欧盟东扩战略探析，本文主要内容关键词为：探析论文,战略论文,欧盟东扩论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
到20世纪90年代末，东扩已成为欧盟十分明确并开始付诸实施的重大战略。欧盟东扩 无论对它本身、还是对中东欧国家来说，都既是一个历史性机遇，也是一个前所未有的 挑战。那么，欧盟究竟为什么要东扩，欧盟的东扩战略过去十年来是如何演进的，它在 实施过程中最突出的问题有哪些，而它的近期前景又如何呢?
一
总的来说，欧盟东扩既是欧洲一体化进程中的必然性步骤，也是中东欧国家冷战结束 后“回归欧洲”的简捷途径。因而，东扩既不是欧盟单方面的武断决定，也不是欧盟为 换取和平与安全而在纯政治意义上的付出，它的最终目标是要实现中东欧国家在经济制 度、政治制度和公众文化意识等方面与欧盟现有成员国的均质化发展。概括地说，欧盟 东扩的动机可以归结为以下两个方面。
1.从欧盟的视角看，东扩战略首先是一个政治性很强的决定。目前，欧盟的经济实力 已经和美日等量齐观，成为当今世界一支不容忽视的强大力量，因而它完全拥有作为国 际格局重要一极的资本和实力。但是，欧盟在外交与安全等领域还没有形成统一的意志 ，难以用一个声音讲话，成为欧洲人自己形容的“跛足巨人”。欧盟要想成为未来国际 社会举足轻重的一极，在国际政治舞台上发挥更大的作用，理应吸收欧洲地区条件具备 的更多国家参加进来，增加其在世界格局中的权重。其次，东扩战略也是欧盟权衡经济 利益的结果。一方面，在经济日益全球化的压力下，欧盟迫切希望拥有一个统一的欧洲 大市场；另一方面，处于转型改制时期的中东欧国家拥有1亿多人口的市场容量，在地 缘上与欧盟紧密相连，自然资源丰富，劳动力素质较高，这对于目前面临经济衰退和财 政危机困扰的西欧国家来说无疑具有巨大的吸引力。为了开拓中东欧市场，欧盟也需要 尽快把中东欧国家接纳进来。再次，东扩战略的提出更是欧盟出于地缘安全的考虑。在 冷战时期，欧洲一直是在美苏对峙中求生存，不仅自身的安全没有保障，而且难以有所 作为。吸收中东欧国家入盟，欧盟不仅可以使它的疆域大为扩展，还可以防止未来俄罗 斯的再度渗透。东扩不仅可以确保欧洲地区的安全与和平，而且有利于其摆脱美俄的控 制，在世界多极化过程中获得更大的生存空间和自主权。
2.从中东欧国家的视角看，中东欧国家历史上一直是欧洲的重要组成部分并对欧洲的 历史和文化有着强烈的认同感，但是长期以来由于缺乏西欧那种民族国家政治、经济和 文化方面的整合而处于不稳定状态。冷战结束以后，这些国家获得了一个千载难逢的历 史性机遇，纷纷提出“回归欧洲”的口号。对于中东欧国家来说，重新融入欧洲、与欧 盟全面接轨、实现欧洲一体化，不仅意味着安全与繁荣，而且有助于提升它们的国际政 治经济地位。具体而言，加入欧盟带来的大量基金支持与援助可以使其迅速摆脱目前经 济上的困境，加入欧盟可以促使其尽快建立一个能承受国际竞争压力的市场经济体制， 加入欧盟可以推动其国内民主政治建设，尽快建立一个自由、平等，尊重人权和保护少 数民族权利的法制国家，加入欧盟还可以使其彻底摆脱俄罗斯的控制，寻得新的安全依 托和政治归属感，并获得在欧洲事务中的发言权。
因此，东扩对欧盟和中东欧国家来说应该是个“双赢”的事情。
二
