对深化行政划拨土地使用权改革的思考——从英国的土地税制谈起，本文主要内容关键词为：税制论文,英国论文,土地使用权论文,土地论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（文/傅强 英国格林威治大学硕士）
英国房地产市场是世界上最完备、最高效、最具透明度的房地产市
场之一，历来为海外投资者青睐。其中重要的因素之一，是英国有极高
透明度的土地税制。在英国，土地和房产是人们重要的财产，人们把自
己拥有的住宅比作是栖身御敌的“城堡”。土地和房产也是英国政府主
要的征税对象和财政来源，英国的与土地有关的税收有两大类：中央税
和地方税。
中央税
中央政府征收并支配税款的税收，与土地有关的中央税种有以下四种。
（1）所得税（Income Tax）
私人出租土地和房产的租金收入在1930英镑以下税率为25％，以上
者为40％。公司买卖土地和房产要上公司所得税，税率为33％。
（2）资本增值税（Capital Gain Tax）
按个人买进卖出土地和房产的价差向卖方征收，税率与所得税相同
，价差要按社会零售物价指数的上升幅度相应扣出一部分金额，再征收。
（3）遗产税（Inheritance Tax）
累进税率，不动产以及其它遗产总和超过11万英镑，税率为40％，
为最高税率。
（4）印花税（Stamp Duty）
按土地和房产转移价格的1％征收，由承受方交纳。
地方税
英国有两大地方税，全部以土地和房产为征收对象，分两种：居住
用不动产税（Council Tax）和经营性不动产差饷（Rating）。
（1）居住用不动产税
这种税是按土地和地上建筑的资产价值进行征收。政府将居住用土
地和房产共划分为从低于4万镑到高于32万共A至H的八个段位。 以居中
的高于68000镑但不超过88000镑的D段为基准，确定征税标准， 价位低
的C、B、A段分别依次减税至89％、78％和67％；价位高的E、F、G、 H
段则分别增税至于122％、141％、167％和200％。征税标准是地方政府
根据当年的财政收支的盈余情况调整确定，盈就规定征税少，亏就规定
征税高。具体情况见下表1。
表1.居住用不动产税段位（货币单位：英镑）
段位不动产价值范围段位 不动产价值范围
A 〈40,000
E
88,000—120,000
B 40,000—52,000 F 120,000—160,000
C 52,000—68,000 G 160,000—320,000
D 68,000—88,000 H 〉320,000
政府确定统一的评估基准日，由地方政府不动产估价局对其所辖的
所有登记在纳税册上的居住用土地和房产进行特定期日的公开市场价格
评估，确定其应属的段位，税务人员依此评估结果征税。
（2）经营性不动产差饷
这是一种间接税，根据所有在册的经营性土地和房产的租金状况，
由地方政府不动产估价局确定其在固定日期的差饷价值（Ratable
Value），然后在全国内汇总， 根据全国所有地方政府的支出情况确定
一个统一的征税比率（Rate），地方全部依照此比率征税。各地方政府
在征完差饷后其不足部分由居住用不动产税来填补，所以各地赋税任务
并不一样。
总的来说，英国的土地税制是围绕土地流转和土地持有而建立起来
的，土地流转和土地持有分别应交的税主要部分见表2。
表2：英国与土地有关的税收
税种 纳税人 征税标的
税率
个人收入税
个人
租金收入 25％或高收入40％
公司收入税
公司
租金收入
33％
资本增值税
个人
转让土地 同个人收入税
遗产税
个人 遗产或馈赠品 死亡时40％逐渐递减
印花税公司、个人转让土地
转让价值1％
居住用不动产税公司、个人 持有住宅用土 各地不同
经营性不动产差饷 公司、个人 持有商业用土
34.4％
税种
税收归属占全国总税收比例
个人收入税中央政府 27.5％
公司收入税中央政府 7.5％
资本增值税中央政府 0.8％
遗产税中央政府 0.15％
印花税中央政府 0.6％
居住用不动产税地方政府 19.5％
经营性不动产差饷 地方政府 11.6％
土地流转应交的税分为以下三种情况：
（1）转让土地产权主要应交：印花税； 转让人是个人则交资本增
