20世纪中国省制问题的回顾与展望（中），本文主要内容关键词为：中国论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、省的性质与地位之争
省的设置、规模与省的性质、地位，是两个不同的问题。上两节分别介绍了废省论和缩省论，本节将回顾本世纪上半叶有关省的性质与地位的种种争论。这个问题的实质是，省究竟是地方自治团体，还是国家行政组织？如果是后者的话，那么需要进一步明确，省是中央的派出机构，还是一级正式的地方行政组织？
在辛亥革命前后很长一段时间里，孙中山是省自治主张的主要倡导者。孙中山认为，中国在政治上“万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜”，“每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统驭之责；但于各省之上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自连贯矣。”（注：广东省社会科学院历史研究室、中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室、中山大学历史系孙中山研究室合编，孙中山全集第一卷(1890-1911)，北京：中华书局，1981.561～562）他在听到武昌起义消息从海外回国途中表示，回国后要“组织联邦共和政体”（注：孙中山全集第一卷，560）；在就任临时大总统发表的“宣言书”中提出：“各省联合互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜”（注：孙中山全集第二卷(1912).2）。这种主张在辛亥革命期间得到广泛的响应。例如山东宣布独立时，省咨议局向清廷提出八条，其中后四条声明：宪法须注明中国为联邦政体；外官制地方税由本省自定，政府不得干涉；咨议局章程即为本省宪法，得自由改定之；本省有练兵保卫之自由。革命临时政府组织的发起时更明确表示：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”；代表的选派，以省区为单位；临时政府组织大纲，由省区代表制定通过；临时总统的选举投票，每省且以一票为限；由此可见联邦制和省自治的思想在革命时的势力（注：胡春惠编，民国宪政运动，台北：正中书局，1978.304）。
南北统一后，各派政治力量便在省制问题上展开角逐。袁世凯政府与章太炎的统一党、梁启超的进步党均主张行政统一，中央集权。孙中山仍坚持省自治，他在给袁世凯的信中说：“故文意各省行政长官，不若定为民选，使各省人民泯其猜疑，且以示中央政府拥护民权之真意，于统一实大有效力。”（注：孙中山全集第二卷(1912).539～540）但此时由宋教仁实际运作的国民党，其正式文告中的主张与孙中山已有一定的距离。国民党的政纲表明，它赞同“保持政治统一，以建单一之国，行集权之制”。民国元年的国民党宣言一方面“主张省为自治团体，有列举之法权”；一方面又说：“将来地方制度，既不能不以省行政长官为官治行政之机关，则省行政长官则依旧采用委任制亦事理之当然。”“固各省除省长所掌之官治行政外，当有若干行政以地方自治团体掌之，以为地方自治行政。”（注：郑彦，省政五论，独立出版社，1946.10～11）直到被刺身亡前夕，宋教仁再次打出省长民选的旗帜，在国民党沪交通部欢迎会上演说道：“又若省制问题，纷扰多时，有主张道制者，有主张省制者，姑不具论，又一派主张省长归中央简任者，而予则不赞成。盖吾国今日为共和国，共和国必须使民意由各方面发现。现中央总统国会俱由国民选出，而中央以下一省行政长官，亦当由国民选出，始能完全发现民意，故吾人第二主张，即在省长民选也。……故顺中国向来之习惯，而畀高级地方团体以自治权，与国情甚吻合，而政治亦得赖以完全发达也。”（注：陈旭麓主编，宋教仁集下册，北京：中华书局，460）
