完善城镇化融资机制的改革视角，本文主要内容关键词为：视角论文,城镇化论文,融资论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以完善城镇化融资机制为突破口，加快推进财政金融体制改革，通过金融资源的合理配置，促使新型城镇化与工业化、农业现代化、信息化同步协调推进
新型城镇化要求在提高城市化率的同时提升城镇化质量，从而需要各级政府加大相关投资力度。一些地方政府在预算内资金无法满足建设需求，又无法公开举债的情况下，尝试了融资平台贷款等多种变相融资方式，但实践中也反映出隐性债务风险大、来源不稳定、融资安排不够规范、金融资源配置效率不高等问题，还可能引致地方政府追求土地收入最大化倾向。这些问题实质是政府与市场、中央与地方、财政与金融，以及社会资本与政府投资等错综复杂矛盾关系的集中体现。也正因如此，可以完善城镇化融资机制为突破口，加快推进财政金融体制改革，通过金融资源的合理配置，促使新型城镇化与工业化、农业现代化、信息化同步协调推进，有效释放巨大的内需潜力。
城镇化融资需求的巨大缺口需要有效的融资安排
不少研究机构对未来城镇化过程中地方公共投资规模作了预测。一般认为，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加6个百分点左右。据此推算，仅“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模就将达30万亿元之巨。如此巨大的资金需求，单靠财政积累显然不行。城市市政公用设施建设固定资产投资资金来源结构显示(见下图)，2001-2011年，来自中央和地方的财政拨款资金比例虽有缓慢上升，但也不超过三分之一。如果再加上其他基础设施和公共服务投资，这一比例将更低。
一般预算之外的投资支出中，地方政府最主要的资金来源就是被称为“第二财政”的土地出让收入。2005年，各级政府共出让土地244.8万亩，土地出让总收入5500亿元，纯收益2100亿元，相当于地方本级一般预算收入的15%。到2011年，各级政府土地出让总收入高达3.3万亿元，纯收益超过1万亿元，相当于地方本级一般预算收入的20%左右。政府部门整体收入相对于巨大的城镇化资金需求来说，仍然面临严重短缺，亟须探索多元化的融资渠道，构建可持续的、规范的、稳定的融资机制，既要防范过度融资造成财政金融风险，又要避免融资过少过慢影响城镇化进程。
融资机制的变迁及主要问题
根据《预算法》《担保法》和《贷款通则》有关规定，我国地方政府直接举债的“前门”关闭，在现实的财政压力下，地方政府不得不“创新”融资渠道，通过融资平台贷款等多种方式绕过限制变相举债。现在有不少观点对地方政府融资平台方式提出异议，认为其中蕴含了很大的风险。应该说，地方政府通过融资平台等方式变相举债是我国城镇化融资发展到一定历史阶段的产物，其本身反映了我国财政金融体制的变迁轨迹。
从1979年开始，国家在基本建设投资领域进行财政拨款改为银行贷款的试点，1985年这一试点全面推开。在“拨改贷”改革不断深入的大背景下，财政预算中的建设性支出比重不断下降，上世纪80年代中后期包括城镇化建设这一传统公共财政领域也开始利用银行贷款，当时不少城市还大量向市民集资用于道路交通等市政基础设施建设。
上世纪90年代分税制改革和政策性银行设立，进一步推动了城镇化建设负债融资的发展。在分税制体制下，地方政府开始具有自身的税收收入，形成了相对独立的地方政府信用，而地方政府的一项主要事权就是市政建设，这一领域自然也成为其信用支持的一个重点。正是在上述背景下，无论是最初对开发银行“两基一支”软贷款的财政贴息或风险兜底，还是其后基于广泛“银政合作”基础上的打捆贷款、综合开发贷款等，都是地方政府信用与银行贷款相结合的不同形式，既是城镇化建设兼具公共产品和使用者付费双重属性的反映，也是当时的财政和金融体制下城镇化资金筹集的“市场”选择。
近年来迅速兴起的融资平台模式本质上仍是地方政府信用和市场化融资相结合的城镇化融资模式。应对国际金融危机以来，以地方融资平台为主要载体的基础设施投融资大量增加，目前存量已达9万亿元左右。市县政府在履行城镇化建设事权中，将伴随着城镇化进程逐步增值的土地收入作为重要的融资来源和保证，是政府信用和市场运作双重特性在特定的城镇化阶段和体制背景下的又一个“市场”选择，是地方政府信用、土地商品化、银行信贷扩张冲动，以及城镇化建设资金需求量大等特征相结合的产物。
