“农村义务教育阶段学校特设岗位计划”政策调研报告，本文主要内容关键词为：调研报告论文,义务教育阶段论文,岗位论文,农村论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联合国儿基会—教育部“特岗计划”课题组，基于实证调研数据，从政策的设计、实施、效果等方面来全面评估“特岗计划”实施五年以来的情况，并展望了该政策的完善和发展前景。
一、研究设计与实施
本次调研主要包括大规模问卷调查和大范围跨地区实地走访观察两个环节。问卷调查以项目组开发的《“特岗教师”调查问卷》和《县级负责人调查问卷》为研究工具，以教育部师范司提供的特岗教师名单为基础，随机抽取云南、新疆、广西、贵州、四川、甘肃等10个省(自治区)，结合便利性原则，选取51个“特岗计划”覆盖的区县，采取等比例方式从特岗教师名单中等距抽样，同时对抽样县县级负责人进行问卷调查。共发放特岗教师调查问卷5130份，收回4838份(其中有效问卷为4113份)，有效回收率为80.18％；共发放县级负责人调查问卷55份，收回45份，有效回收率为81.82％。
以区域代表性、政策执行模式代表性为主，兼顾方便性原则，在2011年5月至7月，项目组分别组织11个调研团队在云南、新疆、广西、贵州、青海、陕西等11省(自治区)的24个区县进行了调研，旨在探寻各省“特岗计划”在省、市(地/州)、县、校四个层面的实施现状、机制和评价情况。共收集了省、地、县、校各级“特岗计划”政策文本和管理文件材料近600份，走访了聘用特岗教师的中小学27所，现场记录及访谈录音近20万字；组织各类利益相关人群召开了50余次群体访谈及座谈会，涉及人员500余名。
图1 特岗教师群体特征
二、主要发现
1.特岗教师的人员结构
在样本群体中，59.91％的特岗教师是女性，与全国特岗教师总体性别比相近；而且普遍比较年轻，其中超过70％的特岗教师未婚，但整体上性别比差异较大。80.92％的特岗教师是农业户口(以特岗教师母亲户籍为依据)，父母文化程度普遍不高，家庭经济条件较差，但大多数特岗教师家庭都比较支持自己的孩子报考特岗教师。
2.特岗教师的工作与生活现状
特岗教师大多对工作比较满意，而对收入待遇有着更高的期许，见表1。
样本中90％以上的特岗教师集中在小学和初中，主要担任科任教师和班主任工作，任教学科以语文、数学、英语三门主课为主，其次是音乐、体育、美术等“副科”；只有极少数特岗教师从事行政工作。部分特岗教师的教学任务繁重，每周多达20个课时，还有个别教师高达25个课时以上。他们在工作中渴望优质的教学资源、外出学习的机会、教研人员或专家的专业支持。与其工作条件和付出相比，调查显示在多数省份特岗教师的月工资仅在1500元—2500元之间，且各省份间、省份内各县间工资差异很大，最高工资约是最低工资的两倍。此外，住房问题也较突出，样本群体中现仍有近40％的特岗教师的住房问题尚未得到妥善解决。
虽然工作和生活环境非常艰苦，但绝大多数特岗教师扎根于农村教育，关爱学生，为教育献出了宝贵的青春年华。“特岗计划”实施五年来全国特岗教师平均留任率达到87％。在离职的特岗教师中，有50％以上的人是由于“考取了公务员”“考取了公职教师”及“不适应当地条件”而离职。此外，报考动机不端正和大量女特岗教师的婚恋问题也是影响特岗教师队伍稳定性的重要因素。
在对特岗教师的工作适应性与满意度进行相关分析时，发现特岗教师的家庭支持程度、岗前培训效果、任期满后转为在编教师的前景都与特岗教师的适应性及工作满意度之间存在显著正相关。
3.“特岗计划”实施过程与机制
(1)各级分工。“特岗计划”采取中央统筹、地方实施的组织原则。不同省份在具体实施过程中的职责分工各具特色，省级层面主要负责统筹协调、制定方案、落实监督；县级主要负责特岗教师的日常管理和考核；而地市一级职责则因地而异。
