可再生能源价格作用机制的比较与政策选择_可再生能源论文

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      中图分类号：F014.31 文献标识码：A 文章编号：1008-2972(2016)01-0021-07

      一、引言及文献回顾

      鉴于依赖传统化石能源所带来的气候效应及其能源安全问题难以解决，世界各国都把发展可再生能源作为政策重点。联合国《深度减碳路径》中期报告指出：为促进削减CO[，2]排放、实现低碳发展，到2050年我国化石能源、可再生能源发电量将分别占24%、76%。弗劳恩霍夫太阳能系统研究所最新数据显示，风力、太阳能、水力及生物质等可再生能源占德国总发电量的31%——超越了其他所有的能源载体。但是，我国可再生能源发展相对缓慢，2013年，我国可再生能源消费占一次能源消费比例距2020年可再生能源规划目标少6.6个百分点。①为实现中美气候谈判中我国政府承诺目标，加快发展可再生能源是当前和今后一段时期的重要任务。

      在市场经济中，价格是资源配置的基础性工具，生产者在成本预算约束下根据价格信号决定产量，消费者在收入预算约束下根据价格信号决定消费量，分别实现利润最大化和效用最大化。发展可再生能源必须建立相应的能源价格体系。鲍建强等(2011)通过分析两类能源价格趋势线交叉点(均衡点)形成的机理，提出了增强低碳能源价格市场竞争力的三种政策选择。[1]何永秀等(2013)提出中国能源税收主要体现在生产环节，尚未制定专门的环境碳税、硫税和氮税等。[2]赵美田(2011)提出改革财政税收政策，推动能源外部成本内部化，保障能源安全。[3]史丹和杨帅(2012)认为，上网电价补贴是推动可再生能源发展最成功的机制，但这一机制发挥作用的关键还得结合国情。[4]但是，对于税收与补贴作用机制进行比较分析的研究较少。本文拟根据价格在可再生能源替代化石能源中所起的重要作用，比较税收与补贴以及税收补贴组合政策的价格作用机制。

      二、发展可再生能源的价格作用机制

      目前，我国能源消费还是以传统的化石能源为主，可再生能源消费所占的比重不高。但是，发展可再生能源是应对气候变化的重要选择，是未来能源安全的保证。在我国能源规划中，可再生能源占有重要地位。我国政府承诺到2020年，非化石能源消费占一次能源消费比重的15%，2030年非化石能源消费占一次能源消费比重达到20%，到2050年，可再生能源发电占能源发电总量的比重达到76%，彻底改变目前的能源消费结构。这一过程中需建立可再生能源替代传统化石能源机制。

      价格机制可以激励可再生能源替代传统能源，高走的化石能源价格对可再生能源开发产生正面的推动，廉价的化石能源则抑制着可再生能源的开发，使得市场经济中两类能源呈现随价格变动此消彼长的现象，如发生于20世纪七八十年代的两次石油危机促使发达国家寻求替代能源，价格持续高走的国际石油带动着化石能源(煤炭、天然气等)价格的上涨，推动着替代能源产业化、市场化和规模化开发，水能、核能、太阳能、风能、生物质能等可再生能源开发成本和市场价格在近10～20年间一直处在下降通道之中，成为清洁能源革命重要驱动因素。当前，化石能源价格下跌抑制了清洁能源开发，促进化石能源对可再生能源的反替代。

      可再生能源替代传统能源有三种价格作用机制：一是对传统能源征收资源税、碳税、能源税，把化石能源消费的外部成本纳入到能源开发、销售过程中，促进经济主体节约能源，加快技术创新的步伐，提升能源利用的效率，降低能源成本，并激励能耗主体寻求开发利用清洁能源等其他能源，降低排放的压力。二是对可再生能源进行补贴，把可再生能源消费的社会效益纳入到能源生产销售过程中，不断降低可再生能源生产、销售成本，提高其市场竞争力。三是对化石能源征税同时建立绿色基金，对可再生能源给予补贴，通过补贴与税收并举的方式促进可再生能源发展(如图1所示)。

      

      图1 可再生能源替代化石能源价格作用机制

      根据上述框架，假定社会存在一系列化石能源投入与可再生能源投入的无差异函数，函数中任何一个化石能源与可再生能源组合都可以无差异地满足相同的能源消费需要，并实现一定目标的产出，社会在能源成本支出预算约束条件下寻求最大的能源消费效用。假定能源效用函数为U=U(v，r)，r表示再生能源投入水平，分别用