欧盟东扩具体指的是将中东欧二次大战后建立的原社会主义国家纳入欧洲统一进程， 从而建立一个欧洲人千百年来梦寐以求的、和平统一的“大欧洲”。20世纪80年代末的 苏东剧变、华约和经互会组织的解体，使得阻碍欧洲统一的两大障碍即社会政治制度和 意识形态顷刻之间消失了，通过一种和平方式东扩从而实现统一的可能变成现实。然而 ，欧共体/欧盟最初的东扩计划是比较模糊的，甚至没有一个明确针对中东欧的政策。 欧盟东扩战略的提出和逐步成型经历了一个不断发展的演变过程。
1.初始阶段：从经济援助到联系国地位
1989年下半年，中东欧国家相继发生政局剧变。当时的欧共体委员会对此做出了迅速 反应，6月中旬在巴黎召开的西方七国峰会上最初提出准备通过国际经济援助支持中东 欧国家的经济转轨进程。9月29日，欧共体委员会提出一份支持波兰和匈牙利经济转轨 的行动计划，这就是后来著名的“法尔计划”的雏形。同年启动的还有“24国援助计划 ”和以贷款形式支持中东欧国家经济改造的计划等。这些计划和项目起初只是向转轨国 家提供技术和财政支持以及和中东欧国家建立正常的贸易关系，并没有向他们承诺吸收 他们加入欧共体。但是，随着中东欧国家经济转轨的全面展开，要求加入的呼声日益高 涨。随后，欧共体认为有必要重新考虑与它们的关系。1989年12月，委员会在法国的斯 特拉斯堡讨论了同中东欧国家缔结某种联系国协定的可能性。仅过了两个月，1990年2 月委员会就提出了一个与中东欧国家签定联系国协定的草案，即后来的“欧洲协定”， 其目的是建立一种“反映地理接近、共享价值和日益增加的相互依存的特殊类型的关系 ”。[1](第119页)从1991年12月到1996年6月，欧盟先后分四批与波兰、匈牙利、捷克 、斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚和斯洛文尼亚等10个 中东欧国家签定了“联系国协定”。这个协定明确了双方关系的法制框架，它是一个包 括经济、政治和社会多方面内容的综合性文件，取代了过去东西欧之间单纯的贸易合作 协定，目的就是促进中东欧国家政治转轨和向市场经济过渡。它的主要内容包括：建立 双方的政治对话，推动双方发展一种更为紧密的政治关系；从2002年起逐步建立自由贸 易区；扩大双方在经济、财政、文化和社会方面的合作；建立使联系国协定生效的各种 制度等等，这些目标构成了欧盟未来东扩战略的重要组成部分。这个协定还明确了具体 实施的制度机制，设立了三个机构，即联系国理事会、联系国委员会和联系国议会委员 会，而且约定每年举行一次部长级会晤。
欧洲协定虽然对于中东欧国家来说具有明显的条件性，也没有明确承诺接受这些国家 为欧共体成员国，但它毕竟迈出了关键性的一步，是东西欧关系史上的一个里程碑。
2.确立阶段：从哥本哈根标准到“准备加入战略”
1993年6月的哥本哈根首脑会议是欧共体东扩战略首次得到正式确定的一次重要会议。 此前的里斯本会议上，委员会提交了一份名为“扩大的挑战”的报告，将中东欧联系国 加入欧共体的问题提上了议事日程。5月初，委员会提出了加速把中东欧6国(波兰、匈 牙利、捷克、斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚)的政治和经济纳入欧共体轨道的一揽子 计划，并保证承担使它们“最终成为其成员国的义务”。哥本哈根会议明确宣布，“中 东欧联系国将成为欧共体成员国，一旦这些国家能够通过满足所要求的经济和政治条件 并能够履行成员国义务，接纳工作将马上开始。”[2](第28页)会议提出了中东欧国家 入盟的基本条件包括：一是政治标准。要求申请国必须有一个确保民主和法治国家秩序 的稳定政体，尊重人权，保护少数民族权利；二是经济标准。要求申请国必须具备一个 能发挥功能的市场经济体制，能够承受联盟内竞争压力的能力；三是欧共体既成法规标 准。