国外高等教育问责制研究：多重三角模型与思考，本文主要内容关键词为：高等教育论文,模型论文,国外论文,问责制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G649.22 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2010)07-0033-06
一、高等教育问责制的内涵及产生背景
在现代高等教育发展中，“问责制”(accountability)已经成为一个极其重要的概念，不仅引起了理论研究的关注，而且引发诸多实践问题。伊尔-卡瓦斯(El-Khawas)提出：“在最宽泛的意义上，问责制这一术语是指由政府发起的、旨在对高等教育机构施加新责任努力的一般趋势。”[1]总体而言，对问责制的要求，可以来自政府部门、市场或学生、家长等社会公众。高等教育问责制是一个多维度的概念，核心是通过报告、评估等方式追求效率、效益、产出与质量等多种目标。
20世纪80年代以来，西方国家新自由主义思想逐渐盛行，主张通过市场方式来配置公共资源和提供公共服务，新公共管理运动和评估型国家(the Evaluative State)兴起，由此推动政府职能的转变和重构政府与大学之间关系。柯根(M.Kogan)认为：“在教育管理和行政方面的一个主要转变，就是从直接的和基于法律的控制走向更为间接的、开展评估的控制。”[2]与此相伴，西方各国政府对高等教育采取财政紧缩政策，政府拨款减少和办学成本上升刺激学费不断攀升，由此也引发社会对高等教育生产率、使命完成以及对外部公共优先事务和市场需求回应性的诸多责难。在此背景下，高等教育问责制不断形成和发展，成为影响高等教育发展的重要力量。
二、高等教育问责制的多重三角模型
作为高等教育领域构建和阐发三角模型的先行者，伯顿·克拉克(Burton R.Clark)所提出的国家权力、市场和学术权威的“三角协调模型”(thetriangle of coordination)，在学术界具有广泛影响(见图1)。[3]
图1 克拉克“三角(协调)模型”
三角(协调)模型首先承认不同要素之间的相对独立性和彼此冲突性，这是一种内在的“离心力”，否则就无法使原本“混沌”的变量关系明晰化并从中找到体现事物基本矛盾的代表性因素，进而构筑起基本的三角关系。同时，三角(协调)模型也承认不同要素之间的依存性和统一性，这是一种内在的“向心力”，否则彼此完全游离或过于“离散”的因素之间就无法建立起联系，也就没有协调的必要和建立三角关系的意义。克拉克的“三角协调模型”，究其实质，是对纷繁复杂的高等教育现象及关系经由理论抽象而构建出来的理想模型；三角模型中的任何一极都代表的是一种极端形式，在三角模型中的定位代表了上述三种要素不同程度的结合。在一定意义上，这一模型揭示了高等教育发展的基本矛盾，即大学—政府—社会(市场)的关系，并对高等教育领域内诸多变革产生内在的逻辑约束。
就高等教育问责制而言，国外许多学者从不同的视角出发展开理论探讨，试图构建起高等教育问责制的基本关系框架，明确提出或隐含呈现了与克拉克既类似又有所差异的多重三角模型，以努力廓清代表不同利益和诉求的关键性因素及影响，并将其整合起来以系统审视高等教育问责制。本文借鉴克拉克的结构模型和理论思路，结合不同学者的基本观点来展开论述。
(一)伯克的“问责制三角模型”
“问责制三角形”(the accountability triangle)为美国学者伯克(Joseph C.Burke)所提出(见图2)。[4]
图2 伯克的“问责制三角模型”