值税；转让人是公司则交所得税。
（2）出租应交：印花税；出租人是个人则按租金交个人所得税；
出租人是公司则按租金交公司所得税。
（3）赠与继承：遗产税
土地的持有应交的税主要有：
居住用不动产税，其税收收入占全国总税收的19.5％；经营性不动
产差饷，其税收收入占全国总税收的11.6％。
由此可以分析得出，英国的土地税收体系有以下三个特点：一是对
土地权属转移、流动的税收相对较少，虽然英国个人所得税在全国总税
收所占的比例很大，但来自土地税收在个人所得税中占的比例很小；二
是重视对土地持有的征税，其税收收入占全国总税收的31.1％；三是征
税方法简单、方便、易于操作。尤其英国对土地持有的征税，这种方法
公平、清晰，而且很难逃税。
英国的土地税收体系极大的刺激了土地的供给，防止了低效利用土
地。在英国只要有土地和房屋，业主一般就会进行经营，使之产生效益
，因为业主始终要为自己拥有的土地和房产交税，一旦空置，就不能使
之产生效益，业主就不得不另外找钱交税，成为负担，因此征税的压力
驱使英国人很少空置自己的土地和房屋。同时英国的土地税收体系极大
的鼓励土地的流动，刺激对土地的投资，促进频繁的土地交易，繁荣了
土地市场。英国的土地交易一般每季都超过40万宗，最多可达55万宗，
每年汇总的地产交易高达200多万起，相对于该国仅5000 多万人口来说
已是高度的繁荣。
我国当前的存量划拨土地使用权改革
所谓划拨土地使用权是指土地使用者获得土地使用权是通过政府无
偿的行政划拨和分配，土地的所有权仍然归国家。长期以来，我国对划
拨土地使用权实行“无偿、无期、无流动”的使用形式。为了合理利用
和增加土地利用的有效性，促进划拨土地使用权进入市场，围绕土地“
有偿”使用，建立土地税费体系，进行了如下的改革。
（1）对存量划拨土地收取土地使用税和费。
我国对划拨土地使用权的改革开始于1979年，有的城市为了打破长
期的无偿无期限使用状况，率先开始收取土地使用费，如深圳、广州、
抚顺。1988年，国家开始征收土地使用税，土地使用税按城市规模的大
小分为四档，在每一个城市内，按土地的不同等级分等征收土地使用税
。见表3。
表3：城镇土地使用税
土地使用税(元/每平方米)城市规模
0.5—10大城市(人口大于100万)
0.4—8
中等城市(人口50万至100万)
0.3—6 小城市(人口20万至50万)
0.2—4
镇(人口少于20万)
（2）对流转的划拨土地补办土地出让手续、补交土地出让金， 收
取土地增值税。
对于行政划拨土地使用权要进入市场流通，必须补交土地出让金，
变划拨土地使用权为出让土地使用权，然后才允许进行出租、买卖、赠
予和交换。
划拨土地使用权出租，土地出让金一般数额很大，如重庆，其出让
金按租金总额扣地上建筑物标准房租剩余部分的下列比例由出租方交纳
：住宅用地15—25％、生产用地25—35％、经营用地35—45％。此外，
出租还应交纳其它许多税费，见表4。
表4：划拨土地使用权出租应交税费
税种纳税人 税率
土地出让金 单位、个人 一般很高
房产税 单位、个人租金总额12％
治安管理费 单位、个人租金总额6—8％
房产租赁监证立约费 单位、个人租金总额1％
营业税 单位、个人租金总额5％
土地使用税 单位、个人按面积交纳
个人所得税 个人
累进税率
调节基金单位 税后利润10％
能源交通基金单位 税后利润7—15％
企业所得税 单位 为净所得的33％
划拨土地使用权转让，土地出让金一般数额也很大。如重庆转让划
拨土地使用权出让金按成交价扣除房屋重置价，接剩余部分由转让方交
纳：住宅用地20％、生产用地30％、经营用地40％。1994年，我国实行
新税制，转让划拨土地使用权连同地上房屋，其增值部分还应交纳土地
增值税。具体说，土地增值税以转让土地房产的增值额与扣除项目的比
例，确定适用税率计算征收，增值多的多收，增值少的少收，范围为增
值额的30％—60％。此外，转让划拨土地使用权还应交其它许多税费。
表5、划拨土地使用权转让有关税费
税种纳税人 税率
土地出让金 单位、个人 一般很高
土地增值税 单位、个人增值额的30％—60％
契税单位、个人转让价6％
印花税 单位、个人转让价1％