(2)招聘对象。各省规定的招聘对象范围大都与中央政策保持一致：全日制普通高校师范类专业应届本、专科毕业生；全日制普通高校具备教师资格条件的非师范类专业应届本科毕业生；取得教师资格，同时具有一定教育教学实践经验、年龄在30岁以下且与原就业单位解除了劳动(聘用)合同或未就业的全日制普通高校往届本科毕业生；除青海、山西、贵州因其特殊性而在招聘对象范围上有所不同。各地差异主要体现在对学历以及生源地的要求上，地方“特岗计划”出于稳定特岗教师队伍及促进本地生源大学毕业生就业的考虑适当放宽了招聘条件。抽样问卷的调查结果表明约40％的县级负责人更倾向于招收男生和往届毕业生。
(3)招考模式。从负责笔试和面试实施层级看，共有省考省面(“考”指的是组织实施笔试，“面”指的是组织实施面试，下同)、省考市面、省考县面、省市考市面、县考县面5种模式。从县考县面到省考省面，招考事权逐渐上移，县级招考权力逐渐减弱，省级统筹力度逐渐上升，在事权上移的同时也更利于教师准入机制的公平公正和教师聘用质量的提高。
(4)分配方式。山西省、湖南省采取的是报考时定县、定校、定岗的分配方式，即在报考时已明确岗位所在县、校及任教学科；而其他省份仅“定县”，其中78％的县采取统一分配的方式，少部分县采取考生自主选岗的分配方式。不同分配方式各有利弊，定校、定岗的方式存在的问题主要是考生容易扎堆报考某一岗位，出现岗位冷热严重不均的现象；县级部门统一分配岗位的方式主要是指县级教育行政部门结合考生志愿，根据报考计划、学校需求、年龄层次、性别比例等多种因素综合决定特岗教师的岗位，可避免考生根据成绩自主选岗易出现的农村师资分布不均衡的问题。但这种模式也容易受到设岗县盘根错杂的人际关系的影响。考生根据成绩自主选岗这种方式则主要照顾考生的个人意愿，给予考生尽可能多的自主决定权。但也可能导致高分考生集中优质学校，低分考生集中在边远学校或教学点的现象，容易造成设岗县内部农村教师资源分布的不均衡。
(5)日常管理。对特岗教师的管理主要实行“以县为主，省级教育行政部门监督指导”的管理体制。大多数设岗县采取了对特岗教师实施专门管理的模式以加强管理。但在退出约束机制方面，各地政策普遍较为宽松，仅山西省通过严厉的违约惩罚措施来保证特岗教师队伍的稳定性。
(6)支持培训。培训分为岗前培训及后续培训。实地调研发现岗前培训主要有三种方式：特岗教师单独培训，与公招的新教师一同培训，与新入职的县级公职人员一同培训。从特岗教师作为目标人群的角度来看，三种培训方式的针对性逐步递减。问卷调查的结果表明大多数县级负责人和特岗教师认为岗前培训是有效的。而目前对于特岗教师的后续培训力度则较弱。调查发现特岗教师最希望接受的培训内容是“课堂教学方法”和“班级管理”。
(7)特岗教师的考核。调查结果显示特岗教师及县级负责人对于考核标准有较大差异，特岗教师注重学生的感受，而地方教育行政管理人员更在意特岗教师实际的教育教学成效。同时高达93％的地方教育行政部门期望特岗教师正式转编的考核标准能够尽快出台。
4.政策设计与实施的特点与成效
综合政策的公开性、公平性、针对性、可持续性、政策的受益群体、政策的后续支持系统六个方面，我们认为“特岗计划”具有很好的政策针对性，对政策涉及的各个要素——目标人群(大学毕业生)、需求(师资队伍短缺与大学生就业)、服务对象(贫困地区农村中小学)以及资源(中央财力、农村籍大学生)的分析是准确的，设计是合理的。同时，实施过程的公开性、政策操作的公平性也进一步保证了该政策取得预期的成效，受到了各方利益相关者的好评。
调研结果显示，实施“特岗计划”取得的主要成效包括以下六个方面。