国民党“二次革命”后，袁世凯解散了南方宣布独立的湖南、江西、广东、安徽等省的议会，1914年2月28日，又下令解散各省议会，宣称“省议会不宜于统一国家，统一国家不应有此等庞大的地方会议”，“所有一切行政事宜，由各省行政长官负完全责任”（注：中国大事记，上海：东方杂志10.(10):12～13）。此后除少数省份一度恢复外，省议会始终没有得以重建。
熊希龄、梁启超等人参加袁世凯政府，先后担任财政总长、内阁总理、司法总长后，曾企图从整顿财政入手，贯彻中央集权方针。即照各国成规，用预算设审计；以国税厅独立于各地方长官之外，为中央特派之官；划分国税与地方税，财政权一切集权于中央。这些新制度由于各省行政长官的抵制而无法施行，乃逐渐规复前清原有之制度，废预算制度而采限制的包办主义；国税厅长则重新归属省民政长官节制，其下之附属机关亦不独立，或即由知事征税，而以国税厅长监督之（注：黄远生遗著卷二，215～216）。到袁世凯意图称帝，进步党人与之分手后，他们在省制问题上的观点发生了变化，忽然又主张扩大各省的自治权；与梁启超关系密切的张东荪在中央杂志第七号发表《地方制度之终极观》一文，主张采联邦自治的精神，而不取联邦的名义；丁世峄接着又在中华杂志第九号发表一篇《民国国是论》，说中国的国基在于各省，犹美国的国基在于各州，主张在宪法上将中央与各省的权限划清。章士钊因张丁二人之论，在甲寅杂志上作了一篇联邦论的评论之评论，接着又发表一篇学理上的联邦论，于是引起潘力山的反驳，一时联邦论颇有“甚嚣尘上”之势。著名近代史家李剑农评论说：“但此时鼓吹联邦论，鼓吹扩大省自治权的人，大概是感于袁氏专制淫威的滥用，使得各派新人士，全无活动插足的处所；想假联邦自治之说，一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感，一方面为新派人士谋活动的机会。所以一到洪宪帝制推翻后，甚嚣尘上的联邦论，又反于消沉的状态了。”（注：民国宪政运动，304～305）
曾经在反袁斗争中携手的国民党和进步党人，此时演变为重新恢复的国会中的商榷系和研究系，围绕着省制问题又展开了一场激烈的政争。前者主张将地方制度列入宪法，实行省长民选，给予地方自治地位；后者则反对地方制度入宪，因为虽各省议会多赞成省制入宪，但各省督军、省长多持反对意见，省制目前尚不能最后确定，宪法应有固定性，不能以宪法进行试验。1916年11月29日和12月4、5、8日，宪法审议会进行了四次表决，均因达不到三分之二多数票而未能通过地方制度入宪的议案。最后一次表决赞成票仅差4票，使商榷系议员非常恼怒，终于酿成一场有名的议场斗殴案（注：李新等主编，中华民国史第二编第二卷(1916-1920)，北京：中华书局，1987年版，40～41）。地方制度上的分歧导致再次制宪的流产，宪法的阙如则诱发了此后的府院之争、张勋复辟和护法之役。令人啼笑皆非的是，在此后的几年中，上述争论双方的立场发生了180度的转换。
1920年，直系吴佩孚从湖南撤军，湘军把北京政府任命的湖南督军张敬尧驱出了长沙。谭延闿以湘军总司令的名义于7月22日发出通电，宣布了湖南自治的宗旨。当时，这一主张得到湘人的广泛支持。从6月到10月，毛泽东发表了一系列文章，鼓吹“湘人自治”，实行“湖南们罗主义”，建立“湖南共和国”。10月5日、6日，长沙《大公报》发表由毛泽东、彭璜、龙兼公3人提出，377人签名（几天后增至436人）的《由“湖南革命政府”召集“湖南人民宪法会议”制定“湖南宪法”以建设“新湖南”之建议》（注：中共中央文献研究室编，毛泽东年谱一八九三——一九四九上卷，北京：人民出版社，1993年版，56～69）。旅居京沪各地的湖南名流也纷纷响应。在北京的熊希龄等并且请梁启超代行拟就一种湖南省自治法大纲，寄回湖南，敦促谭延闿实行。1921年3月，接替谭延闿担任湘军总司令的赵恒惕就省宪问题致书派人向梁启超请教，梁应邀为湖南起草了《省宪法大纲草案》。同年8年，梁启超又起草了《代赵恒惕发起联省会议宣言》，提出四点主张：(1)各省同时制宪；(2)在武昌或南京召开联省会议；(3)不承认此前一切法律为有效；(4)宣布南北两政府皆非合法统治者。宣言强调：联省自治是今后解决时局的唯一方法（注：转引自李喜所等，梁启超传，81）。此后，《湖南省宪法》于11月通过公民总投票的程序，1922年1月1日起公布施行。