中国封建监察制度得失刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,得失论文,中国论文,封建论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 监察制度是中国古代官制法律文化中独具特色的部分。在其漫长的历史沿革中，积淀了丰富的民族文化遗产和可资借鉴的经验教训。其中，加强监察机构和体制建设，“以条问事”的依法监察制度，重视对监察官的选用、考核和奖惩的政策是保证监察功能发挥的成功经验；“以轻制重”的策略有得有失；“风闻言事”权忽视查证、举证，危害显见；而监察制度对皇权的依赖性则是其本质特征，亦是它无法摆脱的最大弊端和失败。
中国封建监察制度是我国封建官僚政治制度的重要构成部分。它上自秦汉，下到明清，历经两千多年而不衰断。在漫长的历史演进过程中，其体制之健全，沿革之清晰，规制之详密，实为世所罕见。它不仅在整饬吏治和巩固封建专制统治，维护封建社会的稳定和发展方面发挥了重要功能，而且，也为后世积累了丰富的文化遗产和可资借鉴的宝贵经验。探讨中国封建监察制度的得失成败是一个较大的课题，本文旨在探讨封建监察机构的历史沿革及其设置特色，客观分析某些具体制度和措施的利害得失，进而揭示其对我国当代行政监察制度和法制现代化建设的参考价值。
一、监察机构组织独立，自成系统
中国封建监察制度具有不同于西方独特的体制模式，主要由御史监察和谏官言谏两大部分组成。它初创于秦汉，发展于魏晋南北朝，日臻健全于隋唐，高度完备于明清。在体制上，监察机构独立，自成系统是其鲜明特点。
处于初创阶段的秦汉监察机构具有体制紊乱、组织尚未完全独立和监察官事职不专的特点。秦设御史府，御史大夫掌副丞相，兼领监察。西汉的中央监察机关隶属于少府之下，具有行政和监察双重职责。东汉御史台工作独立，但名义上仍隶属于少府。除御史台和州部刺史外，汉还设有负责京都地区监察的司隶校尉。
魏晋以来，御史台成为完全独立的监察机关。东晋时废置司隶校尉，将其监察权归并于御史台，实现了中央监察机构的初步统一。此外，魏晋至隋唐的言谏组织虽隶属于门个省或中书省，但均独立存在，直接对皇帝负责。
隋唐时期，监察体制进一步健全。隋分设专司监察的御史台和司隶台，官员分工详细。唐中央设御史台[①]，台下辖三院。台院掌推鞠狱讼，弹劾百官；殿院掌纠察朝廷礼仪；察院主管出使巡按和对尚书省六司的派员监察。御史台三院制的创设，有效地克服了监察机构重叠、御史职责不明的状况，标志着监察机制的系统化和完善化。
宋承唐制，御史台下辖三院。宋真宗时，设言事御史，开“台谏合一”之先河。元朝御史台为中央三大机关之一，全国划分为二十二道监察区，设肃政廉访司。行御史台作为御史台派出机构，与御史台分区辖管肃政廉访司，由此构成全国范围的垂直监察网络。
明清两朝，伴随着君主专制统治的强化，监察制度更趋完备，在机构设置上，明将御史台改为都察院，以十三道监察御史监察地方，设六科给事中钳制六部。六科给事中与都察院不相统属并可相互纠举，更有利于皇帝的控制。但由于台科分立，往往造成相互牵制乃至对峙，监察功能因内耗而削弱。清朝吸取明朝教训，将六科给事中合并于都察院。六科给事中与十五道监察御吏（后增为二十道），合称“科道”，分别负责对京城内外官员的监察和纠弹，改变了唐以来监察机构“台谏”并列、明代“科道”分立的体制，实现了监察组织的空前完整和统一。