表示化石能源、再生能源投入价格，社会能源成本支出函数为

，假定

=1，可再生能源相对化石能源价格维持不变，成本支出函数简化为

，规划目标是在

既定、社会能源成本支出既定的条件下选择化石能源和可再生能源消费量实现能源消费效用的最大化。根据拉格朗日算法，当化石能源与可再生能源边际消费效用替代率与其价格之比相等达到最优。

      

      三、三种价格作用机制的比较分析

      三种价格作用机制通过收入效应和替代效应推动可再生能源消费，税收或补贴的存在改变了用能主体的能源预算支出水平和实际能源的购买力，调整用能主体投资或消费水平，产生收入效应。可再生能源价格作用机制的存在改变了化石能源相对于可再生能源的相对价格，调整用能主体的支出结构，产生替代效应。

      (一)对能源消费量影响的比较

      对化石能源征税，化石能源成本上升，能源价格水平提高，会促进节能，降低对能源的消费。对可再生能源补贴，降低了可再生能源的实际价格水平，促进可再生能源对传统化石能源的替代，同时增加了消费者收入，引致能源需求增加。用能源消费预算线与横轴、纵轴交叉点的面积代表社会对能源消费的可行选择，三种工具的可行选择的比较公式为：能源税的收入效应

，小于税收补贴的收入效应

，小于补贴的收入效应

      (二)对能源消费结构影响的比较

      

      (三)对能源消费外部性的比较

      对化石能源的征税，是把能源消费导致的外部成本内部化，实现社会福利最优。对可再生能源的价格补贴，是由于可再生能源生产的边际社会收益大于边际私人收益，通过补助的办法提高可再生能源生产规模，使之实现社会最优。在理论上，两种外部性是相互联系相互依赖的，如果不存在传统化石能源消费负的外部性，就不会存在可再生能源消费正的外部性。考虑到“污染者付费”原则的存在，征税是消除负外部性的直接办法。当“污染者付费”付费原则存在并被普遍执行的时候，并不需要补贴的引入。补贴存在的合理性在于，传统化石能源“污染者付费”不可能得到普遍执行，发展可再生能源的成本中包含化石能源消费比例过大带来的气候与环境效应所带来外部社会治理成本，为弥补可再生能源边际社会成本与边际私人成本的差额需要引入政府补贴。一旦应对气候变化的能源税收政策全面引入，补贴就应取消，而在税收已经引入却未达到社会最优要求的过渡条件下，可以存在补贴与税收的政策组合。

      (四)对消费者福利与企业利润影响的比较

      对化石能源征税导致的能源价格水平提升降低了能源消费水平，导致消费者福利下降；对可再生能源进行价格补贴，增加了消费者收入，增加了可再生能源使用量和传统能源使用量，提高了消费者福利。对化石能源征税，在企业能源消费弹性不大的情况下，能源生产企业可以把税收转嫁到下游制造企业，后者视产品需求弹性和转嫁可能性分别产生利润不变和利润降低的影响。对可再生能源补贴，下游企业实际能源成本降低，有利于增加企业利润。

      (五)对政府财政收支影响的比较

      补贴与税收都可以促进可再生能源发展，税收是增加能源成本，补贴则是扩张性的需求增加政策，在条件允许的情况下，政府偏好于改善能源消费结构的财政收支相等。但在政府有限任期与政绩效用最大化条件下，补贴是幸福政策，税收是痛苦政策。但是补贴是收入依赖型支出，不具有持续性，税收是稳定收入，具有弹性效应。化石能源征税形成的政府财政收入增加，所产生的专项资金补助可再生能源，可以提高劳动力市场工资水平，增加就业，形成“双重红利”。

      四、我国可再生能源补贴政策的现状及挑战

      (一)我国可再生能源补贴机制

      目前我国尚没有专门的能源税收体系，只对原油、煤炭、天然气、金属矿等资源开征了资源税，环境税还在规划中，尚没有开征氮税、碳税、硫税等能源税种。目前税负水平为：生产环节17%的增值税，石油、天然气的资源税按销售价格为5%～10%不等，销售环节缴纳所得收益25%的所得税，消费环节除燃油税和可再生能源电价附加外，其他能源品种没有税收，如表1所示。

      

      与国外典型国家如丹麦、瑞典、德国相比，中国能源税征收主要环节在生产环节。以天然气为例，我国对天然气征收的税收除按价格征17%增值税外，另外征收约7%的资源税和资源补偿税，企业销售后服务环节则缴纳25%的所得税，消费环节没有税收，而丹麦、瑞典和德国在能源消费环节征收碳税、硫税和高额的消费税。

