从“管理”到“治理”——面向信息时代的政府职能创新，本文主要内容关键词为：政府职能论文,信息时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、目标模式创新：“善治”理想的追求
随着信息通讯技术的飞速发展，在经济市场化、政治民主化以及全球化等种种趋势的综合推动下，新的政府管理逐渐形成了日益丰满的目标模式：“善治”。与传统的“统治”（government）相对，人们提出了“治理”（governance）的概念；与传统的“善政”（good government）相对，人们提出了“善治”（good governance）的目标。与传统的善政不同，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”
尽管学术界对善治的目标模式见仁见智，但是，人们还是较为一致地认为，善治的基本要素包括以下六个方面：合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治（rule of law）、回应性（responsiveness）以及有效性（effectiveness）从政府管理的新目标模式来看，“善治”的六个构成要素均会在某种程度上得到来自电子政务的支持。事实上，善治的很多标准本身就是信息通讯技术飞速发展的产物，反映了信息时代的基本要求。
从电子政务的角度看，“善治”亦逐渐成为电子政务进一步发展的目标。随着人们对电子政务认识的不断深入，“技术优位”型的电子政务观念已经不再适应社会的发展，强调政务的中心地位，在发挥信息通讯技术工具性作用的同时全面推动政府创新已经开始成为电子政务的主题。“政务优位”型的电子政务观念正在形成，它将重心放在了“电子政务”这一概念的后半部分，而不是前半部分。
电子政务以一种全新的行政管理模式重新定义了传统行政管理中的政府与公民的关系，从而使政府管理具有更高的合法性。电子政务为民主管理提供了更加方便、快捷的方式。由于时间和空间的限制，传统的政府管理必然会以政府为中心；随着时间和空间障碍的打破，政府管理逐渐由以政府为中心向以公民为中心转变。由此它将带来一系列的转变：政府利益模式由自我利益向社会利益转化；政府行为模式由管理为主向服务为主转化；政府更加强调顾客导向，……电子政务的施行将进一步强调政府的民主管理，提高政府行政管理的合法性。
电子政务的推行将会大大地提高政府行政的透明度，它所特有的输入—输出模式使政治系统内部更加透明，成为“阳光政府”的首选。
现代政府是责任政府，这是对政府管理的基本要求。如何在新的形式下实现政府的政治责任、法律责任、行政责任，甚至是个人的道德责任是政府实现善治，加强善政的关键。在这方面，电子政务亦提供了重要的保障。然而，电子政务亦为政府责任提出了新的要求，需要从政府管理的角度予以解决。
二、关系模式创新：公民身份的演化
电子政务以其方便、快捷的通信能力拉近了公民与政府间的距离，使政府与公民之间的关系产生了重要变化。这种政府职能将推动政府与公民关系的重新定位，从而出现一种全新的“政府—公民”关系。从政府行政的合法性来源上看，政府更多地被视为一种同“企业”类似的机构要求更多的业绩，而公民则被视为“股东”，公民与政府的关系被定位为一种“所有与经营”的关系。在电子政府的工作流程中，政府被定位为服务的提供者，而公民被定位为顾客，公民与政府之间的关系被定位为一种“生产与消费”的关系。无论从哪一角度出发，电子政务都特别突出了为公民服务的职能定位。
以公民为中心的定位突出了市场化的特征，政府与公民之间形成了一种服务者—消费者（server-client）的新型关系。在电子政务的环境下，每一个公民都是政府公共服务的用户、消费者，他们在“市场”中同政府发生“消费关系”。在这种关系中，政府活动的目标定位在为消费者提供公共产品。政府将更加依赖于“消费关系”来采集和解读公民“消费偏好”，增强与作为“消费者”的公民的联系。在西方一些信息化程度较高的国家，人们倾向于用“消费者”、“客户”、“用户”等称呼来代替一般性的、传统的“公民”称呼。在电子政府建设的过程中，一些重要的纲领、理论文章中大量出现"client"（客户）、"user"（用户）、"consumer"（消费者）等词这种称呼上的变化更多地反映了政府与公民之间的消费关系。
新型的政府与公民的关系加强了政府与公民之间特殊的联系，政府与公民之间关系的变化使托夫勒在《第三次浪潮》中预言的所谓“产消者”（prosumption）已经不再只是一种设想。新型“政府—公民”关系的出现在某种程度上亦是电子政务施行的一个结果，它不仅减轻了外部主体和个人的负担，同时整合了公共服务、顾客、服务的提供者之间的关系。政府的业务流程使服务的提供者和需要者之间形成了一种紧密的纵向联系，作为服务提供者的政府与作为服务享用者的公民之间的距离被拉近。
在电子政务的实践中，以“公民为中心”的定位体现出其特有的优势。政府通过电子政务能够更加方便、快捷地掌握每个公民的个人信息，从而优化政府对公民偏好的采集过程。对公民特殊需要的掌握使政府的个性化服务成为可能。比如，英国电子政府的建设使政府官员通过电子虚拟记录，从庞大的数据库中提取信息，不但使服务的内容更加丰富，而且更加个性化。
以公民为中心的行政职能定位还意味着打破传统的行政划分、工作流程，对行政组织进行重组，进一步整合古典消费定位中的地域原则和群体原则。
以公民为中心的服务定位是一把双刃剑，它不但会更进一步提高政府行政能力，而且有利于公民有组织的政治参与。在电子政务的框架下，政府与公民之间的互动交流使公民的责任感增强，从而有望提高民主主体的参与热情。