历代王朝监察机构的设置，因各朝具体情况不同和统治者指导思想的差异而有所不同。如西汉推行“强干弱枝”政策而特别重视地方监察。元、清是少数民族统治中国的朝代，故而十分重视对汉官和汉族地区的监察，明朝推行专制集权统治而实行台、科分立。但是，自魏晋以来，赋予和加强监察机构的独立性和系统性为历朝所普遍重视，这对于监察机构独立行使监察权，排除同级或上级行政长官的干扰具有积极意义。可见，独立和健全的监察机构与体制，是发挥监察功能的必要组织保证，这不仅是封建监察法制的成功经验，而且也是现代行政监察的基本要求。
二、监察“以条问事”，有法可依
监察功能的发挥，不仅要有组织保证，而且还需有法律依据。因此，制定相应的监察法规和条款，明确监察官员的职责权限为各朝所重视。而由汉朝所开创的“以条问事”察视地方的制度则是坚持有法可依的典范。
汉武帝为强化中央集权，控制地方，把全国划分为十三个监察区，称“州部”，设州部刺史一人为专职监察官，根据汉武帝亲定“掌奉诏条”问事，史称“六条问事”。汉六条是：“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书，遵守典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹害；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石弟怙荣势，请所托监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”[②]“掌奉诏条”的制定，一方面便于刺史充分行使监察权，另一方面又能防止刺史滥用权力。它不仅是刺史行使职权的法律依据，而且也是考核刺史政绩的标准。史载，翟方进为朔方刺史，因“居官不烦苛，所察应条辄举，甚有威名，再三奏事，迁为丞相司直。”[③]相反，鲍宣为豫州牧，因“举错烦苛，代二千石署吏听讼，察过诏条”[④]而被免职。
以条问事，察视地方，此后历代相因成习，或直接援用汉之六条，或制定相应数条。如北周以九条宣下州郡。隋朝的“六条问事”颇具独特之处：监察对象不限于二千石，凡品官以上都在考察之列；不唯监其劣，也要考其优。唐太宗贞观二十年派朝廷要员二十二人，“以六条巡察四方，黜陟官吏。”[⑤]《通鉴》注云：“六条，用汉之六条也。”武则天时改御史台为左、右肃政台，“左以察朝廷，右以澄郡县”，[⑥]并定为春秋两次巡察州县，由凤阁侍郎韦方质删定巡察条例为四十八条。至中宗神龙二年，明确设置十道巡按使，依据新六条巡察州县。新六条是：“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼变纵暴，贫弱冤苦不能自申者”。[⑦]
上述“掌奉诏条”和巡察条例的制定，为监察官员的巡察直接提供了法律依据，对于澄清地方吏治起到了积极作用。不仅如此，就其重视立法和依法监察而言，对于我们今天的监察法制建设亦有可鉴之处。
三、严格对监察官员的选用、考核和奖惩制度
由于御史职司风宪，维系纪纲，权任极重，所以历朝对御史人选、考核和奖惩都有严格的规定并逐渐形成了一套行之有效的制度。
御史人选，在忠于皇帝的前提下，还要考虑如下条件：
第一，具有清正刚直、嫉恶如仇的品质。西汉初年，御史大夫申屠嘉就以刚直著称。史评曰：“申屠嘉可谓刚毅守节也。”[⑧]唐朝“凡所取御史，必先质重勇退者。”[⑨]
第二，较高的文化素质。北魏御史，“必以对策高第者补之。”[⑩]隋定科举取士以后，通过科举途径进入监察机关的人选很多。终唐一世，由进士任御史，转而成为宰辅者甚多，如娄师德、李峤、宗璟、斐度等。明朝规定，监察官必须进士、举人出身。
第三，具有实际经验和工作能力。统治者认为，在下层任职有利于积累工作经验和熟悉地方情伪，因此，监察官多从县级官吏中选用。“唐监察其选拜，多自京畿县尉”。[（11）]宋朝规定，凡未经两任县令者，不得为御史。明朝还规定了考任之后须行试职的制度，旨在了解考任者是否称职。
