陕西省土地工程建设集团有限责任公司 渭南分公司 陕西西安 710075
摘要：随着经济社会的快速发展，各等级公路建设如火如荼，而由此带来的土地资源与公路建设之间的矛盾也日渐突出。如何在保障公路等基础设施建设需要的同时，实现土地的集约化利用，从而保护土地资源，已成为新的研究热点。本文以陕西省为例，分析该省公路建设占地现状，并针对土地占用中存在的问题，从技术性和社会性两个角度提出相应思考和对策。
关键词：公路建设；占地特性；土地集约利用
Research on intensive land use in highway construction
in Shaanxi province
YangYi1
（1.Weinan Branch of Shaanxi Land Engineering Construction Group，Xi'an 710075，China）
Abstract：With the rapid development of social economic，the highway construction of China is in full swing.However，the contradiction between land resources and highway construction is becoming more and more prominent.Therefore，how to protect roads construction needs，meanwhile realize intensive land use，and then protect the land resources，has become a new research hotspot.Taking Shaanxi province as a research object，this paper analyzes the current situation of highway construction in the province，and puts forward thinking and countermeasures from two perspectives：technical and social.
Key words：highway construction；occupation characteristics；intensive land use
0 引言
近年来，作为国民经济发展的重要引领和强大支撑，我国在以公路为代表的基础设施建设领域取得了跨越式发展，城市框架不断拉大，路网密度持续增加。而与此同时，国家对于土地资源保护工作更加重视，相关法律制度日趋严格。如何协调和处理好公路占地和土地保护这二者关系，受到了越来越多学者的关注。但就目前查阅资料来看，相关研究多以全国性、宏观类为主，或借鉴部分国外先进国家经验，对于特定区域性研究却鲜有涉及。本文将笔者工作的陕西省作为研究对象，通过结合该地区实际，以土地集约化利用为核心，分析陕西省公路建设及土地资源保护现状，并针对存在问题和矛盾提出解决措施。
1 概述
陕西省位于中国内陆腹地，总面积20.6万km2。全省地域狭长，地势起伏明显，从北至南依次为黄土高原、关中平原和秦岭山地三个地貌区。其中，关中平原作为全省人口集聚区，面积仅占全省国土面积不足20%，二级以上公路通车里程却占全省75%以上，而陕南陕北地区地形复杂，地质条件不佳，公路建设成本高、难度大。因此，与其他平原省份相比，这种“人口分布不均，基础建设集中”的特征，造成陕西省公路建设与土地资源保护之间的矛盾尤为突出。
2 陕西省公路建设占地特性
公路主要由路基、路面、桥涵、排水、绿化、照明及交通设施等其他设施构成。按照等级来分，又可分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路等。所谓公路建设占地，是指道路红线范围内占用的耕地、林地、园地、宅基地、山地、滩涂地等一切土地。公路建设占地程度按照公路等级递增。一般来说，高速公路、一级公路用地红线宽度多在60 m以上，二级公路为30至40 m，三级公路为20至30 m。此外，沿线辅助设施、养护用地等，均属于公路建设占地范畴[1]。
根据2011年交通运输部发布的《公路工程项目建设用地指标》，可以计算得到各等级公路用地指标范围。如表1所示。
表1 各等级公路工程项目建设用地指标（单位：hm2/km）
Table 1 Indicators of land use for highway projects.（Unit：hm2/km）
笔者对陕西省各类公路建设的土地占用情况进行分析发现，近年来该省建设用地中，用于公路等交通基础设施的土地利用具有以下特性：
一是公路建设占用土地面积总量大，增长迅速。这与陕西省近年来加大交通基础设施投资关系密切。尤其在关中平原地区，随着“大西安”战略推进及关中城市群融合发展，按照“十三五”末“县县通高速”的发展目标，高等级公路特别是高速公路建设对土地资源消耗量巨大，且呈现持续增长态势。截至2015年底，陕西省公路通车总里程达170069 km，其中高速公路5094 km[5]。按照表1取中值计算，陕西省公路建设用地就达到51万 hm2，其中高速公路4.33万 hm2。总建设用地分别占陕西省总面积和耕地面积的2.55%和12.8%。
二是土地利用率低。据研究，与一般公路相比，高速公路的交通运转效率更高，集约效益更强，因此具备更高的土地利用率[2]。而陕西省高速公路占比仅为不足3%，说明该省公路建设土地利用率总体还处于较低水平、路网结构仍需优化，公路建设土地利用率有待进一步提高。
表2 全国主要省份公路建设占地产出比（数据年份：2016）
Table 2 Highway construction area output ratio of major province（Data year：2016）
三是占地产出比低。建设用地的产出效率高低，其判断标准就是占地项目对地方经济影响水平[4]。按照相关研究结果，陕西省公路建设占地产出比仅为11.3亿元/100 km，显著低于全国平均水平（15.8亿元/100 km）。全国主要省份公路建设占地产出比如表2所示。