目前之所以对融资平台负债多有诟病，除了融资平台不够规范、不够稳定、可持续性差，且规模可能过度膨胀带来地方政府隐性债务风险外，主要还有两方面：一是融资平台虽有政府信用注入，但政府偿债责任不明确；二是即使落实了地方政府偿债责任，其还款来源也高度依赖土地收入。而无论是对市政建设高度依赖土地收入的担心，还是之前对打捆贷款的质疑，本质上都是极易错位的政府与市场、中央与地方，以及财政与金融关系尚需理顺的集中反映，是财政金融体制障碍和深层次矛盾的一种表现。
从政府与市场的关系看，在市场经济条件下，只有市场机制失灵的领域才交由政府来提供。但是，对于基础设施、公用事业和公共服务，哪些完全由使用者付费，哪些可以通过市场机制运作，哪些应由公共财政投资，在经济转型过程中应当随着市场经济体制的建立和完善逐步加以清晰界定，但由于缺乏相关制度保证和激励约束，财政投资活动的领域和边界模糊，导致地方政府介入了很多原本应该由市场发挥作用的领域，“建设财政”过度而公共财政投入不足的倾向比较明显。在政府部门储蓄率较高的情况下，地方政府性债务的风险总体还在可控范围内。随着经济转型升级和收入分配结构的变化，消费在经济增长中的作用增强，政府储蓄率可能出现下降趋势。如果不能厘清政府与市场的关系，界定好二者的边界，及时转换政府职能，推动公共产品定价改革，引导更多民间资本进入基础设施、公用事业和公共服务领域，城镇化建设将面临更大的资金约束。
从中央与地方的关系看，地方政府财权和事权不匹配的现象较为突出。一方面，基本建设支出越来越向基层政府下移，地方政府承担很多重要的基础设施和公共服务建设任务。就预算内财政拨款资金而言，从2001年到2011年，地方政府承担了城市市政公用设施建设95%左右的支出责任。另一方面，地方财政收入占全国总财政收入的比例不断下降，地方财政状况不容乐观。从一般预算收入分析，地方本级的预算收入不到全国预算收入的一半，而地方本级的预算支出占全国财政总支出的80%，其间巨大的缺口依赖于中央政府的税收返还和转移支付。还有不足的，就只有依靠土地出让收入和平台贷款等方式筹集资金。可见，如果没有一个较为合理的中央与地方财政关系，没有一条为地方政府推进城镇化进行融资的有效安排，地方政府就很难摆脱对土地财政和融资平台的依赖。对融资平台的清理和规范也容易陷入“一管就死，一放就乱”的怪圈，或者“逼”出其他“创新”的融资方式。
图 市政设施建设投资与财政拨款
数据来源：Wind资讯。
从财政与金融的关系看，政府设立融资平台借款，相当程度上就是政府的隐性负债，未来能否通过土地出让收益或其他财政收入偿还，还存在一定风险，在缺乏有效制度保障的情况下，容易形成商业银行的不良贷款，造成财政风险向金融风险转移。虽然大多数银行也会进行项目审查和风险评估，但在实际操作中，很多金融机构和投资者对地方政府融资平台存在“政府信用幻觉”，认为融资平台有地方政府信用作担保，而地方政府又享受了中央政府的隐性担保，中央政府最终会为地方政府性债务承担兜底责任。因此，商业银行的放贷决策易受地方政府的干预和影响，往往会忽视项目本身的经济和综合效益，而看重其政府信用属性，投资者往往也没有或者说很难充分评估地方政府财务信息或整体资产负债状况。鉴于政府部门往往以获得资金为首要目的，金融市场对政府投融资的约束软化，很可能会扭曲利率，造成整体收益率曲线的上移，不利于货币政策利率传导机制的建立，进而降低金融资源配置效率和全要素生产率。
完善城镇化融资机制是深化财政金融体制改革的突破口
综上所述，加快构建规范可持续的城镇化融资机制，其意义不仅在于满足大规模城镇化建设的资金需求，更在于以此为突破口，带动相关改革尤其是财政和金融改革的深化，厘清政府与市场、中央与地方、财政与金融的关系，更好地促进金融转型和经济转型。
一是有利于转变政府职能，引导民间资本参与城镇化建设。党的“十八大”报告指出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”。在推进新型城镇化的过程中，就是要厘清政府与市场各自的职能边界，明确财政投融资的功能定位。优化城镇化融资机制，建立一套清晰透明、规范运作的市场规则，兼顾协调各方面利益，强化对政府的市场约束，有利于引导民间资本公平进入基础设施、公用事业和公共服务领域，形成政府引导、社会参与的城镇化投融资模式；有利于按市场机制调整政府与基础设施经营企业的关系，打破政企合一的管理模式。政府则从基础设施的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者，由直接干预企业的经营活动转变为通过维护良好的市场秩序，引导企业经营活动符合公共利益目标。