浙江、湖南、广东三省也曾组织省宪起草委员会，成立了省宪草案；云南、广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省，或由当局宣言制宪自治，或由人民积极运动制宪。但是所有的运动皆未发生实效，只有湖南的省宪勉强实行了两三年。根据李剑农的总结，所谓联省运动（也称联治运动）含有两方面的意义：第一，是允许各省自治，由各省自己制定一种省宪；依照省宪自组省政府，统治本省。第二，是由各省选派代表，组织联省会议，制定一种联省宪法，以完成国家的统一——就是确定中国全部的组织为联邦制的组织。进步党一派的人，因为武力失去了中心，中央集权无望，已完全认识此两方面的意义，极力赞助此种运动；旧国民党的一大部分，如章太炎、吴稚晖、陈炯明等，也极力赞助；西南、皖系、奉系的一些军阀，想假自治之名，以抵抗控制着北京政府的直系军阀，所以也表示赞助（注：民国宪政运动，306～307）。此外，胡适、丁燮林、王世杰、李四光等著名学者也纷纷撰文，发表商榷书，鼓吹和支持联省运动。
与旧国民党的一些人不同，孙中山坚决反对联省运动，此时，他在地方制度的设计上侧重的是县自治。他说：“地方自治者，国之础石也。础不坚，则国不固。观五年来之现象，可以知之。今后当注全力于地方自治”（注：孙中山全集第三卷(1913-1916).327）。“言地方分权而以省为单位者，仍不啻集权于一省也。故不为此项问题之研究则已，苟欲以精密之研究，则当以县为单位。……代议政体旗帜之下，吾民所享者只一种代议权耳，若底于直接民权，则有创制权，废制权，退官权。但此种民权，不宜以广漠之省境施行之，故当以县为单位，地方财政完全由地方处理之，而分任中央之政费。”（注：孙中山全集第三卷，323）他在1920年3月1日的《地方自治实行法》中确定：“地方自治之范围，当以一县为充分之区域。”（注：孙中山全集第五卷(1919.1-1921.11).220）在1924年4月12日的《国民政府建国大纲》中，孙中山进一步指出：“每县地方自治政府成立之后，得选国民代表一员，以组织代表会，参预中央政事。”“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。”（注：民国宪政运动，626）
在孙中山逝世前的几年中，他对省制的观点远不如对县制那么清晰明确。他既说过“今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长”（注：孙中山全集第五卷(1919.1-1921.11).531）；也说过“省隶属中央，县由县民组织”（注：孙中山全集第六卷(1921.12-1922.12).594），“行分县自治，则现在省制之存废问题，为何如耶？……以吾之意，此时省制即存，当一方受中央政府之委任，以处理省内国家行政事务；一方则为各县自治之监督者，乃为得之。”（注：陈旭麓等主编，孙中山集外集，上海：上海人民出版社，1990.36）在反复强调县为地方自治单位的同时，始终没有明确肯定省为地方自治团体。他在《国民政府建国大纲》中的提法是：“中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央，有因地制宜之性质者，划归地方；不偏于中央集权或地方分权。”
国民政府统一全国后，即把孙中山的建国大纲奉为圭臬，但是在省制问题上，党内人士对孙中山的遗训各有不同的理解。例如郑彦棻说：“国父所主张的省应该是地方自治团体。……它的事务，除了处理中央的委任行政，和有若干特殊的由省执行的自治事务外，主要的便是监督指导和统筹全省各县自治的推行。”（注：省政五论，12～15）张九如则说：“民国以来政局之不宁，及县自治之不能发展，显由于省权过重。依国父遗教与建国大纲言，省为虚位，县则为自治单位。依五权宪法之中央地方政制言，政权应扩大于县区，治权应充实中央，即不同于上锐下扩之塔形，亦不类于上广下狭之锥状，而实为上下咸丰硕，中部独轻便之蜂形体制。”（注：民国宪政运动，1039～1040）1934年3月1日发表的《中华民国宪法草案初稿》规定：省为中央直接管辖之行政区域。