(1)特岗教师招聘机制创新，看重择优录取。“特岗计划”探索出一条新的农村师资补充渠道，缓解了困扰农村教师补充的编制难题，通过中央财政专项基金的支持，探索出国标、省招、县聘、校用以及在编制上“先进后出”的新机制；并且大大提升了教师入口的把关层级，增强了选人用人的公正性和透明性，对地方教师队伍建设具有积极的示范效应，促进了地方政府改善农村师资队伍状况的力度。问卷和访谈均显示约2/3以上的特岗教师认为通过考试招聘教师的形式较为公平、公正，且有较高透明性。研究发现各省特岗教师岗位的报名录取比例差异较大，但岗位的平均报考率较高，考生竞争激烈，竞争性上岗的特征明显。青海省和山西省的报录比分别达到了15.70∶1和17.61∶1。表明此政策具有很强的竞争性，从较大范围的报考者中进行选拔，在很大程度上保证了特岗教师的师资质量。
(2)有效地提高了农村师资队伍的数量和质量，逐步缓解农村贫困地区教师紧缺和结构性缺编的顽疾。与许多现任农村教师相比，特岗教师的学历和专业素养水平较高，在改善农村师资质量中发挥重要作用。67.06％的特岗教师具有本科以上学历，0.34％的特岗教师具有研究生学历；师范类毕业生占84.98％。省、县负责人均认为特岗教师的优势在于可承担短缺学科的教学任务(71.11％)，年轻、有时间、有精力(66.67％)，学历高、学习能力强(40.00％)。校长则希望“特岗计划”继续执行，认为年轻、高学历的特岗教师改善了教师的学历低、老龄化严重的现象，解决了长期以来农村学校教师教学观念陈旧的问题，提高了学校的教学成绩。
(3)特岗教师的教学效果较好，部分特岗教师已成为当地教学骨干，给农村学校和社区带来了活力。通过对特岗教师课堂教学视频的分析得出，特岗教师与当地的农村教师的课堂教学相比，普通话标准、学科知识扎实、教学方法多样，注重与学生的互动及学生素质的培养，教学气氛活跃，教学效果良好。特岗教师的到来促进了农村教育理念革新和现代教育教学手段的应用与普及，给农村教育带来了生机与活力。
(4)学生及其家长成为“特岗计划”的主要受益群体。问卷中约40％的特岗教师认为“特岗计划”实施的“最大受益者”是“特岗教师所教的学生及学生家长”。而“受聘的特岗教师”“聘用特岗教师的学校”“县级政府”等也是特岗教师政策中较主要的受益群体。特岗教师对招考及工作的满意度较高，50％以上的特岗教师愿意推荐自己的亲人报考特岗教师，而约80％则表示愿意在任期满之后继续留校工作。
(5)“特岗计划”积极配合了国家促进大学生就业的相关政策，具体落实了中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》精神，扩大了高校毕业生的就业机会，尤其是为大量出身于社会中低阶层的师范院校毕业生提供了公平竞争的就业机会。“特岗计划”公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县县以下农村中小学任教，为解决当地师资问题提供了有效的途径，发挥了重要作用，同时还减轻了低就业率带来的社会隐患。
(6)“特岗计划”具有良好的外延效应。第一，激活了农村学校的硬件环境及使用。特岗教师具备计算机操作技能和电脑教学知识，有效满足了农村学校对现代教学技术的需求。第二，个别省份如贵州省，通过县级“特岗计划”将部分有能力担任教学任务的代课教师转到正式教师编制，既补充了师资，又解决了历史遗留的代课教师问题，缓解了社会矛盾。第三，个别地方因为人才极度缺乏，特岗教师还成为教育行政管理等多个领域的能手。河南省洛阳市师资培训科负责人在访谈中提到，“栾川县有一位特岗教师在大学曾做主持人，曾在电视台工作过，因为电视台没有编制就报考了特岗教师。如今县委组织的活动都是她主持，还被借去组织活动”。第四，“特岗计划”促使学生回流。
三、挑战与建议
1.挑战
通过上述调研发现，“特岗计划”是一项公开公平、透明度很高且针对性很强的政策，很好地达成了预期目标，产生了良好的社会影响。但随着该政策的进一步实施，也将面临以下挑战。
(1)政策设计方面