伯克主张，无论是公立还是私立的学院和大学都无可回避地要对政府优先事务、学术关注以及市场力量负责。对问责制三角形中的任一角负责，就意味着平衡回应以确保高等院校为所有三者服务且同时又不屈从或逢迎其中任何一方。无论过去和现在的问责制形式为何，富有成效的努力方向，必然是结合问责制三角形中的每一角。[5]在这里，政府优先事务代表了一种政治诉求，要求高等教育培养众多受过良好教育的劳动力以及有见识的社会公民，并与公共事务的优先序列相匹配。市场力量则是寻求高等教育为个体或企业的经济利益服务，能够满足学生消费者的真正需求，关注高等教育的产出及其与市场需要的契合。而学术关注带有鲜明的专业性倾向，是一种传统的“资源—声望”(resource-reputation)型思维路径，强调高等教育对学术资源的内部控制，鼓励通过扩大投入的方式，如招收高质量的学生，吸引优秀的教师以及募集更多资金，来维持学术标准和社会声望。显而易见，这三者的内在逻辑和要求并不一致，但又不能彼此完全割裂和分离，保持其内在的张力有赖于三角之间的相互协调。
(二)比彻和柯根的“问责制模式”
英国学者比彻和柯根(Tony Becher & Maurice Kogan)提出了“问责制模式”(modes of accountability)的三种不同类型，[6]认为这三种问责制模式既并存又有潜在冲突，以不同的机制共同作用于现代高等教育。笔者将其构建为如下三角模型(见图3)。
图3 比彻和柯根的“问责制模式”
管理主义问责制以科层的形式发挥作用，居于高层的管理者分配任务、资源和奖惩，强调层级节制和目标导向。消费者问责制强调导入市场机制，学术组织必须置身于开放的市场之中以向社会证明自己的功用，出售为学生消费者欢迎的课程教学和服务，对生源和研究基金展开竞争，以确保良好的绩效和对资源投入产生足够的回报。专业问责制假定由从业者(practitioners)制订标准，要求高等教育机构以一种“社团”(collegium)的结构运行，使学者的学术自由和自主最大化，让学者自己掌握成员资格标准及资源配置权力，并开展自我评估。这一模型具有不同层次的适用性，在国家层面，管理主义问责制代表了居于中心的政治权威部门以规范性和程式化的方式对院校进行干预和调控。
不难看出，无论是直接提出还是间接反映的问责制三角模型，上述两种观点具有很大的共同性，即都是从高等教育内部与外部两个维度进行划分：学术关注与专业问责制体现了院校自治和学术权力的价值，政府优先事务和管理主义问责制代表了国家的政治与行政权力对高等教育的控制和要求，而消费者问责制则是一种典型的市场力量。因此，二者都不同程度地接受和发展了克拉克的三角协调模型及其思想。①
(三)米德赫斯特的“问责制三角模型”
与上述两种模型有所不同，英国学者米德赫斯特(Robin Middlehurst)展示的问责制三角模型突出了市场的作用(见图4，笔者对其图形样式稍做了调整)。[7]
图4 米德赫斯特的“问责制三角模型”
米德赫斯特认为，把现代院校作为与其直接顾客相联系并服从于供需法则的事业，与问责制这一独特观念逐渐主导院校事务之间，存在着内在的紧张。在市场运作上要求自由决定价格、产品、服务与目标，以及根据交易需要而获取和开发资源的能力；而对院校教学过程和结果以及研究数量和质量产出作出细致判断的外部评价系统，对院校基于特殊程式或特定服务合同而开展的资助，二者作为问责制施加控制的“双生杠杆”(twin levers)，则是对院校自由和独立的极大限制。[8]问责制与发展的区分在于：前者是外在的要求而后者是内在的兴趣，前者是外部动机而后者是内部动机，前者是静止的和回顾性的而后者是动态的和前瞻性的。在问责制、市场准则和院校发展之间，市场是维持高等院校独立、自主的建设性因素，而作为高等教育发展外部干预力量的问责制则多少带有消极色彩。在不同力量的平衡中，米德赫斯特的三角模型带有更强的以自由市场竞争维持和扩大高等教育机构自主和自治，进而实现院校内驱发展和质量提升的目标追求。