省设省长，由省参议会就行政院所提出之候选人五人中选出一人，由国民政府任免之。1935年5月5日国民政府宣布的《中华民国宪法草案》（五五宪草）则把省制修改为：省设省政府，执行中央法令及监督地方自治。省政府设省长一人，由中央政府任免之。一方面回避对省的性质作出规定，一方面又缩小了省参议会的省长决定权。由黄炎培、张君劢、周览、董必武、史良、钱端升等25人组成的国民参政会宪政期成会于1940年3月30日提出五五宪草修正草案及说明书，内称：“中央与省之关系如何，为民国以来政治上之宿题。有主缩小省区者，有主维持省区，且予以宪法上之地位者。同人之意，省之行政，以属于中央性质者为多，故赞成但规定曰：省设省政府，执行中央法令，监督地方自治。至省区域之应存应废，取决他日行政当局与国民多数，目前既有省之存在，自不能不予规定。”（注：民国宪政运动，951）
中国共产党在40年代中期是主张省自治乃至联邦制的。中央“七大”通过的党章总纲中明确提出，目前阶段的任务是为建立“新民主主义联邦共和国”而奋斗。1946年1月16日，中共中央代表团向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》在地方自治一章主张：“实行由上而下的普选，成立自省而下各级地方民选政府”，“省得自定省宪”（注：中央档案馆编，中共中央文件选集第十六册（一九四六——一九四七），北京：中共中央党校出版社，1992.41～42）。中共中央代表吴玉章在政治协商会议宪草审议委员会发言时说：“过去对省的地位和制度争论颇多，中国政治能否搞好，这是一个重大问题。我们主张省为自治单位，自下而上的普选，依据中山先生遗教省长民选，省自制省宪。”（注：民国宪政运动，1023）在中共中央代表及其他党派和无党派人士代表的共同努力下，会议一致通过的《和平建国纲领》规定：“积极推行地方自治，实行由下而上之普选，迅速普遍成立省、县（市）参议会，并实行县长民选。”（注：中共中央文件选集第十六册（一九四六——一九四七），48）
国共谈判破裂后，国民党单独召开国民大会，制定并于1947年1月1日公布了《中华民国宪法》。该宪法地方制度章规定：“省得召集省民代表大会，依据省县自治通则，制定省自治法，但不得与宪法抵触。省民代表大会之组织及选举，以法律定之。”“省自治法应包含左列各款：一、省设省议会，省议会议员由省民选举之。二、省设省政府，置省长一人，省长由省民选举之。三、省与县之关系。属于省之立法权，由省议会行之。”（注：民国宪政运动，1153～1154）但是，直到国民党在大陆的统治最后结束，也没有实行省自治和省长民选。
四、兴省三部曲
中华人民共和国成立后，凭着一种历史的惯性，缩省运动仍在继续，几年后才停下来，决定恢复旧省制。近半个世纪以来，省的实际地位和权力不断提升，大体上经历了三个阶段：1949年至1954年为第一阶段，1954年至1979年为第二阶段，1979年以后为第三阶段。
建国伊始，一方面，东北9省重新合并为5省：辽东、辽西、吉林、黑龙江、松江；另一方面，新成立了平原省，江苏划分为苏南、苏北两个行政公署区，安徽划分为皖南、皖北两个行政公署区，四川划分为川东、川南、川西、川北四个行政公署区。到1950年，全国辖29省（含台湾省）、13直辖市（含中央直辖市和大行政区直辖市）、8行署区以及内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区，共53个省级政区，比1949年以前多2个，省级政区的数量达到了历史最高点。但是，此时省已不再是最高一级政区，在53个省级政区之上设置了华北、东北、西北、华东、中南、西南6个大行政区，大行政区政府领导省级政府。根据1951年3月29日政务院公布的《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》，国家财政收支系统采取统一领导、分级负责的方针，在中央人民政府统一领导下，将财政分为中央、大行政区和省（市）三级管理，中央级财政称中央财政，大行政区以下财政称地方财政。在这种统收统支的体制下，财权和财力集中于中央财政，地方财政的大头又在大行政区一级，省级财政极为薄弱（注：左春台等主编，中国社会主义财政简史，北京：中国财政经济出版社，1988.125～126）。因而陈云在起草以他和薄一波、李富春名义给中共中央的报告《一九五二年财经工作的方针和任务》时，将“建立完整的省一级财政”列为一项重要的任务（注：陈云文稿选编（一九四九——一九五六年），北京：人民出版社，1982.145）。