3 陕西省公路建设占地存在的问题
截止2017年末，全省耕地面积为399.7万hm2，人均仅为1.59亩，可利用的土地资源非常有限。在公路建设涉及的土地合法合理使用方面，国土监管部门和交通建设主管部门做了大量著有成效的工作，也收到了较好的效果。然而在个别地区，由于监管缺失或利益驱使，公路建设中仍存在一些问题，造成土地资源浪费，使土地使用率大打折扣。
从问题源头分析，当前公路建设用地存在的问题主要分为技术性和社会性两个方面。从技术层面来说，部分公路建设仍采用陈旧的设计理念和粗放式的施工方案，与国内外最新的可持续化、集约化施工理念相背离，土地浪费、污染问题突出，“只知开山辟路，无视土地保护”；在社会层面，公路建设过程中的过度征地、违法占地行为屡见不鲜，耕地占补平衡政策得不到严格执行，既使群众的合法利益收到了侵害，又造成了大量土地资源损失。
4 实现公路建设土地利用集约化的举措
4.1 正确把握公路建设与土地保护的关系
应始终坚持土地资源集约利用理念，树立公路建设和土地保护并重的思想，并以此指导公路建设的决策和实施全过程。一方面，公路作为国民经济中重要的基础设施，要在合理规划、依法用地的基础上，加快建设进度，从而更好地服务社会发展，满足人民出行需求；另一方面，要深刻认识公路建设占地对土地保护的影响，逐步建立“少占地、低能耗、高效率”的建设模式，采取有效的技术措施，合理控制建设规模，合理制定施工方案，充分发挥公路建设对地方经济的促进作用，同时减少土地占用损失，从而实现公路建设效益的最大化。
4.2 提高公路建设土地利用效益的技术性措施
4.2.1 项目前期阶段
在道路选线设计中，要对比选方案进行充分的调研论证，要在满足城乡交通规划的基础上，最大程度避开高产田、经济作物田和经济林园等，确定占地最少、对土地环境影响最小的选线方案。应合理利用地形变化布设路线，力求使纵向、横向土石方达到平衡，从而减少借方或弃方占地。
在道路设计中，应合理控制纵坡度和路基高度。计算表明，对于普通填方路堤，路基高度每降低1 m，每1 km路基占地面积将减少约3000 m2。因此，在公路设计中尽量减少高填方路堤，可以有效节约土地资源的占用[3]。
此外，随着交通投资水平和筑路技术的不断提高，特别是在陕西省陕南和陕北地区的高等级公路建设中，“以桥代路，以隧代堑”得到广泛应用，由于桥梁墩台占地仅为普通路堤占地的5%甚至更低，且不影响原有土地的正常耕作使用，可以显著节约占地。但同时引起的工程造价大幅提高，设计者应综合考虑地质、地貌和交通环境权衡选择。
4.2.2 工程施工阶段
公路施工是造成土地资源占用的又一重要因素。一方面，路堤施工常需借方填筑，而路堑开挖又会产生余方弃置。无论是借方还是弃方，都会造成大量土地资源占用，同时这些临时占地还可能影响原有土地质量，甚至造成土壤污染。另一方面，施工过程中的拌合场、预制场、人员驻地及临时便道等，都会造成额外占地。因此，在施工阶段，要合理调配借方和弃方工程量，将差量降至最低，力求达到平衡。要尽量采用工业废渣、矿渣或新型建筑垃圾材料进行路基填筑，避免平地取方、耕地取方。弃土（渣）场选址应合理，最好选择沟壕或深坑弃置，以便后期造地。同时，要合理布置工地沿线的临时用地场所，使用中做好土地污染防治，施工完成后及时拆除并复垦还田。
4.3 提高公路建设土地利用效益的社会性举措
4.3.1 加强公路建设用地审批和批后监管
公路建设项目用地审批应按照国家相关土地资源管理法规进行，严格核查建设规模、用地性质，防止过度用地或改变土地用途，审批结果应及时向社会公告。落实公路建设用地批后监管制度，严格监控已批准用地的使用状态、耕地占补平衡、征地补偿及拆迁安置等情况，发现建设方可能或者已经违法、违规使用土地的，应当及时予以警告并责令整改。对于处理后仍不加整改的，将记入诚信档案，并向社会公示。
4.3.2 健全征地补偿体系，保障群众合法权益
地方国土资源管理部门应综合考虑被征收土地的类型、质量、群众对土地的投入、农用地等级、社会消费品价格等因素，合理确定征地补偿标准。公路建设中涉及占用基本农田的，经依法批准后，按法定最高征地补偿标准执行。各级政府部门要对征地拆迁补偿费分配使用情况进行严格监督，发现有挪用、截留、层层克扣征地费等损害群众合法利益的违法行为，应依法严肃查处。
4.3.3 落实占补平衡，切实保护耕地
建设方应严格执行国家耕地占补平衡制度。即公路建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，将土地开垦费用列入项目投资预算，实行专户管理，严禁减免或挪用。要加强对耕地占用补偿的监督检查工作，对补充耕地的数量、质量进行严格验收，防止占多补少，占优补劣情况的发生。
5 结语
陕西省地理环境特殊，土地资源相对紧张。在公路等基础设施建设中，要准确把握好项目建设和土地资源保护之间的关系，坚持土地集约化利用的理念，以完善和落实土地使用制度体系为基础，以提高公路建设土地节约技术化水平为核心，真正增加土地利用效益，探索出一条符合当地实际、绿色、可持续化交通建设之路。
参考文献：
[1]闫淑荣，吴群琪.公路建设可持续发展与土地利用问题[J]，长安大学学报（社会科学报），2008，10（3）：27-32.
[2]崔凤安.城市交通发展要节约利用土地资源[J]，综合运输，2006，28（2）：27-30.
[3]徐 舟.公路路基设计土地节约集约利用技术[J]，公路工程，2014，39（2）：163-166.
[4]陈 瑾.中国公路建设占地现状、趋势与对策研究[D]，北京：中国农业大学，2005.
[5]陕西省统计局.陕西统计年鉴2016[M]，西安：陕西省统计局出版社，2017.
作者简介：杨易（1990-），男，陕西富平人，硕士，土地工程助理工程师，主要从事公路工程、土地综合开发利用研究，E-mail：516290981@qq.com
论文作者:杨易
论文发表刊物:《基层建设》2018年第34期
论文发表时间:2019/3/27
标签：公路建设论文; 陕西省论文; 土地论文; 公路论文; 土地资源论文; 耕地论文; 关中论文; 《基层建设》2018年第34期论文;