第一，特岗教师的三年聘期的规定，既反映出试图构建农村教师补充长效机制的政策努力，又反映了对目前中西部农村经济文化生活的现实隐忧，透露出政策制定者在保证教师流转与长期稳定问题上的犹豫与权衡。虽然目前特岗教师的留任率很高，但基层管理者依然表达了对特岗教师队伍稳定性的担忧，这在一定程度上可以反映出特岗教师职位的吸引力有待进一步提高。第二，随着“特岗计划”实施面的扩大和数量的增加，最初设定的实施原则和步骤需要重新思考与修订。“侧重初中，兼顾小学”的原则已不适应目前的需求。第三，中西部地区许多地方的农村教育仍存在教师数量短缺、质量低下的严重问题，但并不一定都属于国贫县的范围，鉴于当地的经济社会发展状况，同样需要代偿机制的支持。
(2)工资收入方面
首先，不同地区特岗教师的工资差异颇大，且个别地方还有工资被拖欠、不能足额发放的现象存在。其次，三年后留任教师的工资发放将纳入当地财政统发，贫困地区财力的后续支撑困难，相关配套政策还未出台。
(3)特岗教师的结构与布局方面
研究发现，一些艰苦地区和一些急需学科，既招不到本科生，又不能不按政策规定招专科生，所以无法满足实际需要。而在现实中特岗教师工作负担过重，既反映了农村合格师资的缺口程度，也在一定程度上影响了特岗教师的正常生活与自身学习，不利于“特岗计划”的稳步推行和持续效益。
(4)特岗教师培训方面
特岗教师岗前培训时间不充分，培训内容与方式都有待改进。尤其是对一些非师范专业毕业或教非所学的学生，在其专业发展、生活适应以及对上岗地区文化适应的准备上都有待加强。
2.对策建议
(1)突出政策目标指向，充分发挥“特岗计划”政策效益和创新效应
全国义务教育阶段学校专任教师中，高中及以下学历的教师总量还有120多万人，且绝大多数在农村。仅中西部地区(不含西藏)农村义务教育阶段教师每年自然减员数量就在11万至16万之间。鉴于此，进一步实施“特岗计划”的需求依然强烈，并需扩大“特岗计划”惠及的范围，突出政策目标指向，充分发挥“特岗计划”的政策效益和创新效应，具体建议如下。
第一，强调事权不变，省级统筹。省级政府应认真核查全省贫困地区义务教育阶段农村教师队伍的总量与缺口及其编制、收入现状，按需配置。
第二，强调省级招考，严把入口关。在公开、公正、公平的前提下，在更大范围内进行人才聚集与挑选工作，提升教师补充机制的监控层面，规避低层级操作面临的各种人为干扰，确保农村义务教育阶段学校教师队伍的整体质量。
第三，强调县级管理，定位使用。明确县级教育行政部门的管理职责，既利于提高全县教育事业整体发展的系统性，也利于增加特岗教师对所处区域及教师群体的认同感，还利于教学工作的协同性与文化融入。
第四，强调服务为本，动态调整。强化各级教育行政部门对特岗教师的服务意识，要将特岗教师的相关待遇，如农村教师周转房、教师专业发展等的落实作为“特岗计划”的重要工作来抓。同时，加强政策执行的监控与督导工作，根据需要调整与推进。由于义务教育发展存在区域差异、阶段性差异，“特岗计划”的实施应因需设岗，不限学段。
(2)提高特岗教师工资，并督促落实各项待遇
为吸引更多的优秀大学毕业生到农村边远地区从事教育工作，提高特岗教师教育教学的积极性与教学效能，应该适当提高特岗教师工资水平。《2010中国统计年鉴》的数据表明，2009年，全国地方事业单位及教育行业平均工资分别为32450元及34543元，都远高于特岗教师现有的工资数20540元。有鉴于此，建议综合考量以下四种津贴：超出正常工作量的额外报酬、三年时间的机会成本补偿、乡村教学点的交通生活补助、增加偏远地区岗位吸引力的地区津贴。
(3)持续实施“特岗计划”，建立公开、公平、自愿、择优的农村教师补充新机制
农村教师补充的新机制应坚持以下原则：国家制定标准，省、自治区、直辖市负责招考，区县统一招聘，学校做好日常管理；公开，公平，自愿，择优；按需设岗，按需申报，按县级财政和编制容量设岗。加强“特岗计划”及其相关配套政策的研究与完善，整体谋划，进行系统性制度重建，以国家教育中长期发展周期为时间跨度，重新构建“特岗计划”的实施原则与步骤。