1952年以后，风向发生了转变。1952年8月7日，政务院总理周恩来在中央人民政府委员会第17次会议上的讲话中指出：“地方政府机构，还是以旧省制为好。”（注：参见徐达深主编，中华人民共和国实录第一卷（上），长春：吉林人民出版社，1994.915）会议决定：撤销皖北、皖南行政公署，成立安徽省人民政府；撤销川东、川南、川西、川北行政公署，成立四川省人民政府（注：张坚石等编，地方政府的职能和组织结构下册，北京：华厦出版社，1994.123）。11月15日，中央人民政府委员会第19次会议决议：大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会，由“各该区所辖省（市）高一级的地方政权机关并为中央人民政府政务院领导地方工作的代表机关”（注：地方政府的职能和组织机构，52）改为“代表中央人民政府在各该地区进行领导与监督地方政府的机关”（注：地方政府的职能和组织机构，82）；撤销平原省，辖区分别划归河南省和山东省；撤销察哈尔省，辖区分别划归河北省和山西省；苏北行署区和苏南行署区重新合并为江苏省；南京直辖市改为省辖市，划归江苏省。1953年3月12日，政务院发布《关于改变大行政区辖市及专署辖市的决定》：鉴于大行政区委员会不再是一级政权，原大区直辖市一律改称中央直辖市；现将上海、武汉、广州、重庆、西安、沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪10个大行政区辖市，一律改称中央直辖市（连同北京、天津两个中央直辖市，全国共12个中央直辖市）；其等级编制不变，仍由各该市所在地区之大行政区委员会代表中央人民政府进行领导和监督（注：刘国新主编，中华人民共和国实录第一卷（下），长春：吉林人民出版社，1994.836）。7月18日，政务院批复东北行政委员会，同意将哈尔滨、长春两市改划为中央直辖市，由东北行政委员会代管（注：中华人民共和国实录第一卷（下），880）。至此，全国有14个中央直辖市、29省（含台湾省）、1自治区、1地方、1地区，共46个省级政区。省的行政地位有所上升，在一共六个层次的地方行政体制中，省级人民政府被确定为“三实”即省、县、乡三级人民政府中的最高一级；大行政区则与专区、区同列为“三虚”，均作为上级政府的派出机构，而不是一级政府。
1954年6月19日，中央人民政府委员会第32次会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市的决定》。《决定》指出：“在大区一级机构撤销之后，为了便利中央对于省、市的领导，特别是为了适应国家经济建设的需要，合并一些省市，减少一些中央直接领导的行政单位，是很必要的。”（注：参见地方政府的职能和组织结构下册，85）尽管没有展开论述，这里还是表明了一个基本观点：在实行全面计划经济和统收统支的财政体制的情况下，中央对省级行政单位的管理跨度不能太大。根据《决定》，辽东、辽西两个省的建制均撤销，合并改为辽宁省；松江省建制撤销，与黑龙江省合并为黑龙江省；宁夏省建制撤销，与甘肃省合并为甘肃省；沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、哈尔滨、长春、武汉、广州、西安、重庆等11个中央直辖市均改为省辖市，分别并入辽宁、黑龙江、吉林、湖北、广东、陕西、四川省的建制；省级政区一下子减少为32个。至此，缩省运动变成了扩省运动。
