承认,仍然采用80年代以前《海关法》对保税仓库的监管办法,致使保税区的功能优势和政策优势大为削弱,在其开发的实际工作中遇到了不少麻烦。

应该说,保税区的功能定位与自由贸易区的功能定位存在本质性差异:保税区属“境内关内”,而自由贸易区属“境内关外”。自由贸易区不受一般海关法的约束,属非海关监管区,它的自由度与开放度显然要比保税区高得多。从世界上近千个自由贸易区的经验来看,凡是功能定位基本到位、充分体现贸易与投资自由化原则、真正实施“境内关外”管理模式的自由贸易区,其经济增长率就高,功能开发越完善,其经济的繁荣程度就越高,反之,其经济发展就欠缺活力。

二、加入WTO后,中国自由贸易区的生存寿命

目前,不少人对中国加入WTO后保税区能否生存表示担忧。笔者认为,“入世”后,功能不到位的、仍沿袭计划经济体制下保税仓库监管模式的保税区确实遇到了生存危机,有萎缩的可能;但是,已经有自由贸易区内涵成份的保税区,只要在制度与体制上不断创新,在贸易与投资自由化方面不断开放,并不断努力向国际上规范的自由贸易区转型,就会有旺盛的生命力和繁荣发展的前景,至少它可以存活到全球经济一体化实现之日或中国作为一个整体加入由数个成员国组成的大自由贸易区之时。依据是:第一,目前市场全球化已成为全球经济发展的潮流,自由贸易区在促进国际分工和国际交换的扩大和加深的同时,又在加速实现市场全球化的过程中充当着催化剂的角色。第二,当前,区域经济集团化和世界经济一体化正蓬勃发展。世界各国所创建的出口加工区或自由贸易区以及美-加-墨自由贸易区、欧共体统一大市场、南美的安第斯集团、中美洲共同市场、西非国家经济共同体、东非和南部非洲特惠贸易区等大自由贸易区更对区域集团化和经济一体化的势头起到推波助澜的作用。第三,半个世纪以来,GATT/TWTO所倡导的贸易自由化的基本内核就是取消关税或其他贸易限制,而投资自由化的基本原则是便利跨越国际边界的投资。而这些基本内核和原则也正是自由贸易区存在

与发展的基础,是其生命力之所在。第四,各个国家和地区的经济、技术、社会发展之不平衡是自由贸易区存在与发展的的基本条件。不平衡才会有比较优势,自由贸易区正在扮演着货畅其流的角色,以较低的交易成本和最快的通关速度把货物和资本从一个地区流向另一个地区,正是凭借比较优势才实现货物与资本的流动。

所以,无论跨国的大自由贸易区,或是一个国家所创建的自由区或出口加工区都正以方兴未艾之势在世界各地蓬勃发展着。单就美国的对外贸易区来说,1994年全美的对外贸易区主区与分区共计有484个,到1998年便增加到655个。而跨国的自由贸易区在各大洲的发展更快。自由贸易区消失之日,是全球大自由贸易区或世界经济一体化实现之日,估计起码需要30年或50年以上。因此中国保税区转型为规范的自由贸易区以后,起码也能存活30年以上。

三、如何构建自由贸易区

转型后的自由贸易区仍然需在“特”字上做文章,它应该比普区具有更大的开放度,在免关税或保税上更加完善,在实施贸易与投资自由化方面更能率先与WTO的规则全面接轨。它应具有“四高一低”的特点:一是高经济成长率:由于它能较快地融合到世界经济一体化中,在国际分工及资源配置中发挥了较大的作用,因此其经济成长率一般说来,会比普区高。二是高开放度:它的开放规模和范围更广,与经济全球化的依赖度更紧密,它全面开放,与WTO全面接轨。三是高自由化:贸易与投资自由化程度高,市场准入的门槛低,几乎没有贸易与投资的障碍。四是高通关速度:这里比普区的通关速度快,货物疏散快。五是低交易成本:办事简便、透明、确定性强,运营成本低。自由贸易区一旦具备“四高一低”的特点,其综合竞争能力便大大增强。

中国的保税区转型为规范的自由贸易区,除了功能定位和管理模式必须达到上述界定外,还必须抓住以下四方面重点:

1.营造自由与秩序并重的制度环境。

保税区经过10年的开发建设,其硬件建设基本上达到了一定的层次,基础设施和公共服务设施也都在便利和通达上下了不少工夫,有的保税区的基础设施甚至比国外的某些出口加工区还要好些,但是在软件的开发和建设上与国外类似的自由区相比还有相当大的差距,尤其是最能体现软件水平高低的制度和体制的创新和完善方面,还有明显的差距,甚至有的保税区的管理部门出现计划经济体制“返祖”的现象。保税区应是一个充分市场化了的特殊经济区,这里应该实行自由企业制度,它应该不断地进行“制度创新”。创新的目的在于改变生产的交易成本。降低交易成本的努力及成本降低所带来的好处总是激励人们改善原有的制度。为了不断地降低保税区的交易成本,提高保税区的综合竞争力,就要不断地进行制度创新,不断地在原有习惯的“边际”上进行改进。而这种创新必须是在一个自由与秩序协调发展的环境里才能进行。美国莱斯特·梭罗教授(Lester.C.Thurow)在其名著《知识经济时代》一书指出,一个有创意的社会必须适当地搭配秩序与自由,一个“

独尊秩序的社会是不会有创意的”。总之,为了提高保税区的综合竞争能力,就要不断地降低交易成本,因而也就必须不断地进行“制度创新”,营造自由与秩序并重的制度环境。

2.加快通关速度,降低交易成本。

进入21世纪,从世界各国的自由经济区的发展趋势来看,加快保税区的通关速度是保税区的生存与发展的关键因素,也是其生命力永葆的基本保证。它所涉及的不仅是海关手续方面的清关速度,而且涉及到为企业提供全面服务的一切政府部门及办事机构的办事程序及效率问题。为了降低其交易成本,提高保税区的综合竞争能力,就必须在技术创新和制度创新方面双管齐下。

3.提高产业弹性,为创业家提供脱颖而出的环境。

美国莱斯特·梭罗教授把产业弹性定义为:“利用突破性技术,创办新公司并迅速茁壮成长为大型企业的能力。”他认为,优厚的工作机会、研发能力、出口业绩、以及作为未来创业家的摇篮,都只有大企业才能提供。小公司能够迅速地扩张为大企业,才真正成功。在知识经济时代,小不见得就是美,只有小公司能够迅速成长为大企业才是美。由此可见,保税区虽然有效以千计的小贸易公司在活动着,看似繁荣,实质上在知识经济时代可能仍欠实力。缺乏产业弹性,无扩张能力,也就缺乏竞争能力。

要使企业具有产业弹性,就必须培育创业家。梭罗大师认为,在知识经济时代,创业家与企业家是不同的,创业家是灵魂人物,虽然他也象企业家一样是个组织家、行动家,但是创业家能够看出新科技的经济潜力,并能打破一切妨碍新技术的固有障碍,象比尔·盖茨这样的人就是一个不折不扣的创业家。创业家能积极地把新技术及新观念投入商业用途。但并非所有的时空都能出现创业家,在崇尚权威、看重秩序、畏首畏尾、守旧心态强、不敢冒风险的社会里,是不会出现创业家的。只有不断变革的社会才会有创业家脱颖而出。而一个没有创业家出现的经济体是不可能创造出可观的经济发展业绩的。由此可见,保税区必须为创业家们创造一个自由、平等、竞争、创新、敢于冒险的环境,保税区才会在知识经济时代创造出更好的经济发展业绩,才能走在时代的前头。

4.调整产业结构,重点发展流量经济和加工贸易。

正如国务院在“十五”计划报告中把产业结构的调整作为一条主线一样,全国的保税区也应把保税区的产业结构调整作为一条主线展开。从保税区的地理位置和功能定位看,应该以港口经济为中心发展流量经济,如港口服务业、物流业、仓储业以及各类国际服务贸易业,同时也要兼顾具有实体性的加工贸易业,这样虚实兼备、动静兼有的产业结构才是完备的,也符合保税区的地理位置与功能定位的实际。而对于那些象“候鸟”一样的众多贸易公司,由于“入世”后进出口经营权的逐步放开,可按照“入世”后的统一法律法规去运作,而不能给予更多的倾斜或关照了。这样,保税区从过去强调进出口贸易转向以流量经济与加工贸易为主的产业结构。实现了保税区的一体(以自由贸易为主体)二翼(以流量经济与加工贸易为二翼)的功能模式。相信,在“十五”期间,全国保税区的产业结构调整会取得圆满成功的。

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