要求申请国必须赞同欧共体的政治、经济和货币联盟的目标，能够接受欧共体成立 以来制定的各种法律，并确保承担成员国义务的这些共同法律条文的贯彻执行。[3](第 27页)这些标准虽然没有具体化，但它们构筑了欧盟东扩战略的基本框架，标志着欧共 体对中东欧国家政策的重大转折。从此以后，双方讨论的重点不再是是否加入的问题， 而是何时加入、如何加入的问题。此后的两年时间内，上述10个中东欧国家先后向欧盟 递交了入盟申请书。
为了帮助中东欧国家尽快“达标”，1994年12月的埃森首脑会议要求委员会制定一个 核心战略，为联系国准备入盟提供可行的计划，即“准备加入战略”。该战略的基本内 容有：帮助联系国逐渐加入欧盟的内部市场，分阶段采纳欧盟内部的市场法规，此项内 容形成了后来嘎纳会议(1995年6月)通过的“中东欧国家准备加入欧盟统一大市场白皮 书”；通过发展基础设施促进欧盟与联系国在《马约》确立的三大支柱(教育、培训和 环境政策，共同外交和安全政策，司法和内务事务)领域的全面合作；开展结构对话， 促进联系国与欧盟现有成员国部长和民事官员之间更多的了解，有的半年一次，有的一 年一次；把“法尔计划”作为最重要的财政支持手段，推动经济一体化。“准备加入战 略”使欧盟以其所有政策和物质手段让中东欧国家入盟的目标更加明确，更加具体。
3.调整阶段：从马德里首脑会议到《2000年议程》
为了进一步落实哥本哈根标准和“准备加入战略”，1995年12月马德里首脑会议的委 员会报告认为，东扩对整个欧洲的和平、安全和经济增长与发展有利，所有中东欧联系 国的地位是平等的，但申请国接受欧共体的既成法规是接纳它们的基础，同时决定在政 府间会议结束6个月之后(1998年3月底)开始入盟谈判。这是欧盟第一次明确中东欧联系 国入盟谈判的时间表，欧盟在东扩战略上又迈出了坚实的一步，之后的佛罗伦萨会议(1 996年6月)制定了详细的谈判时间表。
1997年7月16日，委员会公布了有关欧盟未来的重要文件和对10个中东欧国家的审核意 见，即所谓的《2000年议程：为了更强大和扩大的联盟》(简称《2000年议程》)。这个 报告对东扩可能产生的影响、欧盟的机构改革、2000～2006年的财政预算以及共同农业 政策和结构政策等问题做出了充分考虑，并明确将波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、 爱沙尼亚和塞浦路斯作为首批东扩候选国。至此，欧盟基本完成东扩战略的调整工作。
4.深化阶段：从入盟谈判到考察评估
1997年12月的卢森堡首脑会议正式做出了欧盟东扩的决议，启动了包括10个中东欧国 家和塞浦路斯在内的入盟谈判进程。会议决定从1998年3月31日起开始与波兰、匈牙利 、捷克、斯洛文尼亚、爱沙尼亚和塞浦路斯为一组的申请国进行正式入盟谈判，同时开 始与保加利亚、斯洛伐克、罗马尼亚、立陶宛和拉脱维亚为另一组的申请国进行入盟前 预备性谈判。此次会议除确定了欧盟东扩的短期目标和中期目标之外，还决定建立一个 由欧盟现有15个成员国和所有申请国共同参加的“欧洲大会”(1998年3月在伦敦召开了 第一次会议)制度，这是一个双方共同磋商政治、经济、外交、安全和地区合作的多边 协商论坛；大会同意用“加入伙伴关系”的形式取代过去的“结构对话”，保证欧盟“ 准备加入战略”的连续性和接纳工作的有效性。