1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，奏响了兴省三部曲的第二乐章。《宪法》第五十三条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；……”明确了省的最高地方政区的宪法地位。《宪法》第五十九条规定：“地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民委员会的组成人员。”改变了《中国人民政治协商会议共同纲领》关于“各下级人民政府均由上级人民政府加委”以及《中央人民政府组织法》关于中央人民政府委员会依据政务院的提议“任免或批准任免各大行政区和各省市人民政府主席、副主席和主要的行政人员”的规定，提升了省级政权机关的权力。
1955年3月9日，国务院批准将昌都地区并入西藏地方。3月28日，国务院命令设立西藏自治区筹备委员会（1956年4月22日筹备委员会正式成立，1965年9月9日自治区正式成立）。7月30日，第一届全国人大第二次会议决定：撤销热河省，所属区域分别划归河北省、辽宁省和内蒙古自治区；撤销西康省，所属区域划归四川省。9月13日，第一届人大第二十一次常务委员会会议决定，撤销新疆省，设立新疆维吾尔自治区。1957年7月15日，第一届全国人大第四次会议决定：设立宁夏回族自治区；撤销广西省，设立广西僮族自治区（1965年改称广西壮族自治区）（注：张明庚等编著，中国历代行政区划（公元前221年—公元1991年），华侨出版社，1996.538～539）。自1952年至1957年，先后共计撤销平原省、察哈尔省、辽东省、辽西省、松江省、宁夏省、绥远省、热河省、西康省、广西省、新疆省等11个省的建制，撤销苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北等8个行署区；恢复建立辽宁省、江苏省、安徽省、四川省等4个省；新组建了新疆维吾尔自治区、广西僮族自治区和宁夏回族自治区。截至1957年底，全国省级行政建制由1951年底的53个减为29个，减少了45%。
1958年2月11日，天津市划归河北省。1967年1月2日，中共中央又决定将天津市改为直辖市（注：陈东林等主编，中华人民共和国实录第三卷（上），长春：吉林人民出版社，1994.201）。此后20年中，22省（含台湾省）、3直辖市（北京、上海、天津）、5自治区（内蒙古、西藏、新疆、宁夏、广西）的行政区划格局一直保持稳定。
在“大跃进”运动和“文化大革命”运动中，出现了中央政府向地方政府主要是省级政府大规模放权的两次高潮。第一次高潮后出现了退潮，第二次高潮之后虽然也有反复，所形成的基本格局却延续了下来。
1956年4月25日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上作了《论十大关系》的讲话，提出要注意苏联的经验教训，处理好中央与地方的关系，“中央要注意发挥省市的积极性”，“扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”（注：毛泽东选集第五卷，人民出版社，1977.275～277）。1957年11月14日，中央经济五人小组向全国人大常委会第84次会议送交了《关于改进工业管理体制的规定》、《关于改进商业管理体制的规定》和《关于改进财政管理体制的规定》，获原则通过。11月15日，国务院公布了上述规定，宣布自1958年开始实行（注：毛泽东选集第五卷，35～136）。根据这些规定，中央政府把相当一部分管理权力下放给省级政府。然而，随着“大跃进”运动的兴起，1957年的体制改革方案被视为是保守的方案，很快便被更激进的权力下放办法取而代之了。
根据1958年4月11日中共中央、国务院《关于工业企业下放的几项决定》和6月2日中共中央《关于企业、事业单位和技术力量下放的决定》，中央直属企业、事业单位就从1957年的9300多个骤减到1958年的1200多个，下放了88%（注：中国社会主义财政简史，270）。根据1958年9月国务院《关于进一步改进财政管理体制和相应改进银行信贷管理体制的几项规定》，决定从1959年起，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政管理体制。这种体制把地方负责组织的全部收入和地方财政支出挂起钩来，以省、市、自治区为单位，按收支总额计算一个分成比例（注：中国社会主义财政简史，246～248）。此外，还下放了计划、商业、劳动、教育等管理权。在劳动管理方面，规定各地招工计划经省（市）确定之后，即可执行，不必经中央批准；在教育管理方面，决定把原部属的60所高等院校和143所中等学校下放地方管理，同时把建立高等学校的审批权下放给省、市、自治区（注：中华人民共和国国史通鉴第二卷(1956-1966).138）。