(四)马丁·特罗的“问责制三角模型”
从高等教育与社会环境相互联系的角度出发，美国学者马丁·特罗(Martin Trow)认为，任何院校都是通过信任、问责制和市场三种联结方式的某些组合而与它周围的群体发生关联的(见图5)。
图5 马丁·特罗的“问责制三角模型”
信任(trust)是维系高等教育与外围支持性社会的重要纽带。所谓信任，“就是由公共或私人机构提供支持而不要求院校提供具体物品和服务作为回报以及详细解释资金的使用情况”。[9]面对公众企求直接收益的市场行为以及院校争取声望与资源的现实压力，高等教育问责制的实行，有助于推动高等教育机构自我检视，向外界报告和开放，接受外部审察，具有一定的合理性，但其负面效果也十分明显，即，问责制不仅是院校自治的极大威胁，而且由此带来了彼此信任的极大削弱。马丁·特罗直言不讳地提出，问责制是对信任的替代，强化问责制的努力往往会弱化信任；问责制愈是严厉和具体化，就愈难以揭示高等教育机构真正需要为之担负起责任的深层事实(underlying realities)。[10]在信任、问责制和市场三者关系中，既有在一定程度内相互结合的必要性，又有潜在的破坏性。在此三角模型背后，依然是政府、社会(市场)和大学之间的交互影响在起着支配作用。与伯克等人的模型相比，马丁·特罗引入了信任的维度，突出了外界与院校基于情感的相互依赖和支持，而这正是高等教育在现实发展中不断流失和削弱的社会基础。
(五)“政策议题”的三角模型
结合上述研究主题的一致性及内在关联，②尤其是在公共话语和社会利益层面上的高度相关，笔者将其构建为“政策议题”的三角模型(见图6)。
图6 “政策议题”的三角模型
这一模型从人口统计学的角度出发，突出了入学政策和规模对高等教育和问责制的影响。在当今高等教育大众化乃至普及化的背景下，高度的准入与可及性(access/accessibility)体现了教育民主化的要求和政府扩大人力资本开发的意图，享受高等教育成为普通民众谋取个人发展的一项基本权利。高等教育入学人数的激增，带来了多样化的生源结构和教育期待，也形成了影响和改造高等教育的强大市场力量。在紧缩的公共财政与膨胀的入学规模和办学成本之间存在的经费缺口，就需要“用者付费”来填补，考验着入学者及其家庭的负担能力(affordability)和教育公平，而且导致大学的基础设施、教育资源与生均经费等方面相对短缺与不足，威胁着教育的标准与质量。如此，作为一种外部约束和价值传导的制度安排，高等教育问责制应运而生。
在现实发展中，政府在减少资源供给的同时并没有降低对高等教育机构服务公共事务的要求，反而期待大学更有效率和更多产出，如此助推了高等教育市场化与“私有化”。公众的教育需求不可遏抑，人们不仅希望扩大政府的财政责任以打破学费门槛对共享基本教育权利的阻碍，更要求获得高质量的和有回报的教育，以使个人分担的教育成本支出“物有所值”。当政府和社会以这种带有自利性和功利化的思想问责高等教育，要求高等教育机构证明和报告自身的资源使用效率和教育服务质量，对外部赞助者和消费顾客负责，并将其使命完成的绩效与相应的奖惩措施和资源分配直接挂钩，就会不断加大高等教育的内部压力，加剧大学与政府和社会的冲突，进而造成高等教育与外部关联的失衡和自身功能的失调。因此，维持三角协调的基本关系而不至于破裂，在政府和社会问责高等教育之时，也许需要对各自问责的出发点与合理性进行深刻反思。
(六)“理想型”问责模式结构
参考克拉克的思想并统合上述多重三角模型，笔者提出以下“理想型”的关系结构，作为一种理论“整合”意义的三角模型(见图7)。