自此以后，欧盟东扩进程进入了实质性的操作阶段。1998年4月和10月间，欧盟首先对 第一组国家进行了13个方面的考察，到1999年2月结束了对第二组国家的多边考察和评 估。1999年12月宣布了保加利亚、斯洛伐克、罗马尼亚、立陶宛、拉脱维亚和马耳他为 第二批入盟候选国，2000年1月开始与他们正式谈判。2000年11月，委员会发表了《扩 大的挑战》文件，重申在2002年完成谈判，2003年开始接纳新成员。2000年底的尼斯首 脑会议为欧盟东扩做了制度上的先期准备。2001年12月的《莱肯宣言》再次强调了东扩 的意义。目前，欧盟同10个候选国涉及31个领域的谈判已经基本结束。2002年12月的哥 本哈根会议上宣布波兰、匈牙利、捷克、斯洛文尼亚、斯洛伐克、立陶宛、爱沙尼亚、 拉脱维亚、塞浦路斯和马耳他等10个国家与欧盟在2003年4月签署入盟协议，2004年5月 1日正式加入欧盟。
从欧盟东扩战略的演变过程可以看出，欧盟无疑是东扩的主角，它迫切希望通过东扩 加速欧洲一体化的进程，早日实现多年来渴望的政治理想——欧洲统一。
三
欧洲人非常清楚，只有中东欧国家的稳定和繁荣才能确保整个欧洲的和平与发展，因 而，实际上欧盟东扩和中东欧国家的经济、政治转轨是一个过程的两个方面，决不单纯 是任何一方一厢情愿的事情。虽然从形式上看欧盟是规则和标准的制定者，在东扩问题 上拥有主动权，但如果不考虑中东欧国家的现实，匆忙行事，未必能产生双方期待的结 果。东扩既是一个重要的政治问题，也是一个复杂的制度和政策重新构建过程，需要来 自两方面的互相支持。就目前阶段而言，东扩进程中双方都面临许多亟待解决的难题。
1.欧盟方面，首要的是机构改革的深化。应该说，扩大和深化是欧盟进入90年代以来 面临的两大主题，而它们在相当程度上互相关联。如前所述，东扩之所以迟迟没有取得 进展，重要原因之一在于欧盟自身还没有为东扩作好充分准备。随着申请入盟的国家数 量不断增加，欧盟成员国应尽快决定它们究竟希望要一个什么类型的联盟，以什么样的 机制运转更为有效。欧盟现行的体制、法规和机制大多是20世纪50年代只有6个创始国 时制定的，虽然几经改革，但基本的运作方式没有改变。它在目前15个成员国的情况下 运转已经十分吃力，若不改革，当增加到25个或更多国家时，欧盟有可能陷入瘫痪。现 在，欧盟在组织机构和决策机制方面存在的与扩大不相适应的主要问题包括：一是机构 之间的架构关系不合理；二是决策效率低下，决策程序复杂；三是决策过程透明度不够 ，缺乏民主监督。在存在这些问题的前提下，如果为追求不切实际的政治目标而盲目扩 大，欧盟必将为此付出沉重的代价，足以抵消由于扩大而带来的好处。因此，欧盟机构 改革既是欧洲一体化在政治领域面临的当务之急，也是其实现进一步扩大的制度保证。
其次，政策调整。政策是配置资源的重要手段，调整政策实际上关系到欧盟东扩的成 本和收益。目前来看，阻碍欧盟顺利东扩的政策性障碍主要是共同农业政策和结构政策 。共同农业政策是欧盟长期以来实行的对贫困地区和农产品的保护性补贴政策，本来开 支就十分巨大。中东欧国家大多有比较落后的农业和大量的农业人口，且差异很大，是 否将这笔钱扩大到这些地区是问题的焦点。在欧盟内部，有人认为，该政策可以保持在 适当水平上，而另一些人则认为，此项政策在欧盟进一步扩大之前已经没有潜力了。如 果将现有的农业政策原封不动地扩大到中东欧地区，不仅欧盟不堪重负，而且还会加重 业已存在的生产过剩问题。如果不在中东欧地区实行这一政策，对中东欧国家来说，入 盟的好处将大打折扣。结构基金是欧盟的另一个重要政策，是仅次于共同农业政策的“ 扶贫款”。