由于“大跃进”运动的彻底失败，不得不对国民经济进行调整。1960年9月，中共中央政治局决定重建6个大区中央局。1961年1月，中共中央作出了《关于调整管理体制的若干暂行规定》。《规定》指出：最近两三年内，经济管理的权力应该更多地集中到中央和中央局：地区计划应当在中央的统一领导下，以大区为单位，由中央局进行统一安排。1958年以来下放给地方的各项经济管理权限，基本上都重新收归中央与中央局。
国民经济状况好转后，毛泽东再次提出向地方下放权力的问题。他在1966年3月的一次讲话中说，中央还是虚君共和好。中央只管虚，只管政策方针，不管实，或少管点实。中央部门收上的厂收多了，凡是收的都叫他们出中央，到地方上去，连人带马都去（注：柳随年主编，中国社会主义经济简史，哈尔滨：黑龙江人民出版社，1985.371）。1969年，毛泽东亲自指示把鞍山钢铁公司下放辽宁省（注：中国国有资产管理发展简史，81）。1970年12月，毛泽东与美国记者斯诺谈话时说：“就是这两个积极性，中央一个积极性，地方一个积极性！讲了十几年了，就是不听，有什么办法？现在听了。”“统统抓在我手里不行啊，我管不了那么多啊！要学你们美国的办法，分到五十个州去”（注：埃德加·斯诺著，漫长的改革——紫禁城上话中国，1994.271）。
根据毛泽东的指示，在“文化大革命”期间又一次大规模地下放中央直属企业事业单位。1970年3月5日，国务院拟定《关于国务院工业交通各部直属企业下放地方管理的通知（草案）》。同日，中共中央决定：大庆油田、长春汽车制造厂、开滦煤矿、吉林化学工业公司等2600多个中央直属企事业单位下放地方管理。8月25日至10月5日，商业部召开全国商业工作会议，决定商业部直属机构于1970年内全部下放地方管理，一级批发站下放到省、市、自治区（注：埃德加·斯诺著，漫长的改革——紫禁城上话中国，1994.571,634,626）。经过1970年的下放，中央各民用部门的直属企业、事业单位由1965年的10533个下降到500多个（注：杨涧华主编，中国国有资产管理发展简史，北京：经济科学出版社，1997.81）。除铁道部、水电部保留较多企业外，其他部门所留企业甚少，一机部连一个直属企业也没有了（注：中国社会主义经济简史，373）。当民用工业企业下放告一段落后，随之而来的是国防工业企业下放。1973年8月20日，国务院、中央军委发出《关于小三线军工厂归地方领导的若干问题的通知》，规定小三线军工厂全部归省、市、自治区领导。1974年5月1日，国务院、中央军委又发出《关于调整国防工业管理体制的决定》，将第三、四、五、六机械工业部的直属企业，有计划、有步骤地下放给省、市、自治区，实行地方和部双重领导，以地方为主。”（注：辛向阳撰著，大国诸侯：中国中央与地方关系之结，北京：中国社会出版社，1995.312）与中央直属企业、事业下放相伴随的是中央财税、计划等经济管理权限的下放。1971年3月1日，财政部发出《关于实行财政收支包干的通知》，决定自当年起，实行“定收定支，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定”的财政体制（注：中国社会主义财政简史，397～398）。
“文化大革命”期间下放的企业、事业单位，“文化大革命”结束后又收归中央了一部分，但大部分都留在了地方。1971年开始实行的“收支包干”财政体制，以后几年陆续有所修改，但其基本格局则延续了下来。1971年“九一三”事件后，毛泽东逐步收束了大军区对省、市、自治区实行一元化领导的权力。这样，到70年代中期，大行政区、协作区、中央局，实施军管任务的大军区之类的省级以上权力机构统统不复存在，省的地位升至历史上的最高点。