这一关系的主干是大学—政府—社会(市场)，三者之间存在微妙的信任关系，且政府和社会(市场)的诉求可以通过问责制传导而影响大学。由于社会和市场在不同学者的论述中经常混合，且二者的确存在一定程度上的“交集”，出于简化关系和维持三角协调模型的考虑，本文将社会与市场结合起来作为综合因素加以考虑。“整合”三角模型既凸显高等教育问责制的利益主体及其相互关系，又蕴含着不同利益驱动与政策导向，力图在静态结构之中展现内在张力。
图7 “理想型”(ideal type)问责模式结构
三、几点思考
(一)自治与控制
自治与控制的矛盾是贯穿多重三角模型的一条主线，其中的主题之一就是高等教育问责制与院校自治的关系。毫无疑问，问责制之于高等教育，首要是对高等教育施加外部控制和干预，在价值取向上，常常与学术自由、院校自治相龃龉。这一点在米德赫斯特的论述中尤为明显。他认为，问责制在英国高等教育中具有强大的渗透力，它虽然以市场论调(market rhetoric)的形式出现，但在实际过程中不仅与市场准则相悖，而且对于院校发展、自治以及其他高等教育传统价值造成潜在威胁。[11]另一方面，问责制也包含了高等教育机构通过内部有效运作和优异表现以回应外界压力、赢得社会支持的本体能力诉求，“问责制虽然是一个有争议和复杂的概念，但其中心是大学管理其环境的能力”，[12]这又是坚守自由与自治等传统价值的现实条件。可见，考察问责制与院校自治之间的关系必须抛弃简单肯定或否定的观点。其一，高等教育问责制是在多种力量和因素交互影响的架构下发挥作用的，其产生和发展具有一定的合理性，对于打破传统大学的封闭性和保守性具有积极意义。其二，伯克、比彻和柯根所主张的学术关注、专业问责制或内部评价，其实质是“内部问责制”(internal accountability)，是高等教育系统内部学术机构的自我问责和规范，而这恰是院校自主和自治的表现。可以说，问责制与院校自治的关系非常复杂，并非冰炭不可同器，决然对立；在现代高等教育系统与社会之间的边界越来越模糊的情境下，二者在很大程度上呈现出一种相反相成的图景。
自治与控制的基本矛盾也集中表现在对教育质量的不同看法上。实行高等教育问责制的重要理论假设之一，就是问责制能够达到保障和提高教育质量的目的。对这一点应作具体分析。首先，大学与社会对质量问题的立场和认识并不一致。在大学看来，只有达到和符合学术标准与规范才是有质量的，教育质量标准掌握在学术组织内部是大学自治的重要表征，提高质量的主要途径是在院校主导下加大资源投入。与此不同，问责制强调外部评估对大学质量的调控和保障作用，关注的是高等教育的结果，主张依据产出来定义质量，认为教育质量的高低要以是否满足市场需求或个人获益来检验。更为重要的是，高等教育所承担的教学、科研等核心使命具有高度的专业内控性，外部评估很难触及其核心。马丁·特罗就曾提出：“大学内部几乎所有的事情都要依靠教师的内在动机……这些学术动机往往独立于那些不可预测的外部评估、遥远的刺激和与之相联系的惩罚。”[13]在教育质量标准及其保障问题上，自治与控制之间的对立较之其统一性而言更为突出，从而在现实中对问责制存在的合理性与施用的有效性产生极大地消解作用；以问责制来实现质量目标这一理论假设，只能在有限条件内部分成立。问责制之于大学的适切性，有赖于尊重与结合大学的自治传统以及在相互博弈过程中不同质量观点所能达成的合意程度。
(二)信任与问责制