      此外，我国对化石能源存在数量不菲的补贴。据测算，在G20二十个国家中，中国的化石能源补贴排在第三位，而有些学者如李虹(2015)估算能源补贴规模远超过IEA(国际能源机构)估算结果，认为中国化石能源补贴规模为5929.87亿元，其中石油补贴规模为3614.87亿元，天然气补贴规模为888亿元，煤炭补贴规模为1427亿元。[5]把化石能源补贴算进来，我国能源企业的实际税收水平还要低。

      在可再生能源发展的补贴政策方面，主要出台了以下几方面措施：一是建立了支持可再生能源发展的法律法规体系，2006年正式实施《可再生能源法》，建立强制上网制度、分类电价制度、总量目标制度、专项资金和费用分摊等五项制度。二是出台《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》等措施保证风电、光伏发电可再生能源补贴政策的实现。实行风电和光伏电站分区固定上网电价，风电视风能资源条件分别在燃煤脱硫标杆电价基础上补贴0.51元/千瓦时、0.54元/千瓦时、0.58元/千瓦时、0.61元/千瓦时，光伏电站电价视太阳能资源条件分别补贴0.9元/千瓦时、0.95元/千瓦时、1元/千瓦时，分布式光伏发电实行按照电量给予0.42元/千瓦时的补贴，农林生物质发电和垃圾发电分别补贴0.75元/千瓦时、0.65元/千瓦时。三是建立费用分摊制度，由可再生能源发展基金支付可再生能源上网价格超出常规能源发电的部分，国家发展改革委和财政部于2007年和2011年先后出台《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》和《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》，进一步明确电价附加征收和使用具体办法，征收标准从初期的每千瓦时2厘、4厘、8厘增加到目前的1.5分。四是自2009年开始组织实施的“节能产品惠民工程”，对节能家电、汽车、工业产品推广，以财政补贴方式推广高效节能产品，到2013年累计安排资金400多亿元。对比分析我国的能源税制与可再生能源补贴政策，能源税发挥的力量较弱，而补贴政策较实，说明了我国可再生能源“以补为主”的政策现状。

      (二)我国可再生能源补贴政策面临的挑战

      从我国可再生能源补贴的实践看，政府补贴可再生能源价格机制确保了企业的成本和回报，对我国新能源发展与市场化应用产生了决定性作用，但也面临着较大的挑战。

      1.按规划补贴难以适应可再生能源发展各地成本不一的挑战，阻碍了可再生能源发展规模的迅速扩大。目前对可再生能源实行固定价格补贴，降低了投资者的风险，但是由于各地资源条件不同，技术进步速度不一，成本下降的幅度不等，按规划补贴限制了可再生能源快速发展。根据国家能源网资料，光伏发电吐鲁番上网电价目前约为0.90元/千瓦时，但华电公司通过招标的2万千瓦光伏电站，电价0.785元也能赢利，因为光伏发电、风力发电仍然需要国家的电价补贴，而光伏发电控制指标太少，该项目得不到审批。再如哈密地区燃煤火电上网电价0.25元，风电上网电价每度0.58元，每度风电要补贴0.33元，太阳能发电一度0.90元，每度要补0.65元，由于每年收取的可再生能源基金与补贴的可再生能源发电量恒定，大量本可在市场中获得赢利的光电与风电项目得不到立项。

      

      图2 各国天然气消费环节税收水平比较

      注：根据《2013能源价格与税收统计》数据整理。

      2.可再生能源的快速发展与补贴资金缺口不断扩大的挑战。随着可再生能源发展规模的不断扩大，形成了不断上涨的补贴资金需求，使得电价附加水平从2厘钱/kWh提高到8厘钱/kWh，销售电价涨价的压力逐渐增大。2014年，风电发电量大约为1500亿度，需补贴部分约为300亿元，光伏上网电价项目发电250亿度，需补贴80亿元，生物质发电需要补贴120亿元，总计约500亿元。2014年全年用电5.5万亿度，按照1分5厘钱/kWh征收标准，可收可再生能源附加约为825亿元，但此前的欠款以及2015年中国风电和光伏发电将持续增长，特别是光伏发电进入高速增长期，预计资金需求为800亿元，随着可再生能源规模的继续扩大，最多能够维持到2016年，到2018年补贴资金需求将达到1466亿元，而征收的电价附加为502亿元，资金缺口达到581亿元。