邓小平再次复出执掌政权后，对毛泽东在“文化大革命”时期的理论、路线、方针、政策进行了大幅度的修正，却继承了毛泽东向地方下放权力的一贯思想。1978年12月13日，邓小平在中共中央十一届三中全会前的中央工作会议闭幕会上的讲话《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出：“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。”（注：邓小平文选(1975-1982)，北京：人民出版社，1983.135）以后，邓小平在关于政治体制改革问题的多次讲话中又重申，“权力要下放，解决中央和地方的关系。”（注：邓小平文选第三卷，北京：人民出版社，1993.177）
1979年7月1日，可以被视为是兴省第三阶段的元日。根据中共中央、国务院通知，自即日起，恢复内蒙古自治区1969年7月前的原行政区划（注：谭宗级等主编，中华人民共和国实录第四卷（上），长春：吉林人民出版社，233）。1969年7月5日，为了战备需要，内蒙古自治区东北、西北部的3盟、4市、6县、26旗被分别划归辽宁、吉林、黑龙江、甘肃、宁夏5省区。至此，内蒙古自治区的行政区域恢复到50年代撤并绥远、热河等省后的范围。同一天，第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，并规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会“根据行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”这样，省级政权机关首次获得了地方立法权。以后，1982年制定的新宪法确认了上述的地方立法制度。
依据法律条文，制定地方性法规应以“和国家宪法、法律、政策、法令不抵触”为前提，而在政治现实中，地方性法规却被赋予了冲破现行法律政策体系对改革开放的障碍的功能。邓小平一再说：“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”“在全国的统一方案没有拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。”（注：邓小平文选（1975-1982年），137,140）当中央政府在改革问题上意见不统一，动力不足，经验缺乏时，便把推进改革的主动权交给了地方，这种情况与清末新政极为相似。一旦省级政府的政策选择对于本省的发展具有决定性的作用，地方分权就不再局限于行政性分权的范畴，而进入了政治性分权的领域。
从1980年起，开始实行各种“分灶吃饭”的财政体制。以往的财政体制改革，都是在“条条”为主的方式下实施的，在中央财政向地方财政放权的同时，中央其他部门仍然归口对地方财力的分配和使用进行各种直接干预，地方财政仍然没有真正的自主权。实行“分灶吃饭”后，地方财力的分配由“条条”为主改为“块块”为主，中央各部门不再按“条条”安排支出，下达指标。这时，省级财政才名副其实地成为一级财政实体，拥有了统筹安排、调剂使用自身财力的权力。1985年和1988年又对财政体制进行了两次重大调整，但国家财力从中央“大灶”向地方“小灶”分流的趋势没有改变。中央财政收入占全国财政总收入的比重从1978年以前的60%多下降到1993年的33.3%。省级政府变得财大气粗起来，逐步承担了许多原来一直由中央政府经办的事项，例如铁路、港口等重大基本设施的建设。
省级政府的权力与职能不断扩大，随之而来的便是机构编制的迅速膨胀。根据民国初年中央政府颁布的《各省行政公署办事章程》，省行政公署只设总务处与内务、财政、教育、实业四个司，全署编制不得超过60人。也有的省行政公署因财政支绌而不设足四个司，而将其职务酌予归并（注：陈之迈著，中国政府第三册，上海：商务印书馆，1946.3）。到1990年，省级政府的工作机构平均为69个，人员编制多达几千人，有的省甚至接近一万人（注：吴佩纶主编，地方机构改革思考，北京：改革出版社，1992.49）。
（待续）