它主要由欧洲区域发展基金、欧洲社会基金、欧洲农业指导和保障基金、渔 业指导基金组成，1993年以后还包括凝聚基金(Cohesion Fund)。[4](第66页)这些政策 的主要目的是改善欧盟社会的聚合性，旨在减少成员国各地区之间结构上的不平衡。此 项开支正变得越来越大。欧盟历来把这些基金视为“欧洲稳定的关键保障”，它本来在 现有成员国内部分配就存在矛盾，东扩以后中东欧国家一旦入盟，将使结构基金支出和 其在成员国内部的分配发生更大变化，激化相互之间的矛盾。另外，与这两项政策密切 相关的是欧盟的预算问题，这也是一项重要的政策调整。本来现在欧盟内一些净贡献( 纯支付)国家如德国、英国、荷兰等对目前的分摊政策就深感不满，很难设想让这些国 家再追加投入，但不增加预算就不可能增加新成员国，实现东扩，这实在是令欧盟左右 为难的事情。
其三，意见分歧。欧盟作为欧洲国家间的合作组织，不可避免地存在着世俗的现实局 限性，几乎在欧盟的所有事务上都存在实际的、假设统一的战略目标与欧盟内部固有的 争端、阻滞和狭隘的既得利益之间形成的鲜明对比，在东扩问题上也是如此。尽管原则 上所有成员国都同意欧盟扩大，但在不同利益驱动下，各成员国对东扩的政策和步骤分 歧很大，很难做到协调一致。首先在扩大的方向上就各有主张。法国和意大利等地中海 国家倾向于欧盟“南下”，加强与地中海国家的合作，其真正目的是想抑制和抵消德国 在欧洲的影响；而德国是东扩的积极推动者，德国希望通过东扩推动其经济发展，增加 在欧洲事务中的主导地位，实现其东部边境的安全和稳定。较量和妥协的结果是，东扩 比南下更有可行性。在欧盟内部事务上各方分歧更大，例如法国和意大利等国认为，在 欧盟任何新的扩大之前必须进行制度改革；德国认为不进行财政改革就不能扩大，要求 成员国对欧盟预算的贡献更加公平，重新配置东扩的成本；英国担心，欧洲进一步扩大 会影响它在联盟中的地位，而主张欧盟更应成为一个促进“国家间合作的机构”，或者 是一个扩大了的欧洲自由贸易区；其他相对落后的成员国则认为，东扩将使他们的利益 可能受损，更多贫穷的中东欧国家入盟势必减少他们从欧盟各种基金得到的好处等等。
欧盟方面除了以上存在的问题之外，还有其他一些不利因素，如近年来欧洲经济不景 气(财政困难，失业率高)、冷战后欧洲地区不稳定(如科索沃危机)、与俄罗斯关系不确 定、成员国内部政治格局的变动等，都会对东扩进程产生不同影响。
2.中东欧国家方面，经过十几年的转型改制，政局相对稳定，经济发展也加快了步伐 ，但依然存在着制约他们迅速入盟的诸多不利因素。首先，经济方面的巨大差距。以19 95年为例，10个中东欧国家的总人口相当于欧盟现有15个成员国人口总数的28.3%，而GDP总值却相当于欧盟当年的4%，人均年收入仅相当于欧盟的30%，即使经济状况较好的 斯洛文尼亚和捷克的人均GDP也只有欧盟的60%，波兰仅为30%。以《1998/1999年世界发 展报告》资料计算，若以欧盟15国的人均GNP为100，中东欧10国的人均GNP只有欧盟的1 5.53%。从其他角度对比，差异也大体如此。[5](第428页)据估计，中东欧国家需要15 ～20年才能赶上欧盟内经济相对落后的希腊和葡萄牙的水平。所以，与欧洲一体化的基 本要求相比，中东欧国家在经济发展水平上还相差甚远。
