加强财政对社会保障资金的分配和管理，本文主要内容关键词为：社会保障论文,分配论文,财政论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在市场经济条件下，社会保障是应当由政府负责承办和管理的一项社会事务。社会保障资金作为社会保障得以正常运行的基本保证，政府财政对其分配和管理责无旁贷。但是，我国当前财政在社会保障资金的分配和管理中仍存在职责不够明确、资金筹集的主体作用没有充分发挥、预算管理不到位、社会保障补助支出的比重偏低和社会保障资金管理不规范等问题。进一步加强我国财政对社会保障资金的分配和管理，充分发挥财政在社会保障资金分配和管理中的主导作用已成为当务之急。
一、进一步明确财政在社会保障资金分配和管理中的职责
改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济的深入发展，国家财政越来越注重发挥保证社会经济稳定的职能作用并为此投入了较大的财力。但总的来说，国家财政在社会保障活动中的主导作用还没有充分发挥。究其原因，主要是因为在我国现行分散的社会保障资金管理体制下，各方面对财政在社会保障中的职责认识不够统一；加之协调不力、劳动、人事、卫生、民政等部门从本位主义出发，受经济利益驱动争办社会保障，并自成体系。结果是一方面社会保障政策不一，业务互有交叉，扯皮推诿现象时有发生；另一方面各级政府难以统一协调社会保障工作，财政部门在社会保险资金的筹集、支付、运营和监督方面难以介入或介入不到位。因而需要进一步明确社会主义市场经济条件下财政在社会保障资金分配和管理中的职责。
笔者认为，在当前社会主义市场经济条件下，我国财政在社会保障资金分配和管理中的主要职责是：1.依法参与社会保障体系的总体设计，负责制定社会保障财务管理的具体政策，制定和调整各项社会保障基金的收支标准、范围及其他政策。2.建立社会保障预算，对社会保障资金实施预算管理。3.以强制性征税的形式直接参与社会保障资金的筹集，以保证社会保障资金充足、可靠。4.在支出安排上严格按照规定的统一标准和程序及时拨付资金，并建立社会保障备付金，负责弥补各项社会保险基金的不足。5.负责核定和拨付各类社会保险经办机构的经费。6.对社会保障资金的筹集、使用和各项社会保险基金的运营实施有效的财政调控和监督，以保证社会保障资金规范运作及保值增值。
二、尽快开征社会保障税，充分发挥财政在社会保障资金筹集中的主体作用
我国开征社会保障税不仅必要，而且可行。首先，开征社会保障税不仅符合马克思关于社会总产品分配的原则，而且充分体现了国家、企业和个人三方共同负担社会保障开支的原则。其次，开征社会保障税可以借助税收的统一性、强制性、固定性和连续性特点，既强化社会保障资金及时、足额、稳定的筹集，又可以避免参与者与收费者双方的随意性。再次，开征社会保障税可以借助我国已拥有的较为健全高效的税收征管体系，既节省大量筹集费用，又便于进行全面系统的管理和监督。最后，开征社会保障税只是社会保障基金筹集方式的改变，不会普遍增加企事业单位和个人的经济负担，加之公司的纳税意识正在逐步增强以及社会保障税专税专用等因素，开征社会保障税的最终受益者是个人。
笔者对我国社会保障税的总体设计是：1.我国社会保障税的法定纳税义务人应包括各类企事业单位和个人。这里有一个问题需要引起注意，即对于行政机关、社会团体和由国家财政拨款的事业单位不应作为社会保障税的纳税义务人。因为对它们征税实际上是对财政的行政事业经费支出征税，无实际意义。2.按照国际惯例，我国社会保障税的课税对象就企事业单位而言是指一定时期支付的工薪总额；就在职职工个人而言是指一定时期个人从企业或单位领取的工薪收入额；至于个体经营者则以其经营收入扣除经营成本后的净所得额作为课征对象。为了体现社会保障税累退性的特征，笔者建议，应规定“最高应税限额”，对于纳税人超过限额部分的工资薪金或生产、经营利润不再征税。3.考虑到目前国家经济发展水平和企业承受能力，及其与现行社会保险收费衔接的需要，本着征税简便、降低税收成本的原则，可以对社会保障税的税率根据基本养老保险、基本医疗保险和失业保险等保险项目统一设计综合比例税率予以征收。4.我国社会保障税的征收应按属地原则由税务部门按月计征、年终清缴。在具体征收方法上可采用“源泉扣缴”和“申报纳税”相结合的方法。