为防止监察官员依附于权臣，徇私枉纵，有些朝代对御史人选还作了限制性规定。魏晋南北朝时，规定大士族不得担任御史中丞。宋朝直接废除了唐时宰相对御史的荐举权，并规定，凡经宰相荐举为官者，或宰相的亲戚故旧，均不得为御史。
笔者认为，上述条件兼及人品、文化和经验诸方面，为监察官勇于尽职和善于尽职提供了基本保证。而那些限制性规定，虽有一刀切之弊，但对于削弱封建裙带关系的影响，避免被监察者控制监察者，保证监察部门行使职权具有积极作用。
历代对监察官都有考核奖惩办法，至唐逐渐制度化，元朝之后则更趋完善。唐监察官员的任期和升迁具有短而固定的特点。监察御史的任期一般为二十五个月，殿中侍御史十五个月，侍御史十二个月。御史升迁他官只要三考，一般官员须行四考。监察御史往往升迁为殿中待御史、侍御史、御史中丞和大夫。御史大夫、中丞则多晋升为宰相。
元朝对隶政廉访司官员的考核、奖惩和出巡纪律的规定饶有特色。元世祖时，每年年终由御史台“考其功效”。考核标准是：凡“使一道镇静，谙知大体，所察得实，民无冤滞为称职；苛细生事，暗于大体，所察不实，民多冤滞为不称职。”[（12）]而“莅事有成者，任满升职，赃污不称职者，罢黜除名。”[（13）]按察司官吏违法不公，“加等治罪。”[（14）]出巡时，须遵守出巡纪律：“非奉朝命，不得擅自离职；”[（15）]地远职卑受任不赴者，台宪勿复用；”[（16）]“不受人献贺财物，如违以赃论；”[（17）]“不得与各路、府、州、县应管公事官吏人等私同宴饮；”[（18）]不得“安置各部门下私己之人；”[（19）]“不得以私事役使公吏人等”[（20）]不得在去巡地方求娶妻妾，不得“宿娼饮会”；[（21）]“不得带妻子亲眷闲人并长行马匹同行，如违治罪；”[（22）]等等。上述规定，对于励廉之风，防止监察官执法犯法、徇私舞弊具有重要作用，对于我们今天健全监察工作纪律也不无借鉴意义。
监察功能的发挥，需要通过监察官员及其工作来实现，故而，监察官人选为首要，无怪乎皇帝要抓住任用之权并确定人选条件和范围。然而，人之为官，尚有称职与否之分，因此，必须对其进行考核。再者，监察行为还有合法与否之别，为确保监察官员正确行使职权，就不得不制定出重奖重罚的制度了。
四、“以轻制重”的政策
历代王朝对监察官员多采取秩卑、权重、赏厚的政策，以督促、鼓励其尽职尽守。西汉御史中丞只有一千石而地方郡守则为二千石。隋唐御史大夫分别为正四品和从三品，都低于正二品的尚书令。中央监察长官的低品秩直到元、明、清才有所改变，与中书省平章事或六部尚书平级。地方监察官员的品秩更低，汉刺史仅为六百石，唐、明监察御史分别是正八品和正七品。然而，监察官的权任却很重。汉刺史可以监察二千石的郡守。魏晋南北朝时，御史职权进一步扩大，且有“震肃百僚”的威仪。魏晋监察官，“自皇太子以下，无所不纠，初不得纠尚书，后亦纠之”。[（23）]北魏御史中尉“出入千步清道，与皇太子分路，王公百辟咸使逊避，其余百僚，下马驰车止路旁，其违缓者，以棒棒之。”[（24）]唐代监察御史虽是八品官，因其奉帝命巡察地方，威势甚大。故韦思谦说：“御史出巡，不能动摇山岳，震慑州县，为不任职。”[（25）]所谓赏厚，主要指监察官政绩突出，晋升的机会很大而且升迁迅速。如“西汉有御史大夫六十九人，升任丞相者二十二人，占御史大夫总额的百分之三十二，占丞相总数的百分之四十七。”[（26）]唐御史大夫自“义宁至先天登宰相者十二人，以本官参政者十三人，故相任者四人”。[（27）]升迁的可能性很大。此外，唐“凡侍御史之例，不出累月则迁登南省。”[（28）]故有“南床百日”之说，可谓是升迁迅速的典型。