其次，进一步转型改制的压力。从政治转型看，应该说剧变以来不管任何政党上台执 政，“回归欧洲”是共同的心声。因此，欧盟普遍认为中东欧国家在政治上不可能退回 去了，它们大多建立了三权分立和多党制度，虽然各国现行政体存在差异，但各派政治 力量追求政治权力、经济利益的较量逐步纳入了法制轨道，多党议会及各级政权的运转 基本正常。但是，现在还不能说中东欧各国已经找到了适合本国国情的民主政治道路， 而是仍处于转型期，主要表现是各国政党政治尚不成熟，党派林立，相互关系复杂，政 局并未根本稳定，还存在不确定因素。从经济改制看，剧变后中东欧国家大多以推行私 有化为改造经济体制的重点，多数国家先实行休克疗法或激进政策，在经历了初始的经 济衰退后又不同程度地放慢速度。现在它们在金融、税收、外贸、工资等方面已基本按 市场规则运作，要素市场也开始逐步形成，但是它们在向市场经济体制转轨的过程中也 出现了不少问题，如大中型企业转轨缓慢、经济结构不合理、第三产业落后、科技进步 迟缓、产品缺乏竞争力、外债负担重、失业人口不断增加等等。在这种情况下，如果他 们同样实行欧盟的人员、商品、资本、劳务四大自由流动政策，一方面中东欧国家廉价 的商品和劳务会对现有成员国(特别是相邻的德国、奥地利、意大利等)的商品和就业市 场造成冲击，另一方面欧盟国家的企业也会给中东欧国家造成竞争的压力。看来，体制 上的差异不能不说是影响中东欧国家入盟的一个障碍。
其三，中东欧国家接受欧盟既成法规上的难度。欧盟法律规范涉及的领域繁多，数量 惊人(据统计现行的法律就有4万个条文之多[6](第93页)，中东欧国家实在难以短时间 内熟悉和消化它们。同时，中东欧国家管理机构的效率低下，长期计划经济体制形成的 官僚主义传统，使得执法能力不强，无法保证这些法律条文的贯彻执行，司法方面的专 业人才也极为短缺。欧盟认为，今后要花大力气培训一批熟悉欧盟法律的专门人才，以 提高各个新成员国履行欧盟法律的能力。
此外，中东欧国家目前还存在各种各样的民族主义情绪、民族矛盾，并且在环境政策 、社会政策、打击有组织犯罪和共同外交与安全政策等方面也必须加强与欧盟的沟通与 协调，这些问题都不是短时间内能解决的。因此，东扩对双方都会带来巨大冲击，不可 能一蹴而就。
四
根据以上分析，可以对欧盟东扩的前景及其对欧洲和世界的影响做出如下判断：
1.尽管欧盟东扩战略的推行不可能一帆风顺，其间必然充满艰辛和挑战，但是东扩进 程已经开始，所谓“开弓没有回头箭”，欧洲一体化的进程必将随着欧盟的东扩不断深 化。
2.欧盟东扩是欧洲经济发展的动力。它既是欧盟21世纪拉动经济增长、保持经济活力 和提高国际竞争力的推动器，也是中东欧国家摆脱经济困境、实现经济发展的最佳途径 。东扩必将促进双方的贸易发展和市场繁荣，增加欧洲在世界经济舞台上的分量。
3.欧盟东扩还将增加欧洲大陆的政治稳定和安全系数。从欧盟坚定地推行东扩的政治 意志可以看出，东扩首先是一个有关文明大陆的安全和稳定的政治问题。东扩以后，欧 盟的传统边界将向东北方向扩展到与俄罗斯接壤，向南延伸到地中海，向东南扩大到西 亚地区。历史上欧洲饱经战乱和分裂，欧洲人渴望和平与安宁，通过东扩实现欧洲的统 一是21世纪欧洲和平与自由最可靠的保障。
4.东扩不仅是欧盟在地域上的扩大，更是其生命力和价值观念的拓展。欧洲宪章规定 ，“任何欧洲国家都可以申请成为联盟的成员，未来的欧洲联盟将包容欧洲所有的民主 政体，只要它们尊重欧洲共同的价值标准，认同欧洲的文化、法律规范，愿意加入欧洲 共同市场”。[7](第12页)
5.东扩还将提升欧洲在国际关系中的战略地位，增加其在大国关系中的权重。未来一 二十年，一个包括绝大多数欧洲国家在内的欧洲联盟必将成为多极化世界格局中举足轻 重的一极，不仅有能力处理欧洲自身的事务，不再充当欧洲政治舞台的配角，而且会促 进大国关系的演变，对欧洲和世界格局产生深刻的影响。