三、内容模式创新：服务职能的增强
面向信息时代的政府职能创新是全方位的，它不但要求规范的管理，而且要求高效的服务。就总体来看，强调以公民为中心的服务是大势所趋。然而，电子政务并不是空中楼阁，它以传统政务为基础。国情不同，甚至是各地区发展情况的不同决定了政府职能内容模式创新不可能一概而论，需要因地制宜，有所侧重。
从本质上看，电子政务的管理职能与服务职能并不是一个此消彼长的零和博弈过程，两者之间存在着一种互相促进、相辅相成的双赢关系模式。因此，如何协调两者之间的关系，以使两者能够殊途同归、相得益彰才是根本的解决之道，它们之间的协调与互动发展在电子政务职能定位中占据了关键地位，影响着电子政务的前途。
从西方国家的情况来看，随着信息化程度的不断提高，电子政务的管理功能趋向于减弱，而服务职能却得到持续而快速的发展。在信息化程度较高的国家，如美、英等国普遍存在着管理职能减弱，服务职能趋强的态势。人们看到，在美国，电子政务的管理功能基本上让位于服务，网上服务，尤其是公共信息服务（public information service）成为电子政务的主题。
然而，从发展中国家来看，由于信息化程度偏低，网络安全、信用、规范等方面暴露出很多问题，管理职能亟待加强。在这些国家，管理职能仍然是政府行政职能的一个重头戏。“善治”的目标值得追求，“善政”的目标亦需要加强。通过电子政务的形式，在网络世界形成法治与秩序，为信息化的发展，尤其是电子商务的发展创造一个有利的支撑环境仍然是亟需解决的问题。
从我国电子政务发展的现实来看，管理与服务的协调亦处于一个十分重要的位置。国务院发展研究中心副主任鲁志强指出，电子政务“涉及到改革，一方面是管理，一方面是服务，这两个方面协调不好，真正的电子政务就难以实现”。从我国的信息化总体环境来看，在现时期及今后一段时间里，电子政务的职能还将在一定程度上向管理职能倾斜。然而，服务职能毕竟是电子政务的初衷和归宿，而且，随着信息化的不断深入，它必将成为电子政务行政职能定位的核心。
四、管理模式创新：法治方式的突出
“统治”依赖民主的方式，更强调定性的价值判断；与之相对的“治理”模式则更为注重社会与公民的参与和互动，在某种程度上支持了协商性的民主。因此，治理更强调法治规则的确定性，强调定量的程序正义。我国传统行政模式中的“统治”模式，过分强调政策和行政法规在行政管理过程的重要性，这不利于“法治”的推行。
尽管各国的电子政务的发展从一开始就重视服务的职能，然而，作为一种公共产品，对网络世界的管理始终是各国政府工作的重心。为了保证新经济的健康发展，各国纷纷出台了相关的立法，以规制网络世界。在管理层面上，电子政务逐渐形成了法治化的特征。
为了推动新经济的发展，各国均在网络立法上下功夫。英国政府早在2000年5月通过电子通信法案，承认电子证据的效力，授权政府部门修改有关法令。德国也在法律体系中增加了使用数字签名的规定，并对数据保护、公共合同签订、商业注册、信息公开等方面的法律、法规进行了修改。其他国家电都制定或修改了相关法律，以保证网络安全。
我国亦针对网络世界的特点进行了一系列的立法，包括《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《计算机信息网络国际联网出入信道管理办法》、《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》、《专用网与公用网联网的暂行规定》、《计算机信息系统国际联网保密管理规定》等一系列法律法规，并且在《刑法》、《知识产权法》等法规中亦修改了相关的规定。但是，同我国信息化的飞速发展相比，网络立法的滞后亦令人担忧。我国在很多网络立法方面延用了传统的法律规范，不能适应信息时代的新发展。
除了发布行政法规，规制网络整体发展外，仅从电子政务本身的建设来讲，建立相关的法治秩序亦必不可少。随着我国电子政务建设的不断深入，各种各样的标准规范亦得到了不断的完善。2002年5月，国家标准化管理委员会和国务院信息化工作办公室联合发布了《电子政务标准化指南》总则部分，与之相关的电子政务工程管理、网络建设、信息共享、支撑技术、信息安全等方面的技术要求、标准和管理规定在2003年完成。2003年，我国也将逐渐在诸如系统集成、网络建设、信息资源开发、信息安全等方面做到有法可依。
在政府行政方式上，我国将进一步摒弃传统的以政策为中心的行政方式，更加强调法治在政府行政过程中的重要作用，加强“依法行政”的力度。传统的以政策为中心的行政方式不但带有更多的人治色彩，而且增加了行政行为的不确定性，不利于保持稳定。在我国积极参与世界经济体系、加入世界贸易组织的过程中，这一方式受到严峻挑战并开始向以法治为中心的行政方式过渡。电子政务的施行队技术层面为政府职能方式的这一转变奠定了基础，并将进一步加强这一趋势。
面对挑战，政府最合理的回应就是走上改革之路，正像约翰·F·肯尼迪（John F Kennedy）曾经说过的那样：“千里之行，始于足下。”为适应信息时代的发展，各国纷纷进行以电子政务为特征的政府创新。我国政府也对电子政务十分重视，国务院总理温家宝在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班的讲话中明确指出：“利用信息技术重塑政府的组织与管理，提高政府的信息化管理水平，有利于提高政府管理的效率和透明度，也有利于提高政府公共服务的质量和水平，是带动国民经济发展和社会信息化的一项重要战略措施，必须当作一件大事来抓。”
摘自《山西师大学报》：社科版（临汾），2005.1.11～15