对监察官实行秩卑、权重、赏厚政策，历来人们多给予褒扬。汉朝朱博论及刺史制度时赞其为：“秩卑而赏厚，咸劝功乐进。”[（29）]《除余丛考》认为：“官轻则爱惜身家之念轻，权重则整饬吏治之威重，厚赏则求效之心激昂。”台湾学者陶百川也称赞其“乃是一种很巧妙的安排。因为秩卑则食之无味，不致贪恋权位，忧谗畏讥。赏厚则可望其奋发有为，勇于任事。”[（30）]
我认为，此种政策有利有弊，上述看法只道出了其利所在，失之偏颇。首先，官轻固然可以使监察官不惜自身而弹劾权贵。但由于官场黑暗腐败，弹劾权贵往往会遭到报复陷害，轻则被降职，重则丧命。如清顺治帝时，监察御史张煊列举陈名夏十大罪状予以弹劾，由于吏部尚书谭泰袒护，顺治帝反斥张煊“挟私诬蔑”，[（31）]坐以绞刑。此种情形，不能不使监察官的纠弹有所顾忌，影响监察功能的发挥，导致秩卑者对秩尊者的监察形同虚设。其次，监察官权重确实能为整饬吏治提供保证，但也可能为其弄权玩法、贪污受贿提供方便。明监察御史代天子巡狩，有“大事奏裁，小事立断”之权，致使“按临之日，百事俱废，多方逢迎，”[（32）]而成“台使之害。”再次，赏厚固然能使其求效之心激昂，但若由品行不正之人出任察官，往往会导致为贪名利而无视事实，滥用权力。明成祖时，御史陈瑛劾治建文，死难臣士，株连数百家，致两列御史皆为掩泣，而陈瑛却说：不治此狱，则吾辈无名。
可见，实行秩卑、权重、赏厚的政策，有得有失。得失之大小则依皇帝、监察官的素质和社会政治状况的不同而变化。
五、“风闻言事”权
所谓“风闻言事”，就是指御史官不举控告人姓名而以听说某官有违法行为，对其进行弹劾，又称“风弹”，宋代洪迈认为，“御史许风闻论事，相承有此言而不究其所从来，以予考之，盖自晋宋以下。”[（33）]据《梁书武帝本纪》记载，天监元年（公元502年）诏书中说御史“可以风闻奏事，依元熙旧制。”元熙为东晋恭帝年号（公元419—420年），可见，东晋时已有“风闻言事”制度。北齐沈约任御史中丞，奏弹王源，在奏章中曾用“风闻东海王源……”之句。唐初，亦许给御史此项特权，武则天时，谏官也可以风闻言事。随后，“宋人按以为故事，”。[③④]明朝都察院宪纲规定，“御史纠劾百司不公不法事，需要著名年月，指陈实迹，不许虚文泛言搜求细事，”[③⑤]废止了此项特权。而后，清朝又恢复之。
实行“风闻言事”，御史无须具控告人姓名和查证举证，“所奏涉虚，亦不坐罪”，[（36）]这不仅有利于保护诉主，而且更能促使监察官放心大胆地行使弹劾权，对于纠察百官之邪恶，澄清吏治有一定的积极作用。不仅如此，在某种条件下，它还是当权者利用御史制度打击政治反对派的有效工具，因此，“风弹”对于维护皇帝的专制统治极为有用。康熙曾说：“朕于科道官员，许其风闻入告者，专为广开言路，使自督抚以下各官，……皆知所顾忌而警戒也。”[（37）]
但是，“风闻言事”的弊端十分明显。明人邱浚说：“风闻言事，此岂治朝盛道之事哉。夫泛论事情，风闻可也，告乃讦人阴私，不究其实，而辄加以恶声，是岂忠厚诚实之道哉。苟不察其有无虚实，一闻人言，即行之奏牍，置之宪典，呜呼，莫斯有何以服天下哉。”[（38）]康熙也认为，“汉人中有请令言官以风闻言事者，联思忠爱之言切中事理，患其不多。若不肖之徒借端生事，假公济私，人主不察，必至倾害善良，扰乱国政，为害甚巨。”[③⑨]可谓一语中的。
概言之，“风闻言事”虽能促进纠弹、警戒百官，有利于皇权统治，但其盛行必然会损害监察工作的严肃性，破坏封建法制，导致吏治的腐败。清代告讦之风的盛行就是“风闻言事”恶果的例证。因此，这种不重视事实根据的纠弹特权不是一项好制度。
六、封建监察制度的依赖性