二是有利于深化财税体制改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。加快构建财力与事权相适应的财税体制，完善地方税体系是“十二五”规划和党的“十八大”确定的财政体制改革的重要任务。目前，不同层级政府间财力与事权不匹配的矛盾逐渐突出，转移支付特别是专项转移支付大量增加，基层政府支出严重依赖卖地收入，既影响了财政资金的配置效率，也造成了诸多负面影响。今后一个时期，随着营业税改增值税的推进，以及城镇化带来的地方事权扩大，这一矛盾可能更为突出。通过建立以地方特别是市级政府作为负债主体的城镇化融资机制，有利于借助市场力量推动地方政府主动进行利益导向的财税改革，使地方政府的隐性债务显性化，强化对地方政府的财务约束，保证地方财政的可持续性；有利于推进省以下各级政府更科学地划分事权；有利于激励其加快培育稳定的地方税源，完善地方税收体系，增强地方政府提供公共产品的能力；有利于增强地方政府信用意识，提高地方财政信息透明度，降低融资成本。
三是有利于深化金融体制改革，促进金融转型。金融市场的基本功能是风险评估和价格发现。完善城镇化融资机制，允许地方政府以市场化的机制适度举债，有助于缓解地方政府与投资者之间的信息不对称，引导金融机构和投资者通过真实的地方政府财政信息，根据不同的信用评级和偿还能力确定债务融资成本，从而对地方政府的融资行为和融资能力产生约束；可以更大程度上利用价格机制促进金融资源优化配置，发挥好基础设施建设对经济增长的“挤入效应”。
完善城镇化融资机制的若干建议
与新型城镇化相适应的地方政府融资机制，应该是透明度高、有约束的、多元化的。可以考虑从以下几个方面推动财政金融体制改革以完善城镇化融资机制。
财政领域的改革措施
一是处理好政府与市场的关系，改进和完善党政官员政绩考核体系，转变地方政府职能，促使地方政府从“建设财政”回归公共财政。根据公共产品理论，政府主要做好基本公共服务和基础设施领域的纯公益性项目，对于一些可以实现“使用者付费”的准公共产品，则可以更多发挥市场机制的作用，引入多元化的社会资金，适度分散财政风险、减轻地方财政负担。
二是加快推进财税体制改革，促进中央和地方政府财权与事权相匹配，合理划分中央和地方政府的收入与事权，进一步完善转移支付制度。适时修改《预算法》，赋予市级地方政府与城镇化建设事权相对应的举债权。同时探索开征房产税、遗产税和赠与税、资源税等税种，加快培育相对稳定的地方税源，提高基层政府公共服务能力和偿债能力。
三是强化对地方政府举债的约束。建立地方政府举债的规模控制和风险预警指标，通过制度规则约束地方政府举债行为。强化地方人大对地方政府举债的监督，增强民意约束。编制地方政府全景图式的资产负债表和中长期资本预算，增强地方政府财务信息透明度。优化决策机制，按照“谁举债谁负责”的原则，明确举债主体和跨期的偿债责任。
金融领域的改革措施
一是建立基础设施的产权交易市场，完善地方政府投资项目的退出机制，以便于地方退出部分国有股权，盘活地方政府融资平台现有的资产，通过资产证券化等金融运作手段为新项目筹集资金。
二是以城镇化未来收益为支撑，探索开展市级政府发债试点。先期可以考虑将部分城投债转为市政收益债，将那些以公用事业为募集资金投向、以使用者付费收入为主要还款来源的城投债定位为市政收益债，享受税收减免待遇，并在地方政府预算中设立特别账户，封闭管理发债资金运用和偿债资产收益，同时按市政债的要求强化其信息披露和惩罚约束责任。进一步推动利率市场化改革和分层次的信用体系建设，发挥信用评级在强化市场约束中的作用。进一步推动各类金融机构完善公司治理，形成有效的决策、执行、制衡机制，促使投资者按市场化理念和原则，基于透明的地方政府财务信息和信用评级结果进行投资决策。
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