营业税 单位、个人转让价5％
个人所得税 个人 累进税率
企业所得税 单位 为净所得的33％
能源交通基金单位 税后利润7—15％
调节基金单位 税后利润10％
城市建设维护税 单位 为营业税的1—7％
教育附加费 单位 为营业税3％
由此可见，在土地税制设置的思路上我国与英国正好相反。我国的
划拨土地使用权改革重点至今仍然放在流动、转移的一小部分土地，着
力于对土地的流转征以重税，转让人获利甚少。但对占绝大部分，存量
的，无流动的，行政划拨土地却几乎不征税，导致我们的土地市场发育
缓慢，资源得不到合理的利用，房地产交易不活跃。表现为：一方面市
场上的土地极度稀缺，土地供应严重不足；另一方面单位、私人持有大
量的存量划拨土地浪费严重，土地利用很粗放。总之，由于改革思路上
的偏差，导致不合理的土地税制，使划拨土地很难进入市场，土地市场
不发育，不能形成以市场机制促进土地的集约利用。对流转的一小部分
划拨土地课以重税，似乎是为了堵住一部分国有资产的流失，但是绝大
部分存量划拨土地不能合理流动，进入市场，这才是国家最大的资产流
从现实来看，香港的土地产权制度与我们很相似，但香港的土地税
制却承英国土地税制的衣钵，是成功运用的典范。香港政府对土地的持
有者征税很多，但对土地出租和土地使用权在土地使用者之间的横向流
动打开绿灯—征税很少，使香港短时间内形成了高度发育的土地市场，
合理配置、利用土地资源。
深化划拨土地改革的设想
当前，党的十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展
“九五”计划和实现2010年远景目标的建议》指出：经济增长方式从粗
放型向集约型转变；经济体制从传统的计划体制向社会主义市场经济体
制转变。与之相适应，土地使用制度改革必须有两个根本转变：
一是土地利用的粗放型向集约型转变。将传统的土地使用从外延增
量发展为向内涵存量高效利用为主，改变土地利用效率低下闲置浪费严
重的状况，促进土地合理配置和高效利用。二是加快培育完善土地市场
，使土地配置方式从计划经济下形成的单一行政划拨向国家宏观调控下
的市场配置为主转变。即在国家规划、计划控制下和政府垄断土地出让
市场土地供应的前提下，培育完善存量划拨土地为主的转让市场，实现
主要由转让市场形成土地价格，由转让市场对土地的配置起基础作用。
因此，要完成这两大任务，关键就是如何使占全部国有土地98％的存量
划拨土地高效利用，进入市场。
针对我国存量划拨土地改革在思路和操作上的缺陷，借鉴英国土地
税制的经验，笔者认为划拨土地使用权改革重点应放在未流动的存量持
有划拨土地使用权上。建议国务院、国家土地管理局会同税务部门组织
专门力量进行研究，对我国现有划拨土地使用权税费体系作较大的改革
，进行重大调整，以建立一套能促进划拨土地合理流动、高效利用、利
于培育土地市场的税费体系：
一、降低土地增值税税率。
目前对土地市场影响最大的为土地增值税，开征的增值税对划拨土
地使用权进入市场非常不利。按税务部门现有的操作，划拨土地使用权
进入市场在按一定比例补交出让金后，其余部分视为增值，须缴纳土地
增值税，这样会严重妨碍划拨土地使用权进入市场，从而就无法优化城
市土地结构，提高土地利用率。
二、征收年地租
所有存量划拨土地一律都交付年地租，年地租相当于在满足一定租
赁标准条件下如房屋空置等，预期土地出租过程中所获的土地年收益。
在年地租的收取方法上可以借鉴英国地方不动产税收取经验，先由政府
土地评估部门对土地进行评估，根据评估结果收取年地租，每三年进行
一次重新评估，通过这种定期评估，政府可以分享由于土地增值而带来
的收益，而且税基也大，税收稳定，非常有利于政府的财政预算。
当前，划拨土地使用权改革已陷入困境，到了进退两难的地步。划
拨土地使用权改革是我们土地使用制度改革的核心，是九五期间实现“
两个转变”的关键。现在是拿出我们的勇气和决心，把握时代潮流，转
变思路，建立新的土地税制，深化划拨土地改革的时候了。
（此文为作者在重庆市中英土地经济学术报告会上的交流文章）＊
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