我国古代监察制度在封建官僚制度中处于一种独特的地位。它通过监察百官和向皇帝谏诤朝政得失来行使职权，因而是封建国家机器上的平衡、调节装置。这样，监察功能的发挥除依赖于监察系统的自身完善和人尽其用外，还受到皇帝和社会政治状况的制约。而在封建官僚系统中，皇帝是关键性的核心因素，凡事一断于上，由此决定了封建监察制度对皇权的依赖性，这正是其最大的弊病和失败。
封建监察制度对皇权的依赖性主要表现在：第一，监察系统是否完善取决于皇帝的决策。历代王朝虽然都重视监察工作的独立性和系统性，但不同朝代乃至同一皇帝的不同年间，监察机构的设置、官员任免和职责权限都有很大变化。如唐御史台或分或合，几经变化。封建人治的本质特征决定着皇帝对于监察系统的制约作用。第二，御史行使职权需要皇帝的保护。御史弹劾不法官吏，往往受到打击报复。唐睿宗时侍御史杨孚弹劾不畏权贵，就遭到权贵的毁谤。睿宗因此感慨地说：“鹰搏狡兔，须急救之，不尔必反为所噬。御史绳奸慝亦然。苟非人主保卫之，则亦为奸慝所噬矣。”[（40）]第三，御史弹劾的效果完全取决于皇帝。如果弹劾对象是皇帝的宠臣佞幸，即使有罪也可以“释罪不问”甚至将弹劾者治罪。如唐侍御史王义方弹劾权臣李义府，反被贬莱州司户参军，“岁终不复调”。[（41）]同样地，如果言谏者的谏诤不合圣意，轻则遭贬，重则丧命。历史上的陷谏、死谏、尸谏、碎首谏和扣马谏的故事就是谏官惨遭杀戮的力证。
正由于监察制度在本质上是封建皇权的附属物，因而它的作用就与皇帝的个人品质和社会政治状况密切相关。若明君当政，社会政治形势较好，则前述各项较好制度和措施还能发挥作用，监察机关尚可成为“纠百官罪恶”之司，促进吏治清明和封建法制建设；若遇昏君当道，必致官场腐败，各种措施、制度形同虚设，监察部门难以行使职权甚至成为包庇犯罪和制造纷争的罪恶之司。
可见，我国古代监察制度，作为封建政治法律制度的重要组成部分，对于封建法制的作用具有两重性。一方面，它能加强封建法制建设；另一方面，它又会破坏封建法制建设，但就其总体和全过程来看，前者是主要的。特别值得指出的是，监察制度的这种建设性和破坏性都渊源于其固有的本质特征——封建皇权的附属品，这正是其劣根性的深刻体现。
总之，中国封建监察制度在漫长的历史发展中，不断增补损益，积累了宝贵的经验和深刻教训。我们应该充分扬弃这份宝贵的法律文化遗产，使之古为今用，促进我国社会主义监察法制的发展。
注释：
①唐代御史台名称多经变化。初称肃政台，也叫“宪台”，后曾改为左右肃政台，左右御史台，唐睿宗景云年间改为统一的御史台。
②《汉书·百官公卿表》注引《汉官典职议》。
③《汉书·翟方进传》。
④《汉书·鲍宣传》。
⑤《旧唐书》卷二。
⑥《唐六典·御史台》。
⑦《新唐书·百官志》。
⑧《史记·周昌传》。
⑨《唐会要》卷六十。
⑩ （23） （24） （28）《通典》。
（11）《通考》。
（12） （14） （15） （16） （17） （18） （19） （20） （21） （22）《元典章》卷六。
（13）《元史》卷十三。
（25）《新唐书·韦思谦传》。
（26） （30）[台]陶百川《比较监察制度》。
（27）《玉海》卷一二一引。
（29）《汉书·朱博传》。
（31）《清史稿·张煊传》。
（32）《明经世文编》。
（33）洪迈《客斋随笔》。
（34） （35） （38）邱浚《大学衍义补》。
（36）《钦定台规》卷二。
（37）《古今图书集成》卷三三七。
（39）《东华录》卷十。
（40）《资治通鉴》卷二一○。
（41）《新唐书·王义方传》。
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