      3.政府补贴是一种扩张性的需求政策，补贴效率呈下降趋势。肖文海等(2015)的实证研究结果发现，化石能源价格每提高10%导致可再生能源投入比重平均增加18%，而可再生能源价格每降低10%可以使可再生能源投入比重平均增加70%，这说明可再生能源的补贴政策对于可再生能源利用效率有很大的促进效果。但是随着补贴政策的持续实施，可再生能源补贴效果2004-2013年十年间下降了1/3，按照平均每年下降3个百分点这一趋势，15年内可再生能源的补贴效果将下降到与化石能源征税的效果相当。[6]当前国家支持可再生能源发展的财政专项资金包括“金太阳工程”、沼气补贴、秸秆资源化利用补贴、海洋能专项资金等已达几百亿元，能源消费补贴已使消费者支付能力超过原有支付能力，改变了市场形成的预算约束，刺激着能源消费的增加，不利于节能减排目标的实现(李庆，2012)。[7]

      五、推动可再生能源发展的政策建议

      (一)平衡税收与补贴，逐步建立以能源税为主的可再生能源价格机制

      从长期来看，必须平衡能源税收与补贴，提高化石能源税收比重，降低能源补贴，推进能源消费外部性内部化，有效应对气候变化。建议逐步建立以能源税为主体、可再生能源补贴为辅的能源价格体系，有效改善能源结构、降低温室气体排放。在国内油价十二连跌的情况下，我国连续三次上调燃油税，体现了通过能源税建立气候补偿性能源价格、促进可再生能源发展的思路。因温室气候减排需要，在化石能源价格下跌的时代选择适当的切入点开征能源税，将能源税收法定开征常态化，根据可再生能源发展规划目标需要，增加弹性机制，视市场能源价格调整能源税收与补贴幅度。为实现2030年前达到碳排放峰值目标，建议化石能源税收上调不低于33.3%的水平。

      (二)平衡税收在能源生产消费各环节中的分配

      税收结构集中于生产环节使得能源企业名义税负过重而实际税负由于转嫁低于名义税负，建议平衡税收在能源生产、销售、消费各环节的分配份额，推动我国以生产环节为主的能源税制向消费环节转型。[2]具体而论，要加快立法进度，借鉴国外经验，逐步开征碳税和硫税，完善中国能源税收体系，将税收重点由生产环节调整均匀分布在各环节，减少企业所得税税额，实现生产者、销售者和消费者名义支付税额均衡，实现能源税收体系整体优化之目的。

      (三)建立补贴动态调整的退出机制

      以国家能源发展战略确定可再生能源发展目标，以发展目标实现的速度来调整电价补贴水平，建立补贴动态调整机制。可再生能源价格下降分为四个阶段，分别是发展、价格保护(价格伞)、下滑和稳定阶段，在可再生能源价格下降的发展和价格保护阶段应该受到价格补贴政策扶持，而当可再生能源技术积累实现由量到质的突变时，价格补贴就应随之取消，进入与其他能源自由竞争阶段。若将产业发展划分为基础研发、应用研发、项目示范、前商业化、缝隙市场、支持商业化、完全商业化等阶段，价格补贴只针对其中的项目示范、前商业化和缝隙市场等可再生能源发展的“中间阶段”。在产业未来发展形势不可知的情况下，如何合理区分不同的产业发展阶段，适时转变支持政策，就成为政策实施的关键(史丹和杨帅，2012)。[4]已成熟并开始规模化发展的可再生能源发电，如陆上风电、光伏发电、生物质发电，根据可再生能源成本下降情况及时调整电价水平，促使单位电量的补贴额度不断下降，反映能源技术创新促进成本下降的巨大潜力。

      (四)发展能源互联网，改善可再生能源金融支持

      可再生能源发电具有模糊性和随机性，其大规模接入对电网的稳定性产生冲击。为提高可再生能源竞争力，抑制化石能源对可再生能源的反替代，一个可行办法是大力发展智能互联网，降低可再生能源的上网成本。鉴于可再生能源投入具有金融属性，降低融资成本能够有效提高其价格竞争力，建议在当前稳增长压力较大的情况下将完善可再生能源金融体系作为当务之急，通过加强消费者信贷支持、采取PPP投融资模式、加大研发资金投入、能源合同管理、清洁发展机制、排放权交易促进资金在可再生能源开发领域更为有效的配置。

      ①数据来源：国家能源局官方网站。

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