信任与问责制的矛盾是贯穿多重三角模型的另一条主线。从二者的冲突层面来讲，在一定意义上，不论基于何种三角模型或关系框架，高等教育问责制的兴起与市场力量的发展这一事实本身就意味着，政府和社会对高等教育缺乏足够的信任和耐心。伯克认为，当美国高等教育的义务与责任从模糊的普遍规定走向特殊要求，需要与其他公共服务部门为资金展开竞争之时，二战以来在大学与社会之间所形成的基于信任而非规章的契约就被“绷紧”了。其结果，大学和教授们开始了一段由受人敬仰的对象沦为被人问责的主体的漫长陨落(a long slide)。[14]在英国高等教育中，绝大部分外部质量保障机构由公共部门占据，反映了外界对院校价值观念和实践，尤其是自我调控能力缺乏信任，这种对高等教育的不信任为一种更加青睐以私营部门业务管理的方式来组织和保障质量的信念所强化。[15]虽然大学的作用和功能依然被强调，但从多重三角模型不同要素之间的关系可以看出，大学的社会地位已悄然改变：从传统上超然于一般公共部门和营利组织的尊崇地位下移到可与其他社会组织等量齐观的平行地位，并不断向产业的方向迁移。与此相伴，人们对高等教育性质的理解也由公共福祉向私人商品转变，大学与政府和社会之间基于信任的契约逐渐为一种带有浓厚市场色彩和基于问责制的契约所取代。
英国学者斯维夫特(Tracey Swift)对信任的研究为我们提供了有益启示。总体而言，信任的类型有两种。其一是基于可预见性(predictability)的信任，其二是基于善意(goodwill)或相互依存(interdependence)的信任。前者主张设计不同的制度性机制，如标准、立法和控制等，以模拟或人为创造信任，即可预见性；后者主张不同利益相关者之间的风险共担和利益互惠。前者注重外部控制与制度约束，后者注重平等合作和对话参与，强调对组织以及社会负责任的方式行事的乐观期待，认为被信任的组织要受到道德约束。在前者，问责制是信任的替代；在后者，问责制是基于相互依存关系的多方协商。[16]
在现代社会与高等教育急剧发展的时代，通过严密和细致的外部制度设计以减少可预见性风险和不确定因素的方式来获取的“信任”，只是一种“幻象”：不仅政治和社会成本巨大，而且无法赢得大学的情感支持。从利益相关者的共同利益和平等参与为出发点来发展“信任”，其实是一种在现实境遇中的“妥协”：在传统意义上，大学是知识的圣殿和道德的权威，人们的大学观念，与其说是信任，不如说是信仰；然而在大学的意义和价值被解构的现代背景下，努力恢复信任关系可以说是一种退而求其次但又较为现实和可行的选择。
基于以上观点，问责制对信任的现实性破坏，在一定意义上可以归因为政府和社会对大学自主运作的消极预期和对投入回报的可预见性所持的过度期待，以及与此相关的问责制方式的“刚性”化，评价标准和指标的功利化与精细化。发挥问责制对信任的建设性作用，在大学—政府—社会(市场)三者之间就需要结成真正的彼此依存和利益相关关系，超越对大学的工具理性思维而重塑大学的价值理性，使高等教育问责制以一种为斯维夫特所描述的“柔性问责制”(soft accountability)的形式出现，依靠对话和协商的方式来解决观念分歧和价值冲突，并在此基础上增强高等教育的透明度和形成在社会“凝视”下的自律发展。
除了自治与控制、信任与问责制的基本矛盾外，问责制对产出评价的即时性与教育效果的长期性之间也同样存在深层冲突。当大学越来越深地卷入到社会事务，越来越强地影响经济社会和个人发展，外部环境的“反制”作用和由问责制传导的政府和社会(市场)的影响就越强大和紧迫，大学的改革与发展就越具有被“裹挟”的色彩。
注释：
①伯克与比彻和柯根在各自的研究中都明确引述了伯顿·克拉克的三角协调模型或观点。
②在高等教育领域内将准入与可及性(access/accessibility)、负担能力(affordability)与问责制(accountability)作为一个整体性的共同主题开展研究的有韦伯和伯默尔(Karen L.Webber & Robert G.Boehmer)、海勒(Donald E.Heller)等学者。
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