三、完善社会保障预算，对社会保障资金实施全面的财政预算管理
社会保障预算是国家用来反映各项社会保障资金收支活动的计划。它不仅作为政府预算的重要组成部分，是国家财政全面反映、管理、监督各项社会保障资金收支活动的重要手段，也是建立健全社会保障体系的重要保证。我国目前对社会保障资金的预算管理主要有两种形式：一是社会救济、社会福利和优抚安置资金，一般来源于一般性的税收收入，直接列入政府经常性预算管理；二是社会保险基金，纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，但尚未纳入预算内管理。党的十四届三中全会已经明确提出，国家预算要按复式预算形式编制，建立政府公共预算和国有资产经营预算，并根据需要建立社会保障预算。
笔者主张选择“板块式”社会保障预算方案，即分别编制社会保障基金预算、政府公共预算。首先，对一般性税收收入安排的社会保障性支出在政府公共预算中单独编列和反映。其次，对各种社会保障基金（包括养老、失业、医疗、工伤、女工生育等）收支及结余，单独编制社会保障基金预算，并按规定对不能串用的各项社会保障基金分别建立国库内专户，单独记账。“板块式”社会保障预算方案的优点在于：1.将各种社会保障基金纳入国家预算管理，依法运营，使社会保障基金的管理逐步转向制度化和规范化；2.一般性税收收入用于社会保障事业的支出在公共预算中单独反映，体现了政府对发展社会保障事业的责任和义务，预算安排的多少也能够直接体现政府对社会保障事业发展的支持程度；3.编制方法比较简便，容易过渡。
此外，有一点必须特别强调，社会保障预算作为一种特种基金预算，其年终结余必须结转下年继续使用，不得与经常预算和建设预算调剂使用，不得提取任何形式的基金，更不得擅自改变用途，挪作他用。如果结余基金充足，除按规定预留必要的支付费用外，其余费用部分可用于购买国家债券和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券以确保其专款用和保值增值。
四、逐步提高财政对社会保障的补助支出
几乎所有建立社会保障制度的国家的社会保障都离不开政府财政定期或不定期的补助，以弥补社会保障（险）收入的不足。近年来，随着我国社会保险，特别是养老保险隐性债务日益显性化，不少地方基本养老保险基金当年收不抵支，而且缺口巨大。面对日益严峻的社会保障压力，客观上要求财政在财力有限的情况下，千方百计调整支出结构，尽可能多地安排对社会保障补助支出，逐渐提高社会保障补助支出占财政支出的比重。
目前，我国正在着手建立公共财政基本框架，政府财政支出结构要按照公共财政的要求进行调整。首先，政府要做到廉价优质，就必须压缩偏高的行政管理支出；其次，政府财政支出要逐步退出对一般竞争性领域的投资，这些都为建立社会保险补助支出制度，提高养老保险补助支出提供了可能和难得的契机。据有关专家预测，未来5-10年，通过政府财政支出逐渐退出一般竞争性领域、建设性支出债务化、行政管理支出的适当压缩以及其他支出的合理控制，财政能腾出用于社会保障补助支出的财政资金占财政支出的比重可达到10%以上。
五、加快社会保障立法进程，强化执法监督检查，使社会保障资金分配和管理法制化，规范化
市场经济是法制经济，加快社会保障立法是关系社会保障体制建设和社会保障资金管理的一个根本性问题。我国的社会保障制度虽然实施多年，但是全国统一的社会保障立法进程却十分缓慢，至今还没有一部统一的社会保障方面的立法。过去制定的一些有关法规、条例，不仅内容不全面，而且不少由于时过境迁难以继续执行。近年来，在社会保障制度的改革试点阶段，国家有关部门和各地陆续出台了许多单一的和地方性的暂行规定和管理办法，这不仅是必要的，而且是可行的。为了尽快建立与我国社会主义市场经济体制相适应的规范化的社会保障体系，我们应当将成功的政策措施上升到法律法规，加快社会保障方面的立法进程，尽快出台《社会保险法》、《社会救济法》和《社会保险税法》等法律法规，理顺社会保障资金分配和管理关系，规范社会保障资金的运行机制，使社会保障资金管理法制化、规范化，以确保社